CC BY
40
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ
МУДРЕЦОВ А.Ф., ПОЛИЕВА О А.
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ОБЕСПЕЧЕНИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОБЛАСТИ1
В статье рассматриваются способы многократного усиления роли государства в обеспечении национальной безопасности в эколого-экономической области. Показывается, что формирование государственной системы управления огромным и уникальным природно-ресурсным потенциалом России требует серьезного совершенствования программно-целевого метода государственного регулирования, в том числе научно-технического обеспечения осуществляемых мероприятий.
Ключевые слова: национальная безопасность, эколого-экономическая область, системы управления, программно-целевой метод, научно-техническое обеспечение.
MUDRETSOV A.F. ,POLIEVA O.A.
THE ROLE OF THE STATE IN THE NATIONAL SECURITY IN ENVIRONMENTAL AND ECONOMIC AREA
The article discusses the multiple ways of strengthening the role of the state in ensuring national security in the environmental and economic field. It is shown that the formation of the state system to manage the huge and unique natural resource potential of Russia requires serious improvement program-target method of government regulation, including scientific and technical support ongoing activities.
Keywords: national security, environmental and economic region, control systems, target-oriented method, scientific and technical support.
Создание эффективной системы национальной безопасности в эколого-экономической области невозможно без многократного усиления роли государства, которое для обеспечения национальной безопасности пользуется набором различного рода функций, представляющих собой объективно необходимые направления предметной деятельности государства, что служит целям нормального существования и развития общества. Эти функции устойчиво сложились в определенных сферах общественной жизни и требуют согласованных управленческих решений и действий всех составных частей государственного механизма [1-22].
Функции отражают не только направления избирательного воздействия государства, но и согласование, сопоставление управленческой деятельности государства с аналогичной деятельностью иных общественных объединений. Поэтому функции государства объективно обусловлены закономерностями функционирования данной политико-правовой системы, особенностями взаимодействия общества и государства, актуальными целями и задачами, встающими перед ними как на протяжении всей истории использования государства, так и в определенный исторический период.
В то же время они выделяются из числа иных направлений деятельности государства не столько по степени важности выполняемых задач, сколько по степени общности, комплексности деятельности государства. При их реализации велико значение и субъективного фактора, так как только от людей зависит, насколько верно поняты эти закономерности и насколько адекватно выбраны средства и способы решения стоящих перед обществом проблем. Если говорить более кратко, функции государства заключаются в создании условий для комфортного проживания своих сограждан. Для выполнения этих функций государству необходимо обеспечить решение ряда задач и, прежде всего, управления хозяйством и обществом и обороны собственной территории.
Таким образом, обеспечение национальной безопасности является одной из основных функций любого государства, что предопределяет разработку соответствующей концепции с
1 Исследование проведено при финансовой поддержке РФФИ, проект № 11-06-00266а.
учетом важнейших интересов, присущих государству. Так, концепция национальной безопасности Российской Федерации важным условием обеспечения национальных интересов в области экономики предусматривает переход к устойчивому развитию, обеспечивающему сбалансированное решение социально-экономических задач, проблем сохранения окружающей среды в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущего поколений (Концепция национальной безопасности Российской Федерации). Переход к устойчивому развитию предполагает обеспечение безопасности во всех отношениях, а тесная взаимосвязь всеобщей безопасности страны и устойчивого развития определяет условия дальнейшего существования общества.
В постиндустриальный период развития общества проблема обеспечения безопасности выступает на первый план и является одной из наиболее важных проблем современной действительности. Совершенно ясно, что эта проблема носит комплексный характер и стоит как перед каждой отдельной личностью, так и перед государством (национальная безопасность) и перед всем человечеством в целом (международная безопасность).
Наряду с экономической безопасностью, которая является одной из основополагающих составляющих национальной безопасности государства, не менее важной предстает экологическая безопасность, которую на данном этапе социально-экономического развития можно трактовать как приемлемую степень защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства, мирового сообщества от последствий и угроз, которые обусловлены негативными изменениями (деградацией) окружающей среды, возникающими в результате антропогенного и природного воздействия на нее.
В сфере экономики перед Российским государством стоят четыре основные задачи: установление основных правил и координация экономических взаимоотношений; контроль соблюдения установленных правил и защита участников экономического оборота; непосредственное осуществление экономической деятельности; поддержка негосударственных организаций в экономическом обороте.
Для их решения должна осуществляться: структурная перестройка российской экономики; поддержка стратегических и социально значимых производств; централизованная инвестиционная политика; приватизация; управление государственной собственностью; создание условий для иностранных инвестиций; создание правовых основ организации (управления) экономики путем принятия соответствующих законов и иных актов и др.
Экологическая функция государства заключается в разработке экологической программы страны; принятии и осуществлении национальных программ охраны окружающей среды; установлении правового режима природопользования; установлении экологических стандартов (например, показателей предельно допустимой концентрации вредных веществ в воде, атмосфере, в выхлопных газах автомобилей и т. п.); контроле соблюдения природоохранного законодательства. Для реализации этой цели была принята экологическая стратегия России, что обуславливается необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации и в процессе инновационного развития России [22].
Основными принципами принятого документа являются: соблюдение права каждого человека на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, приоритетность сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов.
В свою очередь, обеспечение экологической безопасности состоит в осуществлении комплекса мер правового, организационного, экологического, экономического, материально-технического, воспитательного и иного характера, направленных на нейтрализацию угрозы жизненно важным интересам человека и природной среде от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий, при этом государственным приоритетом на современном этапе развития становится не борьба с последствиями этого негативного воздействия, а с его источниками, т. е. разработка мер их предупреждения. Это обусловлено в основном тем, что финансовые затраты на дальнейшее снижение последствий негативного воздействия становятся экономически не совсем выгодны, так как требуют многократного увеличения расходов. В связи с этим экологическая политика государства в последнее время претерпела существенное изменение, выраженное в том, что на первый план выходят меры экологического контроля, которые во главу угла ставят концепцию экологического риска. Согласно последней, принятие оптимального, с точки зрения охраны природы, решения означает экономически и социально обоснованное сведение к минимуму отрицательного воздействия проектируемого объекта на экологическую систему, включая человека.
Следует отметить, что только административными мерами вряд ли можно претворить в жизнь эту концепцию, что делает необходимым использование экономических методов, опирающихся на традиционный рыночный механизм. В связи с чем в государственной экологической политике все более возрастают такие экономические инструменты, как: прямые и косвенные субсидии; займы и кредиты по низким процентам; предоставление режима ускоренной амортизации очистного оборудования и другой экотехники; льготные ставки по косвенным налогам на продажу экотехники либо освобождение ее от налога; налоговые льготы на доходы от природоохранных программ частных предприятий; льготные тарифы фирмам на очистку стоков на муниципальных очистных сооружениях.
Сегодня, в период глобального социально-экологического кризиса, экологическая политика становится одним из ведущих направлений деятельности государств, важнейшей их заботой. Система политических, законодательных, исполнительных, судебных мероприятий, проводимых в рамках экологической политики, должна способствовать приоритетному решению проблем окружающей природной среды. Трудная и неблагодарная задача — попытаться выстроить в иерархический ряд направления государственной политики. Нет второстепенных сфер в жизни человека и общества. Но, тем не менее, бесспорно, что экологическая политика в плане стратегических ориентиров должна быть определяющей, ведущей.
В период трансформации общества потребления в общество знания и продвижения цивилизации к устойчивому развитию экологические и экономические проблемы настолько тесно связаны между собой, что, рассматривая экологическую безопасность, невозможно не отметить ее зависимость от уровня экономического развития. Ввиду чего все большее значение приобретает категория «эколого-экономическая безопасность», обеспечение которой является в настоящее время одной из самых актуальных проблем и не только для отдельного государства, но и мирового сообщества в целом. Эколого-экономическую безопасность можно представить как сочетание экономических, политических и экологических условий и факторов, которые обеспечивают устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие общества, направленное на улучшение качества жизни людей и сохранение окружающей природной среды. В то же время эколого-экономическая безопасность не может быть обеспечена без выполнения государством ряда функций, каждая из которых реализуется посредством решения ряда конкретных задач. Это делает необходимым разработку специального экономического механизма, способствующего реализации цели государства в области обеспечения эко-лого-экономической безопасности.
Теоретические исследования, а также опыт стран с развитой рыночной экономикой, показывают, что экономическое регулирование эколого-экономической безопасности со стороны государства может осуществляться в двух формах. Первая является составляющей административного (принудительного и централизованного) регулирования природопользования, т. е. централизованного установления и использования таких экономических инструментов, как налоговая, кредитная, амортизационная и страховая политика, основной целью которых является создание экономических стимулов экологически безопасного хозяйствования, благоприятного «экономического климата» для экологизации экономического развития. Централизованно введенные экономические инструменты имеют денежную форму и воздействуют на процесс рыночного саморегулирования, но не являются результатом такого саморегулирования, т. е. свободной рыночной конкуренции. Поэтому их надо отличать от второго вида экономического регулирования, когда закладываются (опять-таки путем централизованно принимаемых административных решений) институциональные основы для рыночного саморегулирования использования ассимиляционного потенциала окружающей среды. В этом случае возникает особый рынок — прав на использование ограниченной возможности среды ассимилировать («обезвреживать») вредные отходы человеческой деятельности. Предложение на таком рынке — максимально допустимый объем поступления отходов — административно задается органами государственной власти. В этом его главное отличие от обычных товаров, где предложение формируется самими рыночными механизмами под косвенным воздействием централизованных экономических регуляторов (налогов и т. п.). Равновесие же спроса и предложения на рассматриваемом рынке достигается в результате свободной конкуренции покупателей, в рамках которой устанавливается рыночная цена соответствующих прав.
Решение проблем обеспечения эколого-экономической безопасности со стороны государства должно базироваться на использовании системы институционального обеспечения экологической безопасности (СИОЭБ), основные элементы которой были предложены еще в начале 1990-х гг. [1-4] и которые включают в себя:
1. Правовые нормы и неформальные правила поведения людей и их сообществ.
2. Социально-экономические отношения, включающие механизмы побуждения к выполнению этих норм и правил, а также отношения собственности, на которых базируется система обеспечения экологической безопасности.
Главной целью системы институционального обеспечения эколого-экономической безопас-
ности является обеспечение оздоровления экологической обстановки путем пробуждения экономического интереса к природоохранной и ресурсосберегающей деятельности у экономических агентов.
Неотъемлемой частью этой системы является регулирование финансово-кредитной базы экологически безопасного хозяйствования, основой которой является резервирование финансово-кредитных ресурсов на природоохранные нужды, которое должно предшествовать распределению ресурсов для накопления и потребления, а установление экологических параметров должно предшествовать формированию других целевых установок долгосрочного плана.
Другим важным элементом системы обеспечения эколого-экономической безопасности является экологизация налоговой системы страны, основой которой является предоставление налоговых льгот или, наоборот, ужесточение налогообложения по следующим направлениям:
- ресурсосбережение, восстановление и расширение ресурсного потенциала;
- сокращение выбросов загрязняющих веществ;
- развитие природоохранной индустрии;
- производство экологически чистой продукции.
В мировой практике налоговое регулирование природохозяйственной деятельности используется давно и весьма эффективно, причем под экологическими налогами, составляющими значительную часть доходной базы бюджетов, понимают именно налоги на опасные для окружающей среды виды хозяйственной деятельности. Иными словами, все, что может вызвать неблагоприятные изменения в окружающей среде, может быть предметом экологического налогообложения.
Мировой опыт налогового регулирования показывает, что введение различного рода экологических льгот по налогообложению и дополнительных экологических налогов не означает безусловного увеличения налогового бремени на деловую активность или потребление, а лишь приводит к перераспределению налоговой нагрузки в пользу экологически эффективных производителей и потребителей. Возможный недобор налоговых поступлений в государственный бюджет должен компенсироваться увеличением налогообложения экологически опасных видов деятельности.
Важнейшим компонентом экономического механизма природопользования является система платежей за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды. Действующим законодательством сформирована правовая основа для установления платы за пользование недрами, лесами, водой, землей и другими видами природных ресурсов на основе рентного подхода или фиксированных платежей. Поступающие платежи (налоги) распределяются между федеральным бюджетом и бюджетом конкретного субъекта Федерации в пропорциях, установленных природно-ресурсными законами. Однако прямые поступления в федеральный бюджет от платежей за пользование природными ресурсами незначительны и составляют не более 5% (без учета акцизов) от всех поступающих налоговых доходов, что в весьма ограниченной мере обеспечивает компенсирующее воспроизводство природных ресурсов. Увеличение размеров платежей за природопользование возможно только при уменьшении доли (величины) других налогов, так как суммарные налоги, взимаемые с природопользовате-лей, как правило, находятся на предельно высоком уровне. Для этой цели необходимо создание на основе природно-ресурсного блока в действующей системе налогового законодательства самостоятельного закона, направленного на создание регулируемой и гибкой системы платежей, обеспечивающих рациональное использование природных ресурсов и экологическую безопасность, что будет способствовать формированию системы финансирования охраны и воспроизводства природных ресурсов на различных уровнях экономики.
В эту систему предлагается включить:
- платежи за природные ресурсы — за расход (потребление) природных ресурсов и за право пользования природными объектами;
- экологические платежи (налоги) за загрязнение окружающей среды;
- косвенные экологические налоги;
- льготы по налогообложению прибыли в зависимости от затрат и результатов природоохранной деятельности;
- экономические санкции за нарушение правил и норм рационального природопользования.
Предлагается также в дальнейшем подключить в эту систему льготные ставки процентов за кредит на осуществление природоохранных и природосберегающих мероприятий и льготные условия амортизации природоохранных объектов и сооружений.
Постепенное увеличение доли платежей за природные ресурсы в доходной части бюджета станет важнейшей составляющей реорганизации налоговой системы и позволит в принципе обеспечить повышение уровня финансирования мероприятий по воспроизводству и охране природных ресурсов. Принципиальные подходы к реформированию системы платного природопользования должны быть отражены законодательством о природопользовании, а налоги и
платежи за пользование природными ресурсами должны войти в единую систему налогов.
При этом важно отметить необходимость совершенствования экономического механизма природопользования с целью уточнения видов природных ресурсов, используемых на платной основе, дифференциации налогов и платежей в зависимости от рентных особенностей объекта природопользования. Требуется создать эффективную систему кредитных, фискальных и иных скидок и льгот при вовлечении в освоение низкосортного и некондиционного природного сырья, отходов производства, применения экологически щадящих и ресурсосберегающих технологий, обеспечивающих комплексное использование природных ресурсов.
Одно из центральных мест при этом должно быть отведено стимулированию выпуска технических средств, изделий, сырья и материалов, которые были бы энергетически малоемкими, материалоэкономными и экологически приемлемыми не только при их производстве, но и в процессе потребления и эксплуатации. Кроме того, должны быть найдены, апробированы и внедрены соответствующие стимулы, обеспечивающие формирование сети экоуслуг. Необходимо разработать эффективные экономические механизмы воздействия, предотвращающие нарушение законодательства, и внедрить действенную систему расчета величины возмещения государству, субъектам хозяйственной деятельности и населению ущерба, нанесенного приро-допользователями.
Основой для установления платы и применения других экономических институтов должна стать экономическая оценка природных ресурсов, обеспечивающая комплексный учет качественных и количественных характеристик этих ресурсов при обязательном создании финансово-экономических условий их охраны и воспроизводства.
Важно отметить, что с момента отделения общеэкономических (хозяйственных) функций и оказания услуг от функций управления природные ресурсы являются наиболее устойчивым и специфическим объектом управления. В отличие от имущества, которое активно меняет форму собственности, природно-ресурсный блок, независимо от конъюнктуры экономики и политической ситуации в стране, нуждается в постоянном и авторитетном органе централизованного управления. Природные ресурсы в России являются в подавляющей степени государственной собственностью, а их роль в экономике остается во многом определяющей.
В последние годы государственное управление природопользованием в России осуществлялось во многом разрозненно, по множественному ведомственно-отраслевому принципу, что далеко не всегда позволяло реализовать комплексный подход к использованию природно-ресурсного потенциала конкретных территорий и относиться к природным ресурсам как к элементам единой окружающей среды.
Одновременно это затрудняло переход на унифицированные экономические методы управления природными ресурсами, вызывало постоянные противоречия между ведомствами, территориями и природопользователями при изъятии (добыче), потреблении и охране отдельных видов природных ресурсов.
Отсюда вытекает необходимость организационного единства и координации управления природно-ресурсным блоком, которое может осуществляться путем:
- упорядочения иерархической структуры управления;
- формирования и законодательного закрепления системы управления природными ресурсами на основе четкого разделения функций управленческих структур различных уровней (федерального, регионального и местного), в т. ч. путем решения проблем собственности на природные ресурсы;
- повышения роли и ответственности органов исполнительной власти и субъекта Российской Федерации и органов самоуправления в решении вопросов рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
- уточнения и разграничения полномочий, прав и обязанностей федеральных и региональных органов власти в области природопользования при строгой координации их деятельности;
- создания соответствующих современной ситуации форм и методов управления природными ресурсами с учетом интересов субъектов хозяйственной деятельности и населения, гибкого организационного реагирования на изменение этой ситуации.
При этом главной целью региональной политики государства в сфере природопользования является максимально эффективное использование природно-ресурсного потенциала субъектов Российской Федерации, с учетом обеспечения поддающегося реальному прогнозу устойчивого развития страны. Для этого на окружном, территориальном и региональном (бассейновом) уровнях необходима разработка концепций воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов с соблюдением приоритетов развития конкретной территории и последующей их реализацией на основе целевых планов, прогнозов и программ.
Сочетая интересы страны, субъектов Федерации и округов, а также конкретных населенных пунктов и селитебных территорий (включая закрытые административно-территориальные образования), система государственного управления природопользованием в целях обеспечения эколого-экономической безопасности должна обеспечивать:
- надежное и эффективное удовлетворение запросов экономики России в природных ресурсах, отвечающих задачам развития страны в настоящее время и на длительную перспективу;
- необходимые темпы и объемы работ по воспроизводству, использованию и охране всех видов природных ресурсов, потребляемых в экономике страны;
- прогнозирование и предупреждение природных и техногенных катастроф, в т. ч. связанных с природопользованием;
- непрерывный мониторинг природных ресурсов и государственный контроль их охраны и использования.
Формирование государственной системы управления огромным и уникальным природно-ресурсным потенциалом России требует серьезного совершенствования программно-целевого метода государственного регулирования, в т. ч. научно-технического обеспечения осуществляемых мероприятий.
Литература
1. Голуб, А. А., Гофман, К. Г. Экономические механизмы управления глобальными природными процессами // Экономика и математические методы. Теоретические и методологические проблемы. — М., 1992. № 28. Вып. 5U6.
2. Гофман, К .Г. Экономика природопользования (из научного наследия). — М. : Эдиториал УРСС, 1998.
3. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). — М. : Прогресс , 1989.
4. Данилов-Данильян, В. И., Лосев, К. С. Устойчивое развитие и проблемы экологической политики. — М., 2000.
5. Козин, В. В., Петровский, В. А. Геоэкология и природопользование : понятийно-терминологический словарь. — Смоленск : Изд-во «Ойкумена», 2005.
6. Материалы заседания Совета безопасности по вопросу обеспечения экологической безопасности России // Российская газета. 2008, 31 января.
7. Марков, Ю. Г. Социальные факторы экологически устойчивого развития // Закономерности социального развития: ориентиры и критерии моделей будущего. Часть 1. — Новосибирск : РАН СО, 1994.
8. Моткин, Г. А. Экологическое страхование. — М. :. Наука. 1996.
9. Мудрецов, А. Ф., Тулупов, Ф. С. Экологическая политика постиндустриального развития. — М. : ЦЭМИ РАН, 2009.
10. Переход к устойчивому развитию : глобальный, региональный и локальный уровни. Зарубежный опыт и проблемы России. — М., 2000.
11. Путь в XXI век. — М. : Экономика. 1999.
12. Резолюция Третьей Всероссийской конференции «Новые приоритеты национальной экологической политики в реальном секторе экономики». Москва, 27 ноября 2007 г.
13. Реймерс, Н. Ф. Введение во всеобщую экологию. — М., 1992.
14. Реймерс, Н. Ф. Экология : теории, законы, правила, принципы и гипотезы. — М., 1994.
15. Урсул, А. Д., Романович, А. Л. Концепция устойчивого развития и проблема безопасности. — М., 2001.
16. Хоружая, Т. А. Оценка экологической опасности. — М. : «Книга сервис», 2002.
17. Шуленина, Н. В. Экологическая политика современной России: от императивов к аргументам // Вестник РУДН: Сер. Политология, 2003. № 4.
18. Экономическая безопасность хозяйственных систем : учебник / под общей ред. доктора экон. наук, проф. А. В. Колосова. — М. : Изд-во РАГС.
19. Экология, охрана природы, экологическая безопасность. — М., 2000.
20. Экологическая доктрина Российской Федерации. Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р.
21. Demsetz, H. Towards a Theory of Property Rights //American Economic Review, May, 1967. P. 3470359.
22. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. — М., 2012.
