CC BY
40
доступность и справедливость правосудия, конституционность и законность, принцип установления объективной истины, диспозитивность,
принцип процессуальной экономии и другие.
Таким образом, наиболее полно и развернуто термин «конституционное судопроизводство» можно определить как урегулированную системой специальных норм деятельность Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных, уставных судов субъектов Федерации по осуществлению конституционного контроля, заключающаяся в рассмотрении вопросов права для разрешения конституционно-правовых споров, вопросов конституционности, содержание которой составляют процессуальные действия суда и других участников процесса для достижения целей и задач судебного конституционного контроля, осуществляемая в особой процессуальной форме.
А.В. Веснин*
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционные (уставные) суды как органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют все предпосылки к тесному взаимодействию с местным уровнем организации публичной власти по широкому спектру вопросов. Федеральное законодательство не содержит правового регулирования вопросов взаимоотношений органов конституционного правосудия и местного самоуправления, поэтому правила такого взаимодействия должны быть четко урегулированы законодательством субъектов Российской Федерации.
Объектом проверки конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации на конституционность (уставность) являются акты органов самоуправления. Законодательные формулы здесь в основном носят общий характер. Наиболее распространенным является положение, в соответствии с которым специализированные органы конституционного (уставного) контроля субъектов Федерации рассматривают дела о соответствии их конституциям или уставам нормативных правовых актов органов местного самоуправления (республики Карелия, Марий Эл, Удмуртия; г. Санкт-Петербург, Красноярский, Приморский края, Калининградская, Курганская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др.).
Доцент кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
Конституционный суд Республики Коми разрешает дела о соответствии Конституции республики нормативных правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления; Конституционный суд Республики Дагестан - правовых актов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований. В значительной части субъектов в качестве объекта проверки на конституционность (уставность) выделяются уставы муниципальных образований (республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Марий Эл; Иркутская область, г. Москва).
Помимо оценки конституционности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, подлежат проверке нормативные акты должностных лиц местного самоуправления (Конституционный суд Республики Карелия), муниципальных учреждений (Конституционный суд Республики Северная Осетия - Алания).
В связи с переходом на двухуровневую систему организации местного самоуправления значительно возросло количество муниципальных образований. Так в Республике Марий Эл в результате реформы число муниципальных образований увеличилось с 17 до 173. Всего по России насчитывается около 24,5 тысячи муниципальных образований1.
Статья 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ2 включает в систему муниципальных правовых актов уставы муниципальных образований, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), правовые акты представительного органа, председателя представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, главы местной администрации, иных должностных лиц местного самоуправления.
Указанный закон (ч. 4 ст. 8; ч. 4 ст. 15; ч. 1 ст. 17; ч. 3 ст. 52) предоставляет право заключения договоров и соглашений между органами местного самоуправления одного и различных уровней в порядке межмуниципального сотрудничества, а также соглашений о передаче осуществления части полномочий, в том числе по вопросам бюджета между органами местного самоуправления различных уровней.
Местная правотворческая инициатива трансформируется в реальной жизни в огромное количество муниципальных актов, регулирующих жизненно важные вопросы населения.
Актуальной становится задача осуществления на уровне субъекта Российской Федерации такого правового регулирования, при котором весь массив муниципальных правовых актов, носящих нормативный характер, в том числе уставов, договоров и соглашений, а также вопросов, выносимых на местный референдум, не выпадали бы из объектов конституционной (уставной) проверки органами регионального конституционного правосудия.
1 Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 5. С. 23-26.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
Законодательство о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации предоставляет право органам местного самоуправления обращаться с запросом о проверке конституционности (уставности) нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в процедуре абстрактного нормоконтроля. Органы местного самоуправления становятся активными участниками конституционного правосудия, обладают правом публично-правовой инициативы конституционного судопроизводства. Это позволяет повысить активность органов местного самоуправления в защите как прав местного самоуправления, так прав и свобод граждан.
Форма законодательного закрепления данного права различна и отражает степень готовности регионального законодателя учитывать происходящие изменения в организации местного самоуправления. В большинстве случаев оно предоставлено органам местного самоуправления без конкретного указания управомоченного органа (республики Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Карачаево-Черкесская, Карелия, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Чеченская, Красноярский край, Свердловская и Курганская области, Ханты-Мансийский автономный округ).
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2). Указанный закон вносит серьезные изменения в структуру органов местного самоуправления, которую составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 34).
Таким образом, наряду с перечисленными местными органами, обладающими властными полномочиями, в муниципальных образованиях могут создаваться различные органы местного самоуправления: советы микрорайонов, поселений, уличные комитеты и т.п., которые органами публичной власти не являются. Закономерен вопрос: каким органам местного самоуправления предоставлено право на обращение в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации?
Законодательством Республики Тыва правом на обращение в Конституционный суд республики наделены лишь представительные органы местного самоуправления. Это могло бы быть объяснимо с позиции Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»1, в котором в структуре органов местного самоуправления
1 Об общих принципах организации местного самоуправления: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации.
обязательным являлось наличие только выборных, то есть представительных органов местного самоуправления. Однако, в соответствии с ч. 2 ст. 34 ФЗ № 131 наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
Законодательство о конституционных судах республик Адыгея, Дагестан, Марий Эл, города Москвы, Ставропольского края содержит нормы, предоставляющие право на обращение представительным органам муниципальных образований, главам муниципальных образований. Указанное положение не учитывает, что в соответствии с ФЗ № 131 глава муниципального образования может возглавлять либо местную администрацию, являясь выборным должностным лицом, либо представительный орган муниципального образования. В этом случае местную администрацию возглавляет ее глава, назначаемый на должность по контракту. В Республике Марий Эл во всех 173 муниципальных образованиях главы муниципальных образований возглавляют представительные органы муниципальных образований. 156 глав администраций сельских и городских поселений, 14 глав администраций муниципальных районов и 3 мэра городов назначены на должности по контрактам представительными органами муниципальных образований.
Трудно найти обоснование причин, по которым глава местной администрации, осуществляющий единоличное руководство исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, где сосредоточены основные рычаги управления местными органами, всем местным хозяйством, осуществляются отдельные государственные полномочия, не наделяется правом на обращение в органы конституционного (уставного) правосудия. Реформирование системы местного самоуправления требует от регионального законодателя точного определения круга органов и должностных лиц муниципальных образований, наделяемых правом на обращение в органы конституционного (уставного) правосудия.
Одним из главных направлений деятельности органов конституционного (уставного) правосудия является толкование конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Круг субъектов права на обращение в региональный орган конституционного правосудия с запросом о толковании Основного закона субъекта Российской Федерации во многом совпадает с субъектами, уполномоченными инициировать проверку конституционности законов и иных нормативных актов. Вместе с тем, имеются различия. В республиках Башкортостан и Карелия, Ханты-Мансийском автономном округе право на обращение в специализированные органы конституционного контроля с запросом о толковании конституции (устава) предоставлено представительным органам местного самоуправления.
Толкование Основного закона субъекта Российской Федерации является исключительным полномочием органа конституционного правосудия. Решения по делу о толковании имеют более высокую юридическую силу, чем решения органов конституционного правосудия по делам о проверке конститу-
ционности законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации. С учетом особенностей этого вида процедуры конституционного судопроизводства субъекты Российской Федерации могут применять повышенные требования к «уровню» органов местного самоуправления, уполномоченных обращаться с запросом о толковании Основного закона субъекта. И в этом случае необходимо законодательное закрепление этого права за конкретным органом местного самоуправления.
Конституция (устав) субъекта Российской Федерации - основной политико-юридический акт субъекта Федерации, в котором отражаются интересы всех политических сил общества. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, признается и гарантируется на всей территории страны. Однако в республиках Дагестан, Марий Эл, Татарстан органам местного самоуправления не предоставлено право обращения в конституционный суд региона с запросом о толковании Конституции республики, что является недооценкой конституционной обусловленности местного самоуправления как института публичной власти.
Вышеуказанные полномочия уставных судов субъектов Российской Федерации относятся к обязательным. Существуют также и инициативные полномочия, к которым следует отнести разрешение споров о компетенции, проверку по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, иные полномочия конституционных (уставных) судов. Инициативные полномочия уставных судов наиболее полно отражают их роль и специфику в развитии местного самоуправления субъектов.
При недостаточности правового регулирования неизбежны споры о компетенции между органами государства и местного самоуправления, между органами местного самоуправления как одного, так и различных уровней муниципальных образований. Учитывая публично-правовой характер этих споров, их разрешение установлено в качестве прерогативы органов конституционного (уставного) правосудия.
В условиях проведения муниципальной реформы гарантией прав граждан на осуществление местного самоуправления является предоставление им права обращаться с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод, в том числе нормативными актами самих органов местного самоуправления и должностных лиц муниципальных образований. Вместе с тем, законодательство республик Адыгея, Марий Эл, Чеченской Республики не предусматривает правовые акты органов местного самоуправления в качестве объектов конституционной жалобы. Указанное обстоятельство, скорее всего, является «технической» погрешностью законодательства о конституционных судах этих республик.
Анализ компетенций конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации показывает, что конституционное (уставное) правосудие находит пути взаимодействия с местным самоуправлением. В то же время существуют проблемы, решение которых позволит полнее задействовать ресурсы конституционного правосудия и местного самоуправления в развитии страны.
В.И. Емешов*
АНАЛИЗ НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМ ФОРМИРОВАНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Представительные органы по правовой природе эквивалентны органам государственной власти, основаны на тех же принципах и действуют в том же правовом режиме, что предопределяет необходимость более точного и конкретного законодательного регулирования процессов формирования представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Выявленные в законодательстве проблемы позволяют предположить некоторые способы их решения как в концептуальном, так и практическом плане. Как представляется автору, необходимо устранить несогласованность и несистематизированность федерального законодательства в исследуемой сфере.
На первом этапе муниципальной реформы издание значительного числа федеральных актов было оправданным, т. к. нормативная база и субъектов Федерации, и муниципальных образований отсутствовала. Но в настоящий момент ситуация изменилась. Поэтому первым шагом может стать именно констатация отпадения необходимости излишней правовой регламентации муниципальных отношений федеральными актами ввиду установления в каждом субъекте собственной муниципальной системы. Возможность такого варианта неоднократно подтверждал в своих решениях и Конституционный Суд Российской Федерации.
Муниципальная власть в полномочиях имеет весьма условные границы отделения от власти государственной в силу того, что она имеет два начала -местное и государственное1. Поэтому в строгом смысле выделение чистой сферы полномочий местных представительных органов невозможно, они в любом случае будут являться формой реализации государственных функций на местном уровне. Данное обстоятельство фиксируется многими учеными и практиками. Необходимо устранить достаточно надуманное противоречие терминов «местное управление» - «местное самоуправление», которое не имеет практического значения. Как следствие, надо в законодательном порядке разграничить понятие «самостоятельная организация местного самоуправления», предусмотрев демократическое и независимое от государства формирование этих органов и гарантировав самостоятельный порядок принятия реше-
Соискатель кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
1 Дементьев А.Н. Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 79; Десятниченко Д.Ю. Федерализм и местное самоуправление в РФ (Мониторинг и регулирование социально-экономического развития в регионе; на материалах...: дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2001. С. 122-123; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2003. С. 114.
