CC BY
620
ПРЕДЕЛЫ ВМЕШАТЕЛЬСТВА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ В ОРГАНИЗАЦИЮ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Костикова Галина Викентьевна, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин.
Место работы: Центральный филиал государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российская Академия Правосудия. Контакты автора: [email protected]
Аннотация. В статье рассматривается проблема определения баланса между степенью государственного вмешательства в сферу местного самоуправления и пределами самостоятельности муниципальных образований. Так же анализируются теоретические аспекты, связанные установлением пределов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Автор исследует положения федерального и регионального законодательства с целью выявления какими реальными формами вмешательства в деятельность органов местного самоуправления обладают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: органы государственной власти субъектов РФ; местное самоуправление; вопросы местного значения; пределы правового регулирования; государственные полномочия.
LIMITS OF INTERVENTION OF PUBLIC AUTHORITIES OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE ORGANISATION AND ACTIVITY OF LOCAL GOVERNMENTS
Kostikova Galina Vikentevna, the teacher of chair of civil-law disciplines, place the Central branch of the state educational institution of the higher vocational training the Russian Academy of Justice.
Contacts of the author: [email protected]
Annotation. In article the problem of definition of balance between degree of the state intervention in sphere of local government and limits of independence of municipal unions is considered(examined). As the theoretical aspects connected by an establishment of limits of legal regulation of public relations in sphere of local government by public authorities of subjects of the Russian Federation are analyzed. The author investigates positions of the federal and regional legislation for the purpose of revealing by what real forms of intervention in activity of local governments public authorities of subjects of the Russian Federation possess. Keywords: Bodies of the government of subjects of the Russian Federation; local self-management; questions
of local value; limits of legal regulation; the state powers.
В современной науке публичного права значительное внимание уделяется проблеме оптимального разграничения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отношения местного самоуправления с государственной властью являются сложными: с одной стороны местное самоуправление в Российской Федерации вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, с другой стороны оно связано с системой органов государственной власти, прежде всего уровня субъектов РФ. По сути, местное самоуправление является связующим звеном между гражданским обществом и государством, в то же время претендует на то, что бы представлять интересы населения муниципального образования.
В такой ситуации важно, чтобы государство было способно ввести механизмы самоограничения, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления, препятствующие тотальному вмешательству государства во все его дела, полному ого-сударствовлению1.
Анализ норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее Закон «Об общих принципах...» 2003 г.) позволяет увидеть какими реальными формами вмешательства в деятельность органов местного самоуправления обладают органы государственной власти субъектов Российской Федерации и установлены ли пределы этого вмешательства.
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится лишь постольку, поскольку это допускается Законом «Об общих принципах.» 2003 г. В частности, законом субъектов Российской Федерации устанавливаются наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования) с учетом исторических и местных традиций (ч. 3 ст. 34) независимо от даты их формирования. В тоже время на федеральном уровне регулируется структура органов местного самоуправления. В соответствии с п. 2 ст. 34 Закона «Об общих принципах.» 2003 г. является обязательным наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).
Для вновь образованных муниципальных образований на срок действия первого созыва органов местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации устанавливается численность представительных органов первого созыва; сроки полномочий представительных органов; порядок формирования представительных органов вновь образованных муниципальных районов; дата проведения выборов в представительные органы; сроки полномочий глав муниципальных образований; порядок
1 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. - М.: Статут. 2007. - С.120.
избрания глав муниципальных образований на первый срок полномочий и статус этой должности в структуре органов местного самоуправления, если структура органов не определена на местном референдуме и др.
В законах субъектов Российской Федерации решается ряд существенных вопросов, связанных с территориальной организацией местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 73 и 76) территориальное (административно - территориальное) устройство субъектов Российской Федерации относится к ведению субъектов Российской Федерации, и в этой сфере они осуществляют собственное правовое регулирование. В то же время объем данного регулирования ограничивается общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными Конституцией и Законом «Об общих принципах.» 2003 г., которые включают в себя принципы территориальной организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 10 Закона «Об общих принципах...» 2003 г., границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. При этом свобода региональных законодателей в выборе варианта территориального устройства местного самоуправления ограничена необходимостью соблюдения требований, изложенных в ст. 11 - 13 названного Закона. Тем самым весьма подробно определяются территориальные основы местного самоуправления, и фактически программируется состав муниципальных образований во всех субъектах Федерации. Столь подробное регулирование территориальной организации местного самоуправления предпринято для унификации организации территориальной структуры местного самоуправления, с тем, чтобы оптимизировать разграничение полномочий органов публичной власти различного уровня, упорядочить налоговую и бюджетную системы РФ.
Пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления законодательно закреплены в ч. 3 ст. 18 Закона «Об общих принципах.» 2003 г. Данная норма устанавливает, что федеральные законы, законы субъекта Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет местных бюджетов. При этом если в каком-то нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации полномочие органов местного самоуправления описывается столь детально, что из него следует конкретный объем расходов - это уже нарушение данной нормы"2.
В отдельных субъектах Российской Федерации устанавливается запрет для органов государственной власти принимать решения и совершать действия, ограничивающие права органов местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. На основании Устава Пермского края органы государственной власти не вправе принимать нормативные правовые акты и совершать действия, ограничивающие права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ, федеральными законами (ч. 2 ст. 34)3. Схожие положения содержатся так же в Конституции Алтайского края, Уставе Воронежской области.
2 Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов РФ в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. - 2004. - №9. -С.8.
3 Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. № 32-ПК // Собрание
законодательства Пермского края. - 2007. - №5 (ч.1).
В ч. 3 ст. 75 Закона «Об общих принципах.» 2003 г. установлен исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления, которые не могут даже временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации (принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений, установление структуры органов местного самоуправления, изменение границ территории муниципального образования, преобразование муниципального образования). Вышеизложенное позволяет Е.С. Шугриной сделать вывод о том, что, все любые другие полномочия могут быть переданы органам государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе и относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, предусмотренные п. 10 ст. 35 Закона «Об общих принципах.» 2003 г4.
Кроме того, названным Федеральным законом субъектам Российской Федерации предоставлена возможность административного влияния на исполнительные органы местного самоуправления через участие в формировании конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы местной администрации и его отзыва в тех муниципальных образованиях, которые выбрали для себя такую модель формирования исполнительных органов. В соответствии с ч. 5 ст. 37 Законом «Об общих принципах.» 2003 г. при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Закон «Об общих принципах.» 2003 г. предусматривает, что законами субъектов РФ могут устанавливаться обязательные положения контракта для глав муниципальных районов и городских округов, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления (ч. 3 ст. 37). В отношении глав муниципальных районов и городских округов - субъекты Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (ч. 4 ст. 37). Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в осуществлении местного самоуправления обусловлено тем, что глава администрации муниципального района или городского округа должен будет отвечать и за реализацию отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
В Законе «Об общих принципах.» 2003 г. предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а так же контроля за их осуществлением, который включает возможность давать прямые обязательные предписания органам местного самоуправления в случаях нарушения ими закона (ст.19-
4 Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - №7. - С.29.
21). Фактически органы государственной власти могут вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по мотивам не только законности, но и целесообразности.
В уставах большинства субъектов так же содержатся нормы о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления, указывается ряд способов и методов контроля за деятельностью органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Объектом такого контроля является использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Так Устав Воронежской области предусматривает наделение органов местного самоуправления законом Воронежской области отдельными государственными полномочиями, передачу материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных государственных полномочий, контроль за их реализацией5.
В качестве одной из форм вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления введено право отрешения главы муниципального образования, главы местной администрации от должности за нецелевое расходование субвенций, причем безотносительно к тому, как эти должностные лица решают вопросы местного значения (ст.74 Закона «Об общих принципах.» 2003 г.).
Взаимоотношения региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления находят свое закрепление в основных законах субъектов Российской Федерации посредством установления контроля за соответствием муниципальных правовых актов действующему законодательству. Например, Устав Вологодской области предусматривает, что органы государственной власти в пределах полномочий, установленных законодательством, обеспечивают соответствие муниципальных правовых актов действующему законодательству. Условия и порядок этого контроля определяются федеральным и областным законодательством (ст. 78 Устава Вологодской области)6.
В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" от 8 ноября 2007 г., который вступил в силу с 1 января 2009 г., к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов организации и ведения регистра муниципальных правовых актов. Муниципальные нормативные правовые акты (в том числе оформленные в виде правовых актов решения), принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации7.
В ст. 75 Закона «Об общих принципах организации.» 2003 г. впервые предусмотрена принципиальная возможность органа государственной власти осуществлять полномочия органов местного самоуправления. Основания такого вмешательства предусмотрены в законе и связаны как с чрезвычайными обстоятельствами (п.1 ч.1 ст.75), так и с ненадлежащими действиями самих органов местного самоуправления (п.2,3 ч.1 ст. 75). По мне-
5 Ст. 56 Устава Воронежской области от 25 мая 2006 г. // Коммуна. - 2006. - 10 июня.
6 Устав Вологодской области от 3 октября 2001 г. N 481 (в ред. от 20 ноября 2006 г. N 1517-ОЗ) // Красный Север. - 2001. - 23 окт.
7 Бабичев И.В. Основы взаимоотношений государства и местного
самоуправления в Российской правовой системе местного само-
управления // Государство и право. - 2009. - №3. - С.44.
нию некоторых авторов (Е.С. Шугрина, А.А. Уваров) переход полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти является санкцией за не выполнение субъектом (выполнение ненадлежащим образом) возложенных на него обязанностей.
Н.Л. Пешин указывает, что введение временной финансовой администрации в соответствии с ч.4 ст. 75 Закона «Об общих принципах организации.» 2003 г. является неоправданным вмешательством в сферу местного самоуправления. Можно изъять бюджетные ресурсы, можно отстранить от должности тех или иных лиц, приостановить полномочия органа местного самоуправления и т.п., но осуществление местного самоуправления органами или должностными лицами государства прямо нарушает его самостоятельность (по смыслу ст. 12 Конституции Российской Федерации) и свидетельствует о встраивании местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе и путем установления форм административного контроля за его деятельностью8.
Автор придерживается точки зрения В.И. Васильева, что выполнение органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления является целесообразным, поскольку осуществляется в целях содействия муниципалитетам в особых условиях и ведет к установлению или восстановлению в данных муниципальных образованиях реального, дееспособного местного самоуправления. По существу, возможность возложения на органы государственной власти выполнения отдельных полномочий органов местного самоуправления — это государственная гарантия местному самоуправлению, предоставляемая в форс-мажорных обстоятельствах или при стойкой потере платежеспособности, т.е. тяжелых финансовых затруднениях9.
В настоящее время полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию вопросов организации местного самоуправления значительно сузились. Из компетенции субъектов Российской Федерации исключены полномочия по регистрации уставов муниципальных образований, по принятию собственных законов о местном самоуправлении. Необходимо заметить, что в тех субъектах, где законы с таким наименованием сохранились, их содержание ограничивается решением частных вопросов, прямо предусмотренных Законом «Об общих принципах.»» 2003 г.
Таким образом, регулирование субъектами Российской Федерации организации местного самоуправления заключается в решении следующих вопросов: организация деятельности органов местного самоуправления во вновь созданных муниципальных образованиях; территориальная организация местного самоуправления; определение статуса должностных лиц и депутатов муниципального образования; назначение глав местной администрации по контрактной системе; установление контроля за соответствием муниципальных правовых актов действующему законодательству; организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов государственной власти и т.д.
8 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно правовой модели. - М.:Статут, 2007. - С.205.
9 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. - М. : «Формула права», 2005. - С.167.
В настоящее время представляется необходимым уточнить основные положения, связанные с взаимоотношениями органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и на уровне регионального законодательства.
При этом так же важно конкретизировать возможности и пределы контроля государственных органов за соблюдением муниципальными образованиями и их органами установленных законами правил, процедур, иных требований, которым должна соответствовать муниципальная деятельность. Именно отсутствие должной регламентации в этой сфере во многом и порождает проблемы во взаимоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья Г.В. Костиковой посвящена определению основных форм взаимоотношений органов публичной власти и установлению пределов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку в современных государствах различные уровни публичной власти не могут действовать изолированно друг от друга, так как они являются выразителями воли народа и должны действовать в его интересах. В некоторых случаях возникает необходимость в том, чтобы органы местного самоуправления принимали участие в осуществлении компетенции органов государственной власти, и наоборот, органы государственной власти участвовали в решении вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления. Критерием возможности и допустимости указанного участия должны быть интересы населения, качественное и своевременное обеспечение его потребностей. Поэтому актуальной является задача выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, чтобы не происходило неоправданного вмешательства в компетенцию другого субъекта.
Внимание автора направлено на необходимость установления пределов контроля государственных органов за соблюдением муниципальными образованиями и их органами установленных законами правил, процедур, иных требований, которым должна соответствовать муниципальная деятельность. Так как чем последовательней и целенаправленней разработана и реализована в отдельном государстве модель взаимодействия его структур, тем эффективнее оно осуществляет свои задачи.
Немаловажным является и то, что Костикова Г. В. сделан подробный анализ законодательной базы субъектов РФ по затронутой теме.
Научная статья Костиковой Г. В. "Пределы вмешательства органов государственной власти субъектов РФ в организацию и деятельность органов местного самоуправления" соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
К.Ю.Н., доцент кафедры
