CC BY
322
Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
И. И. Гусенбеков
В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Каждый из этих уровней обладает собственной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня власти не вправе. При самостоятельном осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в то же время не следует исключать их взаимодействия между собой.
Несмотря на то что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они тесно связаны с ними, взаимодействуя при осуществлении переданных им государственными органами некоторых властных полномочий1 . Весьма важным при этом является определение тех финансовых ресурсов, которыми каждый уровень власти располагает.
В соответствии с Конституцией РФ каждый уровень публичной власти имеет право самостоятельно распоряжаться своим бюджетом в рамках собственных полномочий, однако на практике такой самостоятельности нет. Бюджет должен
Гусенбеков Исамутдин Исабекович —
начальник правового отдела Росздравнад-зора, соискатель ИГиП РАН.
1 См.: Переверзев Е. В. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2001. С. 14.
быть распределен пропорционально тем обязательствам, которые возлагаются на каждый уровень власти, между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. При этом должно быть четко установлено, что только те функции, которые отнесены к собственной компетенции субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, будут финансироваться за счет их собственных бюджетов. Если же вышестоящий уровень власти возлагает на региональный или местный бюджет новые обязательства, то он обязан одновременно установить нормативы выделения из своего бюджета целевых субвенций на их выполнение. Иначе говоря, какой уровень власти принимает решение об оказании государственных или публичных услуг, тот и должен эти услуги оплачивать.
При рассмотрении форм и прин- § ципов взаимодействия органов ме- ^ стного самоуправления с органами ~ государственной власти субъектов а Российской Федерации следует от- ра метить, что как таковое взаимо- го п действие органов государственной ско власти субъектов Российской Феде- ий рации с органами местного самоуп- осс равления является своеобразной л р закономерностью формирования и рна функционирования государства. Чем £ последовательней и целенаправленней разработана и реализована в отдельном государстве модель взаимодействия его структур, тем эффективнее оно осуществляет свои задачи. Поэтому вопросы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти — одни из наиболее сложных и важных.
От их правильного решения во многом зависит не только судьба местного самоуправления в России, но и эффективность самого российского государства.
Рассматривая взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, целесообразно выделять следующие формы взаимодействия: координация и государственный контроль местного самоуправления. Характерной особенностью выделяемых нами форм взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления является их универсальный характер. Такие формы предназначены для решения тактических и стратегических задач местного самоуправления в русле государственной муниципальной политики.
Координация (от лат. — расположение в порядке) означает «согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо)»2. В процессе координации создаются условия для формирования общей потребности в согласовании интересов, что способствует выработке общего интереса. Поэтому координационная связь имеет взаимный характер и основана на взаимной заинтересованности субъектов даже при наличии различных потребностей у участников отношения. Это не только прямая, но и обратная связь, то есть обе стороны выступают как активно действующие субъекты. Не случайно поэтому координационные отношения, возникающие между органами управления, могут быть рассмотрены в рамках категории «сотрудничество».
Несмотря на важную роль координации, она не получила соответ-
2 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1983. С. 261; Словарь иностранных слов. М., 1980. С. 259.
ствующего юридического закрепления на федеральном уровне. Так, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции»3 употребляет указанный термин лишь для характеристики отношений органов местной власти с не находящимися в муниципальной собственности хозяйствующими субъектами и горизонтальных связей, возникающих между муниципальными образованиями при создании ассоциаций и союзов (п. 2 ст. 32, ч. 1 ст. 10). Что же касается отношений «орган государственной власти — местное самоуправление», то для их характеристики федеральный законодатель предпочитает использовать категорию «содействие» (ст. 9).
Следует отметить, что в региональном законодательстве координационные формы взаимодействия исполнительных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления рассматриваются в узком контексте взаимосвязей региональных и муниципальных органов. Однако именно координация имеет наиболее всеобъемлющий, «сквозной» характер, без нее вряд ли можно себе представить реализацию какой-либо управленческой задачи.
Наиболее эффективной формой взаимодействия и учета как региональных, так и муниципальных интересов является осуществление права законодательной инициативы органами местного самоуправления в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах; организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной влас-
3 См.: СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
ти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также представительным органам местного самоуправления4 .
Другой формой взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, осуществляемого по признаку «сверху вниз», является государственный контроль местного самоуправления. Он осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на два вида5 :
1) контроль за соблюдением законов, который включает:
— контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и, как следствие, установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
— контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
— контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами;
2) контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Каждый из перечисленных видов контроля за местным самоуправле-
4 См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
5 См.: Гриценко Е. В. Координация и кон-
троль в системе взаимоотношений органов регионального и муниципального управления в Российской Федерации / / Муниципальное право. 1999. № 4. С. 31.
нием имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. В этой связи контроль со стороны федеральных и региональных органов исполнительной власти может быть охарактеризован как административный. Однако следует иметь в виду, что Конституционный Суд Российской Федерации считает противоречащим Конституции Российской Федерации право органов государственной власти субъекта Российской Федерации отменять акты местных государственных органов6 . В этой связи, вероятно, может возникнуть вопрос о возможности отмены государственными органами субъекта Российской Федерации актов органов местного самоуправления, не входящих в систему государственной власти, по вопросам, переданным последним в порядке наделения отдельными государственными полномочиями. Основываясь на принципах разделения властей и самостоятельности функционирования уровней власти (в известных пределах), полагаем, что такая практика, в случае ее возникновения, также может быть признана неконституционной.
Анализируя государственный' контроль местного самоуправления, следует заметить, что условия и порядок контроля определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом непременным условием эффективности контроля является его адекватность. Как предусмотрено ст. 8 Европейской Хартии местного са- е моуправления, любой администра-
6 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // РГ. 1997. 6 февр.
тивный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.
Важное значение для успешного осуществления взаимодействия заинтересованных субъектов имеет уяснение принципов, на которых оно строится. Это объясняется тем, что в основе любой деятельности лежат определенные начала, основополагающие идеи, требования, которыми руководствуются люди, организации и иные участники совместной деятельности.
Вся деятельность субъектов взаимодействия в различных сферах должна основываться на строгом, точном и неукоснительном соблюдении законодательства, регламентирующего организацию взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти, компетенцию, формы и методы работы, а также иные аспекты их деятельности.
Другим принципом взаимодействия является самостоятельность. Сущность его заключается в следующем: если субъекты взаимодействия не находятся в подчинении друг у друга и решают свои задачи с помощью сугубо индивидуальных методов и средств, то каждый из них самостоятелен и независим от другого. Иными словами, взаимодействие в данном случае не должно носить характера власти—подчинения, взаимодействие предполагает построение отношений на основе партнерства.
В ходе осуществления взаимодействия необходимо строго соблюдать разграничение компетенции. Это означает, что ни один субъект взаимодействия в различных сферах не должен выполнять несвойственные ему функции. Таким образом, исключается дублирование субъектами взаимодействия друг
друга, повышается эффективность их совместной деятельности.
Среди федеральных законов, отдельные нормы которых регулируют компетенцию органов местного самоуправления, выделяются кодексы Российской Федерации (Гражданский, Градостроительный и другие). Многие правовые нормы, затрагивающие взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, содержатся также в федеральных законах, посвященных регламентации государственной политики в отдельных сферах общественной жизни, решению крупных экономических и социальных проблем.
Согласно ст. 8 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»7 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий организуют и обеспечивают мобилизационную подготовку и мобилизацию; руководят мобилизационной подготовкой муниципальных образований и организаций, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения; проводят во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти мероприятия, обеспечивающие выполнение мобилизационных планов, и т. д.
Сравнивая полномочия органов местного самоуправления, закрепленные в этих и других законах, с аналогичными положениями, установленными Законом Российской; Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г., можно заметить, что они не только различаются по содержанию, но и более детально определяют пределы участия каждого
7 См.: СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1014; 1998. № 29. Ст. 3395.
уровня (федерального, регионального и местного) в области местного самоуправления.
Полномочия местного самоуправления — это строго очерченный и закрепленный нормами права (Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований. Достаточно очевидно, что развитие и функционирование местного самоуправления предусматривает тесный контакт между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, согласованные действия по различным вопросам.
Залогом дальнейшего и успешного развития федеративного государства является согласованная деятельность всех уровней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять.
Важное место во взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации занимает ряд субъективных факторов. К их числу следует отнести: наличие желания взаимодействовать; психологическую готовность к взаимодействию; способность к компромиссам в процессе взаимодействия; умение проникнуться интересами взаимодействую-
щей стороны; готовность действовать ради достижения общей цели.
Однако следует отметить, что субъективные факторы часто проявляются в неподготовленности, а зачастую нежелании некоторых должностных лиц принимать согласованные решения, направленные на взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Акцентируя внимание на взаимодействии должностных лиц двух уровней: регионального и муниципального, отметим, что данные отношения напрямую связаны с управленческой деятельностью. Управленческие отношения в органах местного самоуправления и органах государственной власти субъектов Российской Федерации многообразны и выступают как отношения, регулируемые «в связи» и «по поводу» практической реализации задач и функций, стоящих перед двумя уровнями: региональным и местным. Нередко имеет место прямое противостояние должностных лиц. Речь идет о межличностных отношениях, которые являются составной частью взаимодействия и рассматриваются в его контексте.
Необходимо подчеркнуть, что закрепляемые формы, принципы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении не отражают полной картины процесса взаимодействующих сторон.
Значительную роль в формировании регионального законодательства играют конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Анализ норм конституций и уставов субъектов Российской Федерации, непосредственно регламентирующих вопросы местного самоуправления, показал, что они зачастую имеют различную структуру. Содержание уставов в большинстве
случаев не отражает какие-либо особенности, связанные с процессом взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Однако с точки зрения создания правовых основ для взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации представляется, что данный вопрос в ряде случаев решен в достаточном объеме.
Так, в Уставе Иркутской облас-ти8 прямо указано, что взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления строится на принципах сотрудничества и самостоятельности в решении вопросов своей компетенции. Так как взаимодействие осуществляется по всем направлениям общественной жизни, вследствие этого в некоторых уставах акцент делается на финансовую поддержку местного самоуправления. Устав Новгородской области9 определяет, что область принимает меры для пропорционального распределения финансовых ресурсов между городами и районами в целях создания надлежащей финансовой основы самоуправления. Согласно п. 4 ст. 67 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа проекты законов Ямало-Ненецкого автономного округа, затрагивающие интересы муниципальных образований, принимаются Государственной Думой автономного округа только после согласования с органами местного самоуправления. В уставах многих областей есть специальные статьи о взаимодействии органов государ-
8 См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Издание Государственной Думы. Вып. 4. М.: Известия, 1997. С. 58.
8 Там же. С. 120.
ственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления и соответствующей передаче полномочий.
Таким образом, в приведенных выше примерах уставов субъектов Российской Федерации находит свое отражение только лишь договорная форма взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и закрепляются лишь некоторые принципы, на основе которых осуществляется взаимодействие, которые выражаются в следующем: принцип пропорциональности распределения финансовых ресурсов между городами и районами; принципы сотрудничества и самостоятельности.
Требует рассмотрения проблема взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе договора или соглашения, заключаемого между взаимодействующими субъектами. Федеральное законодательство не содержит норм, прямо предписывающих такое взаимодействие. Законодательно закреплена самостоятельность государственной и муниципальной власти в определении форм реализации своих полномочий, что дает основания для вывода о допустимости взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на основе договора.
Отношения, возникающие в про- ' цессе взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, могут решаться не только в одностороннем порядке, но и путем заключения договоров и соглашений. Органы региональной и муниципальной власти довольно часто вступают в договорные отношения и заключают различного рода договоры, которые, по сути, должны отражать интересы договаривающихся сторон.
Однако практика показывает немало случаев, когда в результате договорной деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации вложенные в реализацию предмета договоров средства иногда бывают безвозвратно утраченными для одной из договаривающихся сторон. Нельзя не согласиться с тем, что договор имеет ряд отличительных признаков от других нормативных правовых актов и характеризуется следующими особенностями:
— обеспечение социального публичного интереса в той или иной сфере;
— участие в качестве сторон органов или должностных лиц местного самоуправления (обладающих определенной компетенцией или полномочиями);
— при вступлении в договорные отношения в качестве основания используется закон или иной правовой акт;
— в таком акте наблюдается смешанная правосубъектность участников;
— в качестве санкций и гарантий используются как публично-правовые, так и частноправовые сред-ства10. В связи с этим выделяют учредительные, компетенционные, функциональные, финансовые и иные договоры.
В подтверждение вышесказанному следует отметить, что в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»11 указано:
10 См.: Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998.
11 См.: СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
«...не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования».
Полагаем, что тот массив подзаконных актов, который направлен непосредственно на урегулирование вопросов взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, достаточно полно отражает изучаемую проблему. Однако необходимо добавить, что вышеприведенные примеры показывают, что такого рода подзаконные акты требуют более детальной, а в большинстве случаев индивидуальной проработки (например, устав), без шаблонного подхода.
Анализ федерального, регионального законодательства и муниципальных нормативных актов показывает, что процесс формирования правовой основы взаимодействия регионального и местного уровней идет очень активно.
Следует отметить, что проблема взаимодействия — это проблема взаимоувязывания процессов, происходящих в муниципальных образованиях, с региональными процессами и' динамикой развития региона, прямым следствием которого должна стать вовлеченность населения в процессы нормотворческой деятельности и исполнения правовых норм, т. е. развития социальной и экономической инициативы населения.
При законодательном решении; вопросов взаимодействия всех уровней публичной власти в Российской Федерации, на наш взгляд, необходимо решение четырех основных вопросов:
1) какой уровень публичной власти за какие функции отвечает;
2) каким объемом ресурсов располагает каждый уровень публич-
ной власти, чтобы выполнять возложенные на него Конституцией Российской Федерации и законом полномочия;
3) какие механизмы обеспечивают выполнение органами государственной власти, местного самоуправления возложенных на них функций с целевым использованием средств налогоплательщиков;
4) какие органы являются носителями этих полномочий, распорядителями финансовых ресурсов.
При этом заметим, что на сегодняшний день не сложилось определенности в вопросе разграничения полномочий. За 90-е гг. XX в. было принято большое количество законов, предоставивших гражданам множество благ и прав, за которые несет ответственность государство в целом. Однако такие законы зачастую страдают декларативностью и отсутствием конкретных обязательств государства по обеспечению этих прав; во многих случаях отсутствует механизм реализации прописанных в законе норм, в том числе зачастую обойдены вниманием законодателя и вопросы распределения полномочий по уровням власти. Полагаем, что в основе распределения полномочий должен лежать следующий принцип — те услуги, в которых гражданин нуждается в повседневной своей жизни и которые должны быть оказаны гражданину, должны быть максимально децентрализованы. Все полномочия публичной власти, которые обеспечивают единое политическое, экономическое пространство страны, ее целостность и безопасность, единые стандарты основополагающих прав и свобод граждан Российской Федерации, естественно, должны быть сосредоточены на федеральном уровне.
Все полномочия органов местного самоуправления, которые связаны с предоставлением публичных услуг гражданину, должны быть максимально приближены к населению с тем, чтобы граждане могли макси-
мально контролировать их предоставление. Вопросы социальной политики, оказание социальной поддержки, где прежде всего требуется выделение финансовых средств и нет необходимости ежедневно опекать гражданина каждый день, — это вопросы субъектов Российской Федерации.
Принимая во внимание все вышесказанное, можно сделать следующие основные выводы.
1. Взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае в его определении должны быть указаны направления, формы и принципы взаимодействия сторон. При этом формы государственной поддержки, координации и сотрудничества, контроль за местным самоуправлением наиболее полно раскрывают категорию взаимодействия, а соответственно, позволяют сделать вывод об эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Действия взаимодействующих субъектов должны основываться на законе. Получившее распространение взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации на основе договоров и соглашений позволяет; отметить гибкость и эффективность в процессе взаимодействия, что является приемлемым для данного рода отношений.
3. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации не должно ограничиваться только принципами законности, самостоятельности, разграничения компетенции. Анализ нормативной базы позволяет выделить еще ряд принципов, на основе которых строится взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации:
— пропорциональность при распределении финансовых потоков;
— принцип организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
— принцип взаимного согласования принимаемых решений и действий, затрагивающих интересы друг друга;
— двусторонняя ответственность за соблюдение договоров и соглашений;
— принцип приоритетности интересов населения, учет исторических и иных местных традиций.
4. Предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»12 зна-
12 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
чительное усиление регламентации определенных аспектов местного самоуправления правовыми актами самих органов местного самоуправления связано в том числе и с тем, что основной объем правового регулирования местного самоуправления с уровня субъектов Российской Федерации переносится на федеральный и муниципальный уровни. Однако следует учитывать, что отнюдь не все города имеют необходимые ресурсы для должной подготовки муниципальных правовых актов. Поэтому необходима комплексная помощь (в первую очередь организационная и консультативная) муниципальным образованиям со стороны федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это относится и к разработке рекомендательных типовых муниципальных правовых актов.
——— 8»—
