CC BY
15
Экологическая безопасность
В.В. Соколенко,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории ДВГАЭУ
РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА ПРИРОДООХРАННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РЕГИОНАХ
Рассмотрены некоторые инструменты регулирования комплексного рационального природопользования, адекватные рыночной модели хозяйствования в регионах. Обозначены основные направления деятельности органов административных и муниципальных образований по согласованию действий, связанных с экологизацией принимаемых решений в пределах подведомственных им территорий.
Процесс реформирования является одной из основных характеристик системы управления, поскольку именно он обеспечивает достижение поставленных целей, элиминирует недостатки структуры, методов управления, усиливает регулирование и роль отдельных инструментов. Вместе с тем сложность проблем комплексного рационального природопользования требует их дифференциации, поскольку роль совершенствования процесса управления и регулирования меняется и возрастает. Если раньше этот процесс рассматривался как нечто второстепенное, как функционирование фиксированных звеньев структуры по установленным правилам, то теперь он все больше становится не просто необходимым следствием этой структуры (которая сама может по необходимости изменяться), а чем-то существенно дополняющим, корректирующим, улучшающим. В определенной мере это будет способствовать осуществлению преодоления негативных тенденций в эколого-социально-эконо-мических процессах общества, сложившихся в результате снижения планомерной управляемости народного хозяйства в дореформенные времена. Тогда управление не поднялось до уровня задач своевременного обновления производственных отношений, устранения тех их элементов, которые тормозили развитие производительных сил, эффективное использование ресурсной базы, активизацию человеческого ресурса [6].
Внедрение технологии регулирования рационального комплексного природопользования в циклы производства, распределения, обмена и потребления региональным сообществом природных благ при помощи системы инструментов актуально для целей перехода к сбалансированному и устойчивому развитию эколого-социально-экономических систем территорий регионов.
Все виды инструментов: организационные, административные, экономические, методические меры воздействия и др. являются важней-
шими каналами воздействия политики государства на решение проблем рационального комплексного природопользования, особенно на региональном уровне. Проводниками же этой политики являются региональные органы управления ресурсами при администрациях субъектов РФ, местные органы, предприятия всех форм собственности, выступающие в качестве объектов управления. Им отводится основная роль в решении экологических проблем, на них возлагается ответственность за комплексное развитие территорий, включая воспроизводство природной среды. Однако материальная и финансовая база этого процесса в значительной степени сосредоточена и формируется на предприятиях, являющихся плательщиками налогов. В такой ситуации управление природоохранной деятельностью на предприятиях административных и муниципальных территорий выступает как одна из функций низовой единицы вертикали в системе территориального управления комплексного природопользования. Реализация этой функции должна быть подчинена целевым установкам развития территориальной эколого-социально-экономи-ческой системы любого уровня.
Достичь экологические, производственные и социальные цели возможно путем формирования достаточно гибкого природоохранного регионального механизма (рис. 1).
В основу этого механизма, по нашему мнению, должны быть положены методы регулирования, сочетающие экономические рычаги (прямого и косвенного действия), стимулирующие рациональное использование природных ресурсов, их охрану и воспроизводство, с одной стороны, и способствующие диверсификации производства в низовых административных и муниципальных образованиях для роста доходов их бюджетов за счет увеличения налогового потенциала территорий - с другой. Такой механизм актуален для низовых территорий ресурсодобывающих регионов России, в том числе и Дальнего Востока, где первичный сектор играет заметную роль в формировании валового внутреннего продукта. Но ввиду несправедливого перераспределения дохода по секторам экономики и бюджетам, роль ресурсов в этих регионах оказывается заниженной.
Внедрение экологически ориентированных методов управления, обеспечивающих экономическое развитие, охрану окружающей среды и интересы населения, предполагает учет экологических аспектов производственной деятельности и учет экологических услуг при принятии решений. При этом вполне приемлемо использование нормативно-методической базы для такого рода деятельности отдельных предприятий -комплекса международных стандартов [8]. Система экологического управления в стандартах определяется как составная часть общей системы административного управления предприятием и включает следующие виды обеспечения: организационное, нормативно-правовое, методическое, информационное, кадровое, техническое, ресурсное [4]. Каждый вид обеспечения имеет руководящие материалы, положения, инструкции, регламентирующие деятельность и распределение ответственности между отдельными руководителями, подразделениями, службами предприятия при создании службы экологического управления (СЭУ).
Уровни регулирования
Национальный | | Региональный | 1 Местный
Институциональные
Экономическое стимулирование комплексного рационального природопользования
Законода- Соблюдение законода-
тельная и тельства о традиционных
нормативно- формах природопользова-
правовая база ния коренных народов
Организа- Дальнего Востока
ционно-пра- Законодательная и норма-
вовая форма тивно-правовая разработка
собственно- об особо охраняемых терри-
сти на ресур- ториях регионального уров-
сы ня, природоохранных по-
становлений
Соблюдение законов, защита прав граждан на экологически чистую среду и потребление экологически чистой продукции
Технико-экономическое обоснование размещения, экологическое сопровождение хозяйственной деятельности действующих предприятий с учетом экологической емкости территории
Информирование общественности о состоянии природной среды и ресурсов
Экономические
Регулирование поступлений доходов от использования ресурсов по уровням бюджета:
• платежи • налоги
• штрафы • пошлины Дифференциация налогообложения по
качеству и месторасположению:
• льготное налогообложение
• формы финансовой поддержки
• формирование и использование фондов инвестирования природоохранных мер
Формирование местных бюджетов с учетом использования ресурсов и окружающей среды:
• налоги
• лицензионные сборы
• штрафы
• компенсации за причиненный ущерб
Рис. 1. Элементы механизма регулирования комплексного рационального природопользования в регионах
Следует отметить, что многие фирмы различных стран ведут интенсивные работы по созданию и внедрению СЭУ для получения сертификата соответствия системы требованиям стандарта, свидетельствующего о высокой культуре предприятия и способности его к повышению конкурентоспособности.
На предприятиях регионов России такую систему экологического управления предстоит создать в будущем по мере ускорения темпов становления производства и совершенствования механизма управления применительно к условиям рынка.
Требует усовершенствования ценообразование на природные ресурсы, включенные в виде товарной продукции в обменные процессы и формирующие ресурсные рынки (земли, лесных участков, горных участков, экологического потенциала территории и т.д.). Существующая политика сдерживания цен не оставляет резерва для дальнейшего повышения платежей за ресурсы-товары, в то время как необходимость инвестирования для поддержания объемов их добычи требует возврата части поступлений из фондов, либо бюджетов средств первичному сектору на проведение природоохранных мер. Поэтому, чтобы увеличить налоговый потенциал территорий, на наш взгляд, необходимо регулирование цен на природные ресурсы, которое в свою очередь позволит разрешить проблему платежей в ресурсодобывающем секторе, ликвидирует взаимозачеты, бартерный обмен, расширит налогооблагаемую базу, повысит поступление налогов в бюджет. Институциональное изменение в части правомочности применения только этого инструмента регулирования упрочило бы механизм сбора налогов от эксплуатации всех видов природных ресурсов и усилило бы значимость этого фактора в общественном воспроизводстве на различных уровнях управления эколого-социально-экономическими системами. Для экономики предприятий важно упорядочивание экономических отношений по разграничению прав собственности на природные ресурсы, включая ассимиляционный потенциал территорий, и по распределению дохода от их потребления.
Если в настоящее время используются косвенные методы изъятия рентных доходов (налог на добавленную стоимость, экспортные пошлины, акцизы и т.д.), то изъятие полной ренты в пользу собственника ресурсов, включая ассимиляционный потенциал, способствующий увеличению дохода, позволит освободить другие сферы производства, не связанные с их использованием в качестве факторов производства.
Отношения собственности на природные ресурсы и обоснованная система платности за их использование являются экономической составляющей управления комплексным рациональным природопользованием на любом уровне территориальной подчиненности и, следовательно, на уровне власти. Кроме того, решение проблемы собственности и платности - важнейшее условие повышения эффективности экономики и уменьшения экономической и социальной напряженности в территориальных образованиях. Концентрация доходов на законодательной основе на территориях создает стимулы для их комплексного развития: оказание поддержки субъектам хозяйствования по внедрению новых технологий, новых производств для создания рабочих мест и повышения за-
нятости населения; повышение доходов на душу населения и эффективности системы социальной поддержки, создание экологической и производственной инфраструктуры, проведение дополнительных природоохранных мероприятий и т.д.
Передача регионам прав распоряжения доходами от отдельных видов федеральной собственности (природных ресурсов, земли) может стать компенсацией и дополнением финансовых субвенций и трансфертов. Тем самым инструмент собственности обеспечил бы перераспределение компетенции и ответственности за эколого-социально-экономиче-ское развитие между федеральным и региональными уровнями государственной власти на основе новой методологии региональной политики. Кроме того, перераспределение собственности (оно приводит к противостоянию региональных и федеральных ветвей власти) стало бы и материальной основой укрепления фундамента собственно региональной политики на уровне отдельных субъектов федерации [7]. Система собственности требует формирования адекватных институциональных условий ее реализации, включая создание органа по управлению использованием ресурсов. В настоящее время для экономии государственных средств на управленческие расходы эти функции в регионах могли бы выполнять комитеты по природным ресурсам при администрациях краев и областей, а в административных районах и муниципальных образованиях - отделы при администрациях при согласовании действий с федеральными территориальными органами управления отдельными ресурсами: недрами, лесными, водными, охотничьими и др.
Разграничение ресурсов по видам собственности автоматически ведет к упорядочиванию управления ими, создавая экономическую основу для органов власти и вместе с тем перераспределяя ответственность за организацию воспроизводства не только природных, но и трудовых, капитальных, информационных, организационных ресурсов и процессов взаимодействия между ними, что означало бы признание принципа дуа-листичности эколого-социально-экономической политики и формирования соответствующей структуры управления [5]. Главное, что реформирование собственности позволит изменить систему изъятия доходов от эксплуатации минерально-сырьевых ресурсов в местах их образования и прогнозировать бюджетный потенциал территорий для разработки планов их развития. В какой-то мере это сократит масштабы перекрестного перелива капитала из одних отраслей в другие и рационализирует денежные потоки, столь искаженные в настоящее время.
Применяя опыт изъятия доходов и их использования в интересах развития территориальных структур (штатов в США), часть налоговых поступлений можно помещать в трастфонды - тип постоянного фонда для сбережения средств. Разрабатывая программы развития в решении проблем экологии и технического переоснащения, а также поддержки социальных программ, эти фонды выступали бы в качестве компенсации будущим поколениям потерь невозобновимых ресурсов через отчуждение от их добычи и использования, с одной стороны, и интернализации издержек развития региона, когда направляется часть дохода от добычи полезных ископаемых для оплаты совокупных издержек развития регио-
на - с другой. Последнее обстоятельство по существу означает перенесение давления налогов на внешних (по отношению к их территории) потребителей [3].
Кроме того, определение налогового потенциала административных территориальных образований будет являться своего рода контролем со стороны местных органов власти за деятельностью первичного сектора и перерабатывающих производств, а также за экологическим состоянием окружающей среды.
Независимо от размеров этих образований, величины их налогового потенциала, роли и статуса в региональной структуре, задачей совершенствования организационной системы управления комплексным рациональным природопользованием является реальное обеспечение приоритета экологических интересов над социально-экономическими проблемами при принятии управленческих решений по использованию природных ресурсов и охране природы на этих территориях (рис. 2).
Межведомственная координация и сотрудничество в области экологизации экономики и социальной сферы, на наш взгляд, необходимы для укрепления приоритета экологических интересов и экологических управленческих решений. Сотрудничество и координация дают возможность создать целостность управленческой системы с полным набором ее элементов, необходимых для успешного решения задач регулирования комплексного природопользования и управления охраной природной среды без усеченной организационной структуры и одностороннего крена какого-то направления деятельности, а также позволяет осуществлять не только экологическое, но и комплексное планирование всех территориальных ресурсов.
Основные направления деятельности административных и муниципальных образований по регулированию комплексного рационального природопользования состоят в:
• совершенствовании распределительной функции и широком внедрении конкурсного подхода к комплексному использованию ресурсной базы и к разным по назначению направлениям использования одного и того же ресурса, т.е. к созданию условий для расширения диверсифицированного хозяйствования;
• повышении экономической эффективности системы лицензирования, изысканий и эксплуатации природных ресурсов, оценке затрат различных этапов изучения, освоения, использования и воспроизводства ресурсов;
• формировании эффективной инвестиционной политики и экономическом стимулировании ресурсосбережения и охраны окружающей среды в пределах каждого территориального образования независимо от природного потенциала, специализации хозяйственной деятельности, типов природопользования;
• тщательном и последовательном контроле за соблюдением «ресурсных» и природоохранных законов, экологических стандартов, лимитов, как направлений реализации экологического приоритета над экономическим; контроле ведомственных оценок запасов, потребностей в ресурсах;
Рис. 2. Экологизация всех сфер деятельности в регионах
• регулировании фаз ресурсного цикла, их безопасности, экономичности, организации экологической экспертизы проектов по использованию природных благ в хозяйственных целях, а также в целях соблюдения государственных интересов в области сохранения ресурсного потенциала;
• разграничении прав собственности и полномочий по управлению природными ресурсами между уровнями государственной власти, формировании единой информационной системы природно-ресурсного мониторинга.
Вместе с этим организационная структура комплексного регулирования природопользования должна:
- быть неотъемлемой частью общей структуры управления территорией административного района или муниципального образования, не имея при этом дублирующих ведомственных подразделений;
- отражать основные цели эколого-социально-экономического развития территории;
- иметь в своем составе высококвалифицированные кадры, умеющие определять цели и приоритеты перспективного и эко-лого-сбалансированного развития.
Координационная деятельность исполнительных органов власти возможна через взаимодействие с органами управления ресурсами, налоговыми и контролирующими подразделениями. Местные органы выполняют роль ядра институциональной структуры, обеспечивая развитие рыночных отношений, регулируя процесс вовлечения природных ресурсов в сферу хозяйственного освоения, процесс использования естественных ресурсов и создания условий их воспроизводства, представляя и защищая интересы собственников природных благ. В свою очередь ресурсные органы управления обеспечивают учет их состояния, составление их кадастров, динамики потенциала истощаемых ресурсов, анализ процессов воспроизводства ресурсов и регулирования этими процессами.
Региональные органы управления комплексным рациональным природопользованием осуществляют институциональные меры по созданию условий для распределения доходов от использования ресурсов, модификации схем природопользования, изменению стереотипов поведения пользователей ресурсами, установлению критериев рациональности их потребления.
Исходя из задач территориального уровня, местные администрации, не вмешиваясь в дела экономически самостоятельных предприятий, должны заниматься интеграционными процессами формирования эколо-го-социально-экономической среды территории, т.е. управлять теми процессами, в которых заинтересовано все население региона и которые непосильны отдельным предприятиям [2, 9-11].
При этом взаимоотношения местных органов власти и предпринимателей могут рассматриваться с точки зрения каждого субъекта по различным аспектам (экологическим, финансовым, инвестиционным, технологическим и др.). При рассмотрении вопросов местного налогообложения с точки зрения предпринимателей выделяются такие моменты, как
влияние на прибыль, инвестиции, технологию, а при оценке с точки зрения местных органов власти - возможность свободы в установлении налоговых ставок, обложения другими налогами, а также влияние внешних источников доходов и осуществление независимой политики регионального развития. Важно, что имеется возможность всестороннего учета экономических интересов субъектов, это позволяет обеспечить согласованность и взаимовыгодность системы региональных рыночных отношений. Теоретически взаимоотношения предприятий и местных органов управления в отношении природной среды могут быть партнерские. Местные налоги являются в этом случае эффективным средством поддержания взаимовыгодных отношений. Располагая хорошей базой налогообложения, местные власти обеспечивают развитие инфраструктуры, в том числе и экологической, необходимой для предприятий, охрану окружающей среды, развитие системы экологического воспитания и образования и т.д.
Таким образом, органы местного самоуправления административных районов могут быть одновременно государственными исполнителями и регуляторами по выполнению планируемых мер в пределах своей компетенции. Эффективность работы региональных органов в этой области - создание условий приложения труда, капитала, организации воспроизводства всех видов ресурсов развития, выравнивания пространственных различий по условиям качества жизни, включая экологическое состояние территорий.
Ныне действующая организационная структура управления - консервативная и довольно замкнутая, коррумпированная и бюрократическая - озабочена в первую очередь своим самосохранением. И если учесть, что ведомственные мотивы в столкновениях за власть над ресурсами преобладают над задачами их сохранения, возобновления и разумного неистощительного использования, то местные органы самоуправления могут концентрировать усилия по реализации региональной концепции комплексного рационального природопользования адекватно задачам национальной эколого-социально-экономической политики. Поэтому оптимизация управления людьми, которые образуют определенную организационную структуру и выполняют определенные функции, закрепленные законодательными нормами, является важным направлением деятельности органов местного самоуправления.
Требует реанимации такой инструмент регулирования как комплексные планы среднесрочного и долгосрочного прогнозирования развития территорий, разрабатываемые местными и региональными органами субъектов РФ. В них, кроме мер по экологизации производства, может содержаться раздел, включающий пространственный аспект экологического планирования, в связи с необходимостью решения вопросов территориальной организации системы охраны окружающей природной среды, рационального размещения элементов природоохранного комплекса, которые по-прежнему остаются весьма злободневными и должны решаться на основе регионально-дифференцированного подхода к рассмотрению эколого-экономических процессов. Пространственный аспект экологического планирования включает: разработку детали-
зированной схемы эколого-социально-экономического районирования на различных иерархических уровнях; разработку методик развития и размещения промышленных производств с учетом природоохранных факторов; разработку этапов изменения локализации отдельных объектов повышенной экологической опасности, где действие экологических факторов проявляется по-разному [1].
Именно размещение производства может стать важнейшим инструментом регулирования комплексного рационального природопользования, существенно улучшающего экологическую обстановку. Поэтому в практике территориального планирования и планирования размещения промышленного производства чрезвычайно важно учитывать экологические требования на всех уровнях принятия решений и стадиях обоснования размещения не только первичного сектора, но и перерабатывающих производств. При этом основным моментом в решении вопроса о выборе нового объекта, реконструкции действующего или его переспециализации остается соблюдение допустимых нормативов, стандартов качества среды. В то же время при наличии резерва возможных выбросов (сбросов) по ингредиентам загрязнения и нескольких претен-дентов-природопользователей местные органы самоуправления принимают участие в согласовании окончательного решения или вводят продажу квот на выбросы по опыту индустриально развитых стран.
Регионально-дифференцированный подход предполагает и предопределяет решение экологически оптимальной структуры размещения. Это означает, что нельзя противопоставлять территориальную концентрацию рассредоточению производств, даже если последнее ведет к суммарному увеличению выбросов по сравнению с вариантом концентрации. Главное, чтобы не допустить концентрированного воздействия на природную среду сверх предельного уровня, а к этому уровню может привести переоценка агломерирующего эффекта.
Таким образом, изложенное выше позволяет сделать следующие выводы.
1. Реформирование государственного регулирования комплексного рационального природопользования предполагает постоянное «надстраивание» (углубление, расширение, дополнение) его инструментов, применяемых для перераспределения и накопления финансовых ресурсов, оптимального функционирования природно-ресурсной основы развития общества.
2. Направленность действия инструментов регулирования должна соответствовать приоритету целевой установки развития территорий. Экологический императив всех видов деятельности, движимый механизмом регулирования комплексного природопользования в регионах, обеспечивает переход к новому типу отношений в воспроизводстве эколого-социально-экономических систем.
3. Комплексный характер природопользования требует сквозного управления всеми стадиями воспроизводственного цикла в эколого-со-циально-экономической системе прежде всего низового уровня с учетом особенностей в ней как природно-ресурсной базы и окружающей среды, так и способов ее использования.
4. Предложения по совершенствованию регулирования комплексного природопользования и организации управления в первую очередь связаны с установлением горизонтальных связей между территориальными органами управления ресурсами, субъектами хозяйствования и местными органами, формально не зависящими друг от друга, но находящимися на одной территории, где протекают эколого-социально-экономиче-ские процессы, требующие постоянных корректировок в их воспроизводственных циклах.
5. С точки зрения содержания процесса регулирования комплексного природопользования требуется больше внимания уделять согласованию отдельных элементов системы управления на локальном и региональном уровне, увязке функций территориального и экологического планирования, ценообразования, кредитования и финансирования, формирования бюджетов и доходов от использования ресурсов всех видов собственности. Тем самым, благодаря планомерности возможно регулирование пропорциональности развития территорий и их подсистем.
6. Локальный уровень позволяет согласовывать характер использования, степень переработки ресурсов, отходов, объемы выбросов вредных веществ, давать прогнозы возможного загрязнения окружающей среды, учитывать виды и формы природопользования, традиции, обычаи коренного населения и интересы жителей административных образований.
Литература
1. Блехцин И.Я. Эколого-экономические аспекты предплановых исследований / Под ред. О.П. Литовки. - Л.: Наука, 1984. - 112 с.
2. Глазырин М. Экономическая модель местного самоуправления // Экономист. 1999. № 11. С.66-74.
3. Голуб А.А., Струкова Е.Б. Экономика природных ресурсов. - М.: Аспект Пресс, 1998. - 319 с.
3. Концепция стратегического развития России до 2010 года. - М.: ИСЭПН, 2001. - 144 с.
4. Минакир П.А. Региональная экономическая политика и федерализм в России // Россия: поиск пути. - М: Научная книга, 1999. - С. 178.
6. Очерки политической экономии социализма / Под ред. акад. Н.П. Фе-доренко. - М.: Наука, 1988. - 400 с.
5. Павленко С.Ю. Регионализация и регионализм // Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Вып. 2. - Новосибирск, 1995. - С. 23-28.
7. Пашков Е.В., Фомин Г.С., Красный Д.В. Международные стандарты ИСО.14000. Основы экологического управления. - М.: Изд-во стандартов, 1997. - 144 с.
8. Сыроежкин И.И. Планомерность, планирование, план (теоретические очерки). - М.: Экономика, 1986. - 286 с.
9. Хорев В.С. Территориальная организация общества: актуальные проблемы регионального управления и планирования. - М.: Мысль, 1981. - 152 с.
10. Шнипер Р.И., Маршалова А.С., Попов М.И. Проблемы сочетания интересов отрасли и региона // Имитация процессов принятия крупных хозяйственных решений. - Новосибирск, 1981. - С. 85-89.
