CC BY
286
УДК 342
м. ю. дитятковский
Омский государственный университет
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Данная статья посвящена вопросам взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, в том числе полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления и формам взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Конституция РФ организационно и функционально отделила органы местного самоуправления от органов государственной власти, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно решают вопросы местного значения (статьи 12, 132).
Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления
Федеральный закон от 28 ав1 уста 1995года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»1 и Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержат отельные статьи о полномочиях органов государственной власти в области местного самоуправления. При этом подход к изложению данных положений в указанных законах различается.
Статьи 4,5 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержали развернутые и конкретные перечни полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в области местного самоуправления. Указанные полномочия условно можно разделить на несколько групп.
1. Схожие полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в области местного самоуправления (см. таблицу).
2. Исключительные полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относились:
1) обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами РФ обязанностей государства в области местного самоуправления;
2) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов и должностных лиц местного самоуправления;
3) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;
4) регулирование и установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
5) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
6) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях,
эакрьг. ых административно-территориальных образованиях;
7) регулирование федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения.
3. Исключительные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относились;
1) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
2) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
3) регулирование законами в соответствии с указанным Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
4) принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
5) установление порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований.
В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» статьи 5, 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержат достаточно абстрактные и аморфные перечни полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в области местного самоуправления. Из указанных перечней достаточно сложно понять, чем конкретно занимаются органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в сфере местного самоуправления.
Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:
1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
2) правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ прав,
№ Полномочия органов государственной власти Российской Федерации Полномочия органов государственной власти субъектов РФ
1 Принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдение Принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением
2 Обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству Обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ
3 Регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность Регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность
4 Наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями РФ, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией Наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией
5 Установление государственных минимальных социальных стандартов Обеспечение государственных минимальных социальных стандартов
6 Регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами Регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами
7 Принятие федеральных программ развития местного самоуправления Принятие региональных программ развития местного самоуправления
в Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ
9 Регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления Защита прав граждан на осуществление местного самоуправления
10 Обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления Обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления
11 Регулирование основ муниципальной службы Законодательство о муниципальной службе
обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:
1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в слу-
чаях и порядке, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
2) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном Федеральным законом от б октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» компетенция субъектов РФ значительно урезана по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В частности, из компетенции субъектов РФ исключены такие полномочия, как установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований; установление порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований; установление статуса депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти
Формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти устанавливаются федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Законы более 20 субъектов РФ о местном самоуправлении содержат отдельные главы или статьи, посвященные вопросам взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ. В некоторых субъектах РФ приняты самостоятельные законы, посвященные этим вопросам, например, Закон Тамбовской области от 14 апреля 1998 года № 9-3 «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления Тамбовской области».
1. Осуществление правового регулирования в сфере местного самоуправления.
Во-первых, органы государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляют правовое регулирование отдельных отношений в сфере местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом от б октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Например, федеральными законами урегулированы вопросы, связанные с определением основных гарантий избирательных прав при проведении муниципальных выборов, порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований, основ организации муниципальной службы, финансовых основ местного самоуправления, порядка передачи федеральной собственности в муниципальную собственность, особенностей осуществления местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях и т.д. Законами субъектов РФ урегулированы вопросы, связанные с установлением границ и статуса муниципальных образований, наименований органов местного самоуправления, порядка проведения муниципальных выборов, местного референдума, рассмотрения обращений в органах местного самоуправления, передачи собственности субъекта РФ в муниципальную собственность, административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления и т.д.
Кроме того, во-вторых, органы государственной власти РФ и субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, связанные с определением компетенции органов местного самоуправления по решению отдельных вопросов местного значения (например, в сфере образования, здравоохранения,
культуры, физической культы, спорта, градостроительства, жилищных, земельных отношений и т.д.).
В соответствии с частью 3 статьи 5, частью 3 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» применяются Конституция РФ и указанный Федеральный закон. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органон местного сам Jyпpaвлeния и долж-носгных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другим федеральным законам применяются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2 ЮЗ года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другие федеральные законы.
Органы местного самоуправления могут принимать участие в правотворческом процессе органов государственной власти.
Пункт 2 статьи 45 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривал, что представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ. В Федеральном законе от6 октября 2003 года№ 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» такое положение отсутствует. Вместе с тем право законодательной инициативы представительных органов муниципальных образований в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ предусматривается статьей 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», законами большинства субъектов РФ. Право законодательной инициативы реализуется посредством внесения представительными органами муниципальных образований проектов законов субъектов РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.
Законодательство некоторых субъектов РФ предусматривает участие органов местного самоуправления в процессе принятия органами государственной власти правовых актов. Например, согласно статье 42 Закона Красноярского края от 10 января 1996 года № 8-209 «О местном самоуправлении в Красноярском крае» при принятии правовых актов, касающихся муниципальных образований, органы государственной власти края должны проводить предварительные консультации с данными муниципальными образованиями или органами местного самоуправления и учитывать их предложения.
В соответствии со статьей 3 Закона Тамбовской области от 14 апреля 1998 года № 9-3 «О взаимо-
действии органов государственной власти и органов местного самоуправления Тамбовской области» на заседаниях законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти области и их органов вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов местного самоуправления области или лица, уполномоченные ими. На заседаниях органов местного самоуправления области вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов государственной власти области или лица, уполномоченные ими, в соответствии с уставом муниципального образования либо с согласия органов местного самоуправления.
2. Создание органами государственной власти организационных структур, специализирующихся на взаимодействии с органами местного самоуправления:
1) создание уполномоченных исполнительных органов государственной власти, оказывающих содействие органам местного самоуправления в реализации их полномочий. На федеральном уровне это Министерство регионального развития РФ, положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 года № 40. В субъектах РФ это, например, Комитет государственной службы, кадровой политики и по работе с местным самоуправлением Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия, положение о котором утверждено Указом Президента Республики Бурятия от 10 февраля 2003 года № 38, Управление внутренней политики и взаимодействия с территориями аппарата администрации Пермской области, положение о котором утверждено Указом губернатора Пермской области от 16 апреля 2002 года № 69.
2) создание территориальных органов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в административно-территориальных единицах субъектов РФ.
Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ вправе создавать свои территориальные органы в административно-территориальных единицах субъектов РФ, в том числе там, где созданы муниципальные образования, для решения задач государственного значения на соответствующей территории и организации контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также назначать своих полномочных представителей. Положения о территориальных органах и полномочных представителях исполнительных органов государственной власти субъектов РФ утверждаются, как правило, высшим должностным лицом субъекта РФ.
Так, на основании статьи 9 Закона Омской области от 5 декабря 2003 года № 483-03 «О правительстве Омской области» по решению губернатора Омской области могут создаваться территориальные органы органов исполнительной власти Омской области, представительства органов исполнительной власти Омской области в административно-территориальных образованиях Омской области, муниципальных образованиях Омской области, иных территориях Омской области. Указом губернатора Омской области от 22 февраля 2005 года № 19 утверждено Положение о порядке создания территориальных органов органа исполнительно власти Омской области. В настоящее время такие органы созданы министерством финансов Омской области,
министерством труда и социального развития Омской области.
В соответствии с постановлением Конституционного суда от 24 января 1997 года № 1 -П «О проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» создание таких территориальных органов не должно являться основанием для ликвидации муниципальных образований, существующих в соответствующих административно-территориальных единицах субъекта РФ. Территориальные органы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не вправе осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения;
3) создание координационных, консультативных и совещательных органов (советов, конгрессов, рабочих групп) при органах государственной власти, осуществляющих отельные мероприятия в сфере местного самоуправления. Указанные органы создаются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов власти, выработки рекомендаций по определенным направлениям их деятельности. Их состав, полномочия и порядок работы определяются правовым актом соответствующего органа или должностного лица государственной власти, принимаемым по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Указанные органы могут создаваться на постоянной или временной основе.
На основании статьи 8 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Указом Президента РФ от 22 октября 1998 года № 1281 образован Конгресс муниципальных образований РФ — общероссийская организация, представляющая интересы муниципальных образований РФ.
В соответствии с Указом Президента РФ от 16 июля 2004 года № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» в целях исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; совершенствования правового регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления образована межведомственная рабочая группа по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления.
Согласно Указу губернатора Омской области от 26 февраля 2001 года № 401 в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Омской области и органов местного самоуправления Омской области, выработки рекомендаций в области социально-экономического развития муниципальных образований и оперативного рассмотрения важнейших вопросов организации местного самоуправления образован совет глав муниципальных образований при губернаторе Омской области. Членами совета являются главы муниципальных образований Омской области, должностные лица органов исполнительной власти Омской области, а также по согласованию председатель и депутаты Законодательного собрания Омской области, руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
3. Осуществление координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления:
1) заключение договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения.
Статьей 13 Закона Тамбовской области от 14 апреля 1998 года № 9-3 «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления Тамбовской области» предусматривается, что договор, соглашение могут конкретизировать полномочия областной Думы, администрации области и органов местного самоуправления области по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований. Предметами договора и соглашения могут быть: конкретизация вопросов, требующих совместного решения; условия и порядок их осуществления; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора и соглашения; гражданско-правовые обязательства сторон. Предметом таких договоров, соглашений не может передача полномочий;
2) обмен информацией между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Например, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к полномочиям органов местного самоуправления относится организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ. Статьей 47 Закона Красноярского края от 10 января 1996 года № 8-209 «О местном самоуправлении в Красноярском крае» предусматривается обязанность органов местного самоуправления представлять собственные правовые акты, акты, принятые сходом, собранием граждан или на референдуме, договоры и иную информацию, касающуюся деятельности муниципального образования, органам государственной власти края по их требованию.
Органы государственной власти также могут предоставлять органам местного самоуправления необходимую им информацию, в том числе правовые акты, методические рекомендации ит.п.;
3) направление обращений органами местного самоуправления в органы государственной власти и органами государственной власти в органы местного самоуправления.
В статье 45 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривалось, что обращения органов и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, к которым эти обращения направлены. В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 1Я1-ФЗ «Об общих принципах организации мес гного самоуправления в РФ» соответствующе положения отсутствуют.
Вместо этого аналогичные положения включены в законы некоторых субъектов РФ (Удмуртская Республика, Красноярский край и т.д.) о местном самоуправлении. Обращение органа или должностного лица местного самоуправления подлежит рас-смогречию органами государственной власти субъекта РФ в месячный срок с предоставлением соответствующего мотивированного ответа.
Органы местного самоуправления также обязаны рассматривать обращения органов государственной власти и давать ответы по ним.
4. Осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.
Статьей 9 Федерального закона от 28 августа 1995 года №'154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривалось, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» общий принцип об оказании органами государственной власти мер государственной поддержки местному самоуправлению отсутствует. Пункт 2 статьи 18 указанного Федерального закона предусматривает только меры финансовой поддержки государства в отнощепии местного самоуправления. Так в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ.
Мерами государственной поддержки местного самоуправления являются:
1) принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления. Например, постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 года № 1394 утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Предусматриваются два основных этапа исполнения указанной программы: первый этап (2000 - 2002 годы) - создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления; второй этап (2003 - 2014 годы) - выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию
законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения. Аналогичные программы приняты в ряде регионов РФ (Волгоградской, Томской областях и т.д.);
2) разработка модельных проектов муниципальных правовых актов. Например, распоряжением губернатора Омской области от 7 апреля 2004 года № 80-р создана рабочая группа по подготовке проектов нормативных правовых актов Омской области в сфере местного самоуправления. Указанной рабочей группой в 2005 году разработаны модельные муниципальные правовые акты для муниципального района и поселения, в том числе уставы муниципальных образований, положения о порядке организации территориального общественного самоуправления, публичных слушаний, реализации правотворческой инициативы граждан, бюджетном процессе в муниципальных образованиях, о местных налогах, об управлении муниципальной собственностью и т.д.;
3) оказание органам местного самоуправления финансовой помощи в решении вопросов местного значения:
а) установление нормативов отчислений в местный бюджет от определенных видов федеральных региональных налогов и сборов (статьи 58, 59 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»);
б) предоставление дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов, городских округов в целях выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения (статьи 60,61 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»);
в) предоставление субсидий из фонда муниципального развития в целях долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований; фонда софинансирования социальных расходов в целях долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований (статья 62 Федерального закона от 6 октября 2003 года№ 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»);
4) предоставление органам местного самоуправления материальных ресурсов для решения вопросов местного значения, например, посредством предоставления из собственности субъектов РФ в муниципальную собственность нежилых помещений для размещения органов местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений, транспортных средств для перевозки пассажиров, уборки дорог, компьютерной техники; обеспечение органов местного самоуправления средствами связи, Интернетом и т.п.;
5) организация органами государственной власти профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления. Например, в настоящее время органами государственной власти субъектов РФ организуется обучение глав вновь образованных
муниципальных образований, ведется подготовка юристов, экономистов и финансистов для кадрового обеспечения местных администраций вновь образованных муниципальных образований;
6) оказание методической помощи органам местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов РФ периодически изучают, обобщают практику исполнения законодательства в муниципальных образованиях и разрабатывают на этой основе методические рекомендации для органов местного самоуправления по совершенствованию порядка решения вопросов местного значения, организуют обмен опытом между муниципальными образованиями, в том числе в различных регионах.
5. Принятие органами государственной власти мер по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования посредством:
1) государственной регистрации уставов муниципальных образований территориальными органами Министерства юстиции РФ в субъектах РФ в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»;
2) ведения реестра муниципальных образований РФ Министерством юстиции РФ в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 года № 350;
3) контроля за осуществлением деятельности органов местного самоуправления, в том числе контроля за использованием финансовых средств, предоставленных местным бюджетам и имеющим целевое назначение,
В соответствии с частью 2 статьи 5, частью 2 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными консти-ту-ционными законами, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другими федеральными законами. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.
В настоящее время федеральными законами предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль;
4) компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ.
Статья 132 Конституции РФ и пункт 2 статья 38 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривают, что увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств. В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» соответствующие положения по непонятным причинам отсутствуют;
5) прокурорского надзора за исполнением и соблюдением органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектор РФ;
6) судебной защиты прав местного само-управ-ления;
7) привлечения органов и долж ностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством в порядке, предусмотренном статьями 72 - 74 Федерального закона от б октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
8) проведения переговоров и согласительных процедур для разрешения споров, разногласий, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления в порядке, устанавливаемом законодательством (например, через создаваемые согласительные комиссии).
Запрещены такие формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, как:
1) передача органами местного самоуправления органам государственной власти полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе с их согласия. Указанная практика признана противоречащей Конституции РФ (см. постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»);
2) участие органов государственной власти субъектов РФ в формировании органов местного самоуправления (например, назначение, представление для назначения или избрания, согласование назначения или избрания должностных лиц местного самоуправления), за исключением случая, предусмотренного пунктом 2 части 11 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В этом единственном случае
контракт с главой местной администрации, назначенным на должность по результатам конкурса, может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Указанная практика признана противоречащей Конституции РФ (см., например, постановлением Конституционного Суда от 24 января 1997 года № 1 П «О проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртском Республике»);
3) отмена органами государственной власти решений, принятых органами местного самоуправления, за исключением отдельных случаев, предусмотренных федеральным законом. Так, в соответс твии со статьей 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные правовые акты могут быть отменены члл их действие можетбыть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт или судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, - уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).
Отдельными формами взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти являются наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, которые являются предметом самостоятельного исследования.
Примечание
1. Данная работа выполнена при информационной поддержке компании «Консультант Плюс».
ДИТЯТКОВСКИЙ Михаил Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета, руководитель департамента правового и организационного обеспечения деятельности министерства имущественных отношений Омской области.
Дата поступления статьи в редакцию: 24.01.06 г. © Дитятковский М.Ю.
