CC BY
180
М.В. СОЛОМАТИНА
АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕВЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ
В статье на примере Ростовской области рассмотрены основные виды программных документов, принимаемых органами власти для достижения целевых ориентиров социально-экономического развития субъектов Федерации. Выявлены
недостатки в реализации целевых государственных программ, которые снижают показатели эффективности, предложены направления совершенствования административного сопровождения региональных программ.
Концепция, стратегия, региональная программа, региональная экономика.
Под региональной политикой принято понимать организованную деятельность по управлению экономическим, социальным и политическим развитием субъектов Федерации, направленную на координацию взаимоотношений между областным (краевым, республиканским) центром и его муниципальными образованиями, включая муниципалитеты и районы. К важнейшим направлениям региональной политики относятся вопросы социального, экономического и экологического развития, которые можно сгруппировать в соответствующие блоки (табл. 1).
Для достижения целевых ориентиров социального, экономического и экологического развития субъекта Федерации необходимо выработать соответствующую концепцию, под которой понимают главные положения, определяющие подходы к долгосрочному социально-экономическому развитию региона. Концепция содержательно определяет разработку региональных стратегий, отражающих наиболее важное направление развития региона на данном отрезке времени и уточняющих цели выбранной траектории в решении проблемных задач. Разработка концепций региона основывается на следующих убеждениях:
- территория - это взаимосвязь географически-исторического образования с социально-экономическим и духовно -культурным наследием;
- доминирующая цель регионального развития ориентирована надостижение социально-экологической устойчивости, обеспечивающей всестороннее развитие личности и сбалансированность всех сфер человеческого бытия;
- признание самостоятельности социальных, духовных, экономических интересов региона в рамках национального единства.
Важным компонентом сбалансированного развития пространственной экономики является обеспечение условий для динамичного развития региона, определяемого с точки зрения концепции устойчивого социально-экономического роста, для реализации которой разрабатываются соответствующие программные документы. Концепция может включать несколько стратегических задач и описывает подходы к их решению. В последнее десятилетие проявляется заинтересованность к региональным стратегиям на уровне субъектов Российской Федерации. Это продиктовано определением федеральных требований по отношению к документам регионального развития. Для правительства региона документы стратегического развития представляют важный рычаг управления, значимость которого увеличивается пропорционально остроте проблем во внутренних и внешних позициях.
Под стратегией чаще всего понимают интегрированную модель действий, предназначенных для достижения поставленных целей. Выделяют четыре вида стратегий (табл. 2), которые можно объединить в две группы: стратегии роста и стратегии сокращения [1], причем содержательные характеристики стратегии могут носить и смешанный характер, поскольку реалии современной экономики весьма разнообразны. Так, если ставить задачу роста промышленного производства, то вероятно увеличение нагрузки на окружающую среду, что будет негативно влиять на экологическую обстановку, на уровень заболеваемости населения. Значит, при реализации стратегии роста промышленного производства необходимо разрабатывать стратегию сокращения выбросов вредных отходов в окружающую среду. Кроме того, предлагается расшить видовые характеристики стратегий сокращения, включив стратегии, направленные на снижение уровня дифференциации развития муниципальных образований регионов.
Таблица 1
Основные направления реализации региональной политики
Социальные проблемы Экономические проблемы Экологические проблемы
Сохранение населения, снижение смертности и повышение рождаемости 1. Создание условий и обеспечение взаимодействия государственного и частного секторов экономики Решение вопросов охраны окружающей среды
Развитие и модернизация здравоохранения - подъем экономики и промышленного производства Сохранение природных ресурсов и развитие ресурсосберегающих технологий
Развитие образования - развитие аграрного сектора Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций
Организация поддержки нуждающихся граждан - эффективная организация ЖКХ и муниципальной экономики
Обеспечение доступа сельского населения к социальным благам 2. Рост и поддержка инвестиционной активности субъектов экономики, развитие в регионе предпринимательства
Составлено автором по источникам [1, 2]
Таблица 2
Виды стратегий и их характеристики
Стратегии роста
Стратегии концентрированного роста обусловлены изменением рынка, ведется поиск возможностей улучшения своего положения на существующем рынке или переход на новый рынок
Стратегия интегрированного роста предполагает расширение путем добавления новых структур
Стратегия диверсифицированного роста реализуется в том случае, если не предусмотрено дальнейшее развитие на данном рынке с данным продуктом в рамках данной отрасли
Стратегии сокращения
Стратегии сокращения параметров избыточного ресурсного обеспечения реализуются, когда нужна перегруппировка сил после длительного периода роста, когда наблюдаются спады и кардинальные изменения в экономике
Стратегии сокращения уровня неравномерности развития реализуются при высоком уровне дифференциации уровня жизни населения
Составлено по [1] и дополнено автором
Стратегии прокладывают «дорожную карту» для реализации основных направлений деятельности исполнительной и законодательной власти региона, а также всех заинтересованных хозяйствующих субъектов региональной экономики. В стратегии уточняются параметры разных проектов, ориентиро -ванных на достижение главной цели, которые принимают форму целевой программы.
Для решения стратегических задач осуществляется разработка целевых программ регионального развития, разнообразие которых зависит от множества факторов, но в любом случае их разработка должна быть продиктована насущной необходимостью достижения более высоких показателей развития по
Классификация целевых
всем направлениям региональной политики. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации №594 от 26.06.1995, федеральная целевая программа - это увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития.
Согласно схеме классификации региональных программ Института микроэкономики, принято различать программы по разным признакам (табл. 3), которые могут изменяться со временем.
Таблица 3
региональных программ
Признаки Направления
1. Уровень значимости и статус - государственные (федеральные) - региональные - муниципальные - ведомственные
2. Территориальная принадлежность - внутрирегиональные - межрегиональные
3. Функциональная ориентация - инновационные - социально-экономические - производственно-технические - инвестиционные - экологические - организационно-хозяйственные
4. Виды стратегических задач - стратегии роста эффективности использования производственного капитала и создание новых производств - стратегии сокращения неравномерности и сглаживание порайонных различий по показателям уровня жизни
5. Масштабность стратегических задач - комплексные - локальные (узкоспециализированные)
6. Направленность экономической деятельности - по одному виду экономической деятельности - отраслевые - развитие кластера
7. Характер возникновения проблемы - планово-прогнозные - оперативные (экстренные)
8. Период действия - долгосрочные - среднесрочные - краткосрочные
9. Источник финансирования - централизованно финансируемые - финансируемые из средств местного бюджета - смешанное финансирование - финансирование частных инвесторов - коммерческие и спонсорские проекты
10. Временной аспект реализации - периодические (перманентные) - единовременные (разовые)
Составлено по [4] и дополнено автором
Стоит заметить, что для государственных программ неотъемлемой составляющей является бюджетное финансирование и меры государственного регулирования, такие как регулирование цен и тарифов, предоставление государственных гарантий. Что касается долгосрочных и ведомственных целевых программ, здесь основной составляющей является только бюджетное финансирование. Ориентация на тот или иной вид целевой программы обусловлена характеристиками социально-экономического и экологического положения субъекта Федерации и перспективами его развития.
Согласно данным Росстата, Ростовская область является крупным промышленным, культурным и научно-образовательным центром Юга России с численностью населения 4255 тыс. человек [2]. Занимает площадь 0,6% территории России и включает в свой состав 463 муниципальных образования, из них: 12 городских округов, 43 муниципальных района, 18 городских поселений и 390 сельских поселений. Население Ростовской области в основном сельское (68%) [6]. Доминирующими отраслями в структуре валового регионального продукта являются: обрабатывающие производства (19,4%); торговля (18,9%); сельское хозяйство (12,8%); транспорт и связь (9,8%); строительство (7,8%) [5].
Стратегия социально-экономического развития Ростовской области разработана в соответствии с концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. и включает решение следующих задач регионального развития [5]:
■ восстановление экономики муниципалитетов и городских округов путем конверсии оборонных и гражданских отраслей, модернизации инфраструктуры, оздоровления экономической обстановки;
■ преодоление депрессивного состояния сельских поселений, возрождение села, ускорение восстановления утраченной жизненной среды в сельской местности, развитие местной производственной и социальной инфраструктуры;
■ стимулирование развития экспортных и импортозамещающих производств, формирование свободных экономических зон, а также технополисов как региональных центров внедрения достижений науки, ускорения экономического и социального прогресса;
■ развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, инфор-
матики), обеспечивающих и стимулирующих региональные структурные сдвиги и эффективность региональной экономики;
■ преодоление чрезмерного отставания по уровню и качеству жизни населения отдельных районов;
■ улучшение экологической ситуации;
■ решение проблемы демографии населения области.
В стратегии социально-экономического развития Ростовской области, как и в других основных стратегиях (стратегия инвестиционного развития, стратегия жилищного строительства, стратегия сохранения окружающей среды и природных ресурсов) на период до 2020 г. установлены цели и приоритеты социального развития региона, изложены прогнозные показатели в двух сценариях - консервативном и инновационном.
Стратегии разрабатываются на основе единых требований к их оформлению и формированию и состоят из вступления, аналитической части, прогнозов развития и описания стратегической цели. Во всех стратегиях указаны сроки их выполнения, исполнители, но без параметров финансирования указанных действий. Анализ стратегических документов позволил выявить некоторые слабые места. Так, очень размыто в стратегиях описаны их реализация и контроль над исполнением, дублируются приоритеты. А ведь все они прописаны в основной стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 г. При поддержке стратегий органы региональной власти могут концентрировать свои усилия не только на проблемах социально-экономического развития территории, но и перенаправлять приоритеты существующим проблемам.
Так, из проанализированных документов стратегического развития Ростовской области составляют концепции по 18 направлениям развития. Стратегии, касающиеся концепций, расширены и более подробны.
Далее проанализируем организацию и финансирование имеющихся целевых программ за 2007-2014 гг. на примере Ростовской области.
Ростовская область с конца 2000-х годов разрабатывает и внедряет программно-целевой подход в со -циально-экономическом направлении. Как показывает анализ (табл. 4 и 5), количество программ с 2007 по 2014 г. выросло в 4 раза, финансирование увеличилось в 8,5 раза.
Таблица 4
Количество и видовая структура программ Ростовской области в период с 2007 по 2014 г.
Вид ЦП 2007-2009 2010 2011 2012 2013 2014
Кол-во % Кол-во % Кол-во % Кол-во % Кол-во % Кол-во %
ФЦП 5 55 5 24 10 24,5 12 29 8 24 - -
ВЦП - - - - 2 5 1 2,5 - - - -
ДЦП 3 33 15 71 28 68 26 63,5 25 73 - -
Государств. - - - - - - - - 21 78
Областные 1 12 1 5 1 2,5 2 5 1 3 6 22
Всего 9 100 21 100 41 100 41 100 34 100 27 100
Таблица 5
Результаты финансирования целевых программ
Вид ЦП 2007-2009 2010 2011 2012 2013 2014
План Факт о4 План Факт о4 План Факт о4 План Факт о4 План Факт о4 План Факт о4
ФЦП 13,1 11,1 84 13,4 11,1 82 26,1 21 81 22 15,1 72 14 10 71 - - -
ВЦП - - - - - - 3,8 3 78 1,8 1,3 72
ДЦП 8,1 7,2 89 15,7 14,7 93 67,4 63 93 50 43 86 105 97 66 - - -
Госуд. 184 174 94
Обл. 2,1 1,9 94 11,9 9,3 78 32,5 26 80 60 51 85 51 40 78 79 55 70
Итого: 23,3 19,6 83 41,1 35,2 85 130 113 87 134 110 82 170 147 86 263 229 87
Как видно из таблицы, большую часть составляют долгосрочные целевые программы, их часть в 2013 г. по всем программам составила 73%, ВЦП реализовались полностью, ФЦП снизились до 24% по сравнению с 2012 г. Показатели финансирования программ Ростовской области, согласно отчетам за анализируемый период 2007-2014 гг., свидетельствуют о неполном финансировании программ, т.е. происходит невыполнение планового финансирования. Так, в 2007-2009 гг. финансирование исполнено на 83%, в 2010 г. - на 85%, в 2011 г. - на 87%, в 2012 г. - на 82%, в 2013 г. - на 86%, в 2014 г. - на 87%. Такая ситуация позволяет говорить о несвоевременном достижении запланированных целей в обозначенные сроки, показывает перераспределение денежных средств между мероприятиями программы и нецелевое использование средств.
Анализ целевых региональных программ Ростовской области за 2007-2014 гг. раскрывает недостатки и проблемы их реализации, среди которых можно назвать следующие:
1) неосвоение бюджетных средств за рассматриваемый период примерно на 25% свидетельствует о неотлаженности механизма контроля за реализацией программ;
2) программы включают, как правило, 7-9 подпрограмм и содержат целевые показатели и индикаторы, состоящие из 6-10 пунктов, что информационно усложняет восприятие программы; при этом подпрограммы не всегда расставлены в логической приоритетности; из-за масштабности программ руководители структурных подразделений могут действовать разрозненно, решения принимаются ими зачастую на интуитивном уровне, личном опыте прошлых лет, а впоследствии проявляются неточности и ошибки;
3) повторяемость (дублирование) некоторых программных мероприятий; например, в программе «Развитие здравоохранения» прописаны мероприятия: а) развитие раннего выявления заболеваний патологического состояния и факторов риска;
б) совершенствование оказания специализированной, высокотехнологичной медицинской помощи;
в) совершенствование системы оказания медицинской помощи больным онкозаболеваниями, и они же прописаны во всех подпрограммах, более того, эти же мероприятия указаны в программе социально-экономического развития РО;
4) длительный срок существования программы, вследствие чего программа может утратить свою акгуаль-носгь, начинаются бесконтрольность, инертность;
5) не корректируются показатели эффективности с начала её действия до текущего момента, а условия реализации программы могут вносить существенные изменения и требуют адаптации индикаторов к сложившимся реалиям;
6) открытым остается вопрос индикаторов программ, тогда как считается 0,95% - высокий уровень эффективности; 0,80-0,95% - средний и выше среднего уровень эффективности, 0,75% -низкий уровень, это при условии неурезания финансирования. Из этого можно сделать вывод о качестве программы и завуалированности финансовых ресурсов для ее реализации.
Таким образом, в условиях нестабильной экономической ситуации в целом по РФ следует устанавливать минимальное финансирование средств, выделяемых по годам на исполнение программ, привязав их к показателям эффективности согласно квартальным отчетам. Принятие программ необходимо соотнести с конкретными и необходимыми вопросами, тем самым упреждая заведомо расширенный перечень целевых программ. Необходимо также сократить продвижение конкретных программ с повторяющими мероприятиями с целью получения финансирования из бюджета. Целесообразно при принятии и разработке целевых программ предопределять прогноз и учитывать социальную эффективность на случай, если программа не реализуется. Для этого необходимо хорошо знать конкретную отрасль, под которую разрабатывается программа, выявлять проблемы и реализовывать реальный отбор приоритетных мероприятий, анализировать и контролировать выполнение целевых программ на всех этапах.
ЛИТЕРАТУРА
1. Голъдштейн Г.Я. Стратегический менеджмент: учебное пособие. 2-е изд., доп. Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2003.
2. Кочкарое РА. Планирование и программно-целевые методы в России// Информационно-измерительные и управляющие системы. 2008. №3. Т.6. С.104-108.
3. Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление: учебник. М.: ИНФРА-М, 2002. 428 с.
4. Степанов М.В. Региональная экономика: учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 36.
5. Официальный портал Правительства Ростовской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.donland.ru
6. Официальный сайт Ростовстата [Электронный ресурс]. Режимдо ступа: www.rostov.gks.ru
