CC BY
63
ПЕРВАЯ ПУБЛИКАЦИЯ
УДК 338.45
Омельченко И. В., Зосимова Л. А., Тетерина Н. В.
К ВОПРОСУ СЛОЖИВШЕЙСЯ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ ИВАНОВСКОЙ ОБЛАСТИ
(По материалам обзорного исследования)
В статье авторы приводят некоторые критические вопросы, касающиеся методических особенностей формирования региональных целевых программ в Ивановской области.
Кл юче вые слова: программно-целевое планирование, целевые программы, региональные программы.
В настоящее время наблюдается усиление роли федеральных и региональных программ в экономике РФ. Отсюда одним из основных условий экономической стабилизации и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого подхода к государственному и смешанному регулированию экономики наряду с реализацией государственной контрактной системы, являющейся одним из главных инструментов современной организации рынка1.
Речь здесь идет, по сути, о проектах, которые, в силу своих особенностей, не могут быть реализованы через автономные рутинные действия коммерческих структур, региональных государственных органов и органов местного самоуправления. При таком подходе на первый план выдвигаются не формальные характеристики программно регулируемого сектора экономики, такие как общее число программ и т.д., а заложенная в программно-целевом методе потенциальная возможность существенно повысить эффективность государственного управления экономикой, социально-экономическими системами.
Очевидно, что целевые программы разрабатываются и реализуются не только специализированными органами программного управления, но и другими структурами, в том числе территориальными. В этом случае они выступают как элементы системы территориального управления и направлены на реализацию, в первую очередь, региональных и местных интересов. Это позволяет заменить «планирование от достигнутого» планированием «от желаемого результата», что резко повышает действенность планирования. Нацеленность на результат - один из ключевых моментов программноцелевого управления в РФ, что следует из многих нормативных документов.
В этом отношении необходимо отметить необходимость нормативного, информационного, методического и иного обеспечения процедур разработки, формирования, координации, реализации, мониторинга и оценки целевых программ в составе программного цикла и в отношении проблем, требующих программного решения, а также в структуре жизненного цикла целевой программы регионального уровня в современных условиях, с позиции подходов к трехлетнему планированию бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
В Ивановской области формируются и исполняются региональные целевые программы - долгосрочные и ведомственные - на современном этапе, разработанные преимущественно на 2009-2013 годы.
Объектом исследования (комплексным), рассматриваемым в данной статье, является организационно-методическая и нормативная база разработки и реализации целевых региональных программ в современных условиях, а предметом исследования - сложившаяся в системе государственного административного управления Ивановской области организационно-методическая практика разработки и реализации целевых программ в области регионального развития и предоставления государственных услуг населению.
Программно-целевое управление в решении современных комплексных проблем и задач регионального развития
Решение современных комплексных проблем и задач регионального развития в РФ возможно лишь при организации эффективного управления, которое позволит достичь поставленных целей и повысить действенность принимаемых решений. Теоретические изыскания, исследования действующей практики регионального управления показывают,
160
© Омельченко И. В., Зосимова Л. А., Тетерина Н. В., 2012
что такой формой управления является программно-целевое управление (ПЦУ). К его неоспоримым достоинствам относятся возможность достижения определенных целей в условиях ограниченных ресурсов в увязке с интересами внутренней и внешних социально-экономических систем2.
Обнаружено, что невысокую результативность ПЦУ в Ивановской области обусловливают недостаточный уровень его методологической и методической проработанности. На региональном уровне реализация функций ПЦУ вполне еще носит стихийный, частичный и фрагментарный характер, система управления является в большинстве случаев административно-ведомственной, а потому не соответствует требованиям и качествам программноцелевой системы управления [1] - [4].
Факторы, опосредующие воздействие среды программно-целевого управления
Установлено, что условия формирования ПЦУ на уровне территорий, регионов определяются множеством факторов внутренней и внешней среды, влияющих на процессы функционирования и развития, как-то:
• макроэкономические,
• политические,
• социальные,
• правовые,
• научно-технические,
• региональные,
• международные,
• экологические и прочие факторы, опосредующие воздействие внешней среды.
Кроме этого, мы выделяем факторы, опосредующие воздействие внутренней среды:
• субъект управления;
• характер, градо- и регионообразующей базы территориальных образований;
• местный ресурсный потенциал, инвестиционный климат;
• социальные и социально-экономические условия в регионе, муниципальных образованиях;
• хозяйственный механизм в регионе,
• качественные параметры обслуживания промышленных и непромышленных потребителей услуг, в том числе населения;
• экологическая обстановка в регионе и другие
[1] - [4] .
Надо заметить, что отдельный научно-практический интерес в отношении регулирования и развития комплекса инфраструктуры, главным образом, государственных компаний, субъектов естественных монополий, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых быто-
вых отходов, государственных и муниципальных унитарных предприятий и прочих субъектов жизнеобеспечивающих отраслей в условиях действия федеральных законов «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-Ф3 и «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ (с изменениями и дополнениями).
Установлено, что на уровне регионов программного подхода требует решение таких проблем, как осуществление коренных структурных сдвигов в местной и отраслевой экономике: создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств - «точек роста», объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона; создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе. При этом для решения проблем, подлежащих программной проработке, в первую очередь, должны быть задействованы ресурсы того уровня, на котором проблема возникла. Ресурсы остальных уровней должны привлекаться по восходящей (исходящей) линии по «остаточному» принципу.
О ключевых элементах структуры программно-целевого управления
Обнаружено, что в структуре ПЦУ в качестве важнейших элементов должны быть не настолько декларативно, насколько реально, системно и организационно (объектно, процедурно, ресурсно) выделены целевой и функциональный блоки, обеспечивающие подсистемы [2, 4].
В этом отношении целевой блок системы ПЦУ региона определяет направления и формы организации, функционирования и изменения системы ПЦУ, включает в себя комплекс целей развития с указанием количественно-качественных характеристик ожидаемого конечного результата.
Структура целей и функций приводится в динамическое соответствие со структурой возможностей, что позволяет согласовать деятельность данных подсистем в комплексном процессе управления.
Функциональный блок ПЦУ обеспечивает реализацию принятых решений, направленных на достижение поставленных целей, за счет функций и методов управления, распределения ресурсов, выработки административных мер, распределения ответственности и мотивации работников.
Обеспечивающие подсистемы ПЦУ предполагают организационное, информационное, финансовое, материально-техническое, нормативно-правовое, юридическое, кадровое и социально-психологическое обеспечение.
Действующей концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года3 определены принципиальные положения в области государственного и смешанного регулирования современной экономики РФ. Предусматривается, что долгосрочные (федеральные) целевые программы должны определять цели для региональных и муниципальных целевых программ социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. Важные (в смысле применения программно-целевого подхода в регулировании государственной и региональной экономики) положения и направления деятельности декларируются в Бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному собранию РФ.
Все сказанное позволяет сделать вывод, что нормативная, методическая, организационно-структурная подсистемы программно-целевого управления как в бюджетно-финансовой сфере, так и в региональной, и, следовательно, в национальной экономике РФ нуждаются в дальнейшей безотлагательной проработке. Это является комплексной научно-практической проблемой.
О начальной нормативно-методической базе развертывания программно-целевого управления на региональном уровне
Кратко очертим здесь ретроспективные ключевые особенности нормативно-методической базы, определяющей концептуальные положения ПЦУ в области государственного регулирования социально-экономического развития РФ и регионов РФ.
Закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ» в общем виде раскрывал содержание, порядок и преемственность прогнозных и программных мер социально-экономического развития РФ. Таким образом, в указанном законе в преемственном и опосредующем отношении были определены статусные роли концепции, прогноза и программы социально-экономического развития РФ на долго-, средне- и краткосрочную перспективу в содержательной увязке с ключевыми государственными политиками.
В силу особенностей административного устройства РФ статусные, подчинительные, содержательные и структурные аспекты концепций и программ развития РФ могли быть транспонированы на региональный уровень (уровень субъектов РФ). Безусловно, данная комплексная процедура была бы связана с многочисленными проблемами различного объективного характера, решение которых требовало выработки и принятия нормативных законодательных актов, относительно чего был подготовлен проект Федерального закона «О Федеральных целевых программах регионального развития» (ФЦПРР)
№ 68749-3. Этот законопроект, в своей части, определял общий порядок экспертизы и оценки ФЦПРР, содержал положение об управлении реализацией ФЦПРР и контроле хода ее выполнения, в законопроекте были охарактеризованы основные положения в области финансирования реализации ФЦПРР. К сожалению, указанный законопроект в законную силу не вступил, хотя действующий Федеральный закон, выведенный из рассмотренного проекта, содержал бы важные организационные и нормативные требования, в том числе и методического характера, к процедурам формирования, утверждения, реализации, управления реализацией целевых программ регионального развития, что в значительной степени способствовало характеру государственного регулирования социально-экономического развития РФ и ее регионов.
Обнаружено, что действующие в регионах РФ, в том числе в Ивановской области нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, оценки, экспертизы, финансирования региональных целевых программ во многом наследуют концептуальные и методические положения, содержавшиеся в указанных Федеральном Законе и проекте Федерального Закона, однако статусные и организационные требования к порядку разработки целевых программ, а также, косвенно, - к содержанию подсистем ПЦУ в публично доступных исследованных редакциях региональных целевых программ Ивановской области, практически не разработаны.
От критики к предложениям: совершенствование механизма распределения программных ресурсов
Рассмотрены возможные пути устранения проблем, связанных с практикой формирования и реализации целевых программ Ивановской области (ведомственных и долгосрочных, ВЦП и ДЦП). Обнаружено, что хотя в них и предполагается участие федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных организаций, организационно-экономический механизм такого участия в текстах соответствующих регламентов не раскрыт. При этом много внимания уделяется бюджетным процедурам как важному элементу финансового обеспечения программ.
Предлагается рассматривать механизмы финансирования приоритетных задач и бюджетных расходов на ДЦП и ВЦП, исходя из общей задачи распределения затрат, достоинством которого является возможность повысить объективность процедур отбора программных проблем, проектов, мероприятий, осуществляемых государственными, негосударственными и муниципальными участниками целевых программ Ивановской области в контексте реализации государственных услуг, функций и во-
просов местного значения, как на региональном, так и на муниципальном уровне. Кроме того, он будет способствовать экономии ресурсов областного и муниципальных бюджетов за счет привлечения в бюджет целевых программ частных инвестиций.
Общая концепция механизма такова: в условиях среднесрочного бюджетного планирования формирование приоритетных направлений бюджетного финансирования ДЦП и ВЦП должно происходить на основе конкурсного отбора, что должно обеспечивать масштабное привлечение средств частных фирм, что в определенной степени предусмотрено действующими регламентирующими актами4.
Для «запуска» такого механизма, однако, нужно провести серьезную законотворческую и коррекционную работу: внести изменение в ряд постановлений Правительства Ивановской области5, допустив использование в расчетах информации о количестве учреждений, оказывающих услугу.
Обнаружено, что приемы, используемые Правительством Ивановской области, Администраторами ДЦП или субъектами бюджетного планирования ВЦП при планировании комплекса затрат на реализацию государственных услуг, мероприятий, задач, проектов и программ, подлежащих финансированию из соответствующих бюджетов в публичных текстах региональных программ не описаны, а в нормативных документах они, по сути, завуалированы в процедуры экспертизы и утверждения бюджетных заявок.
Предлагается усилить внимание к эгалитарному и утилитарному механизмам планирования и рационального распределения ресурсов - «эгалитаризм» и «утилитаризм». Обнаружено и показано, что распределение ресурсов является наилучшим с эгалитарной точки зрения, если при этом достигается наибольший гарантированный минимум развития направлений местной экономической политики (либо мер целевой программы, или же видов услуг, объектов, районов) и что распределение средств является наилучшим с утилитарной точки зрения, если при этом достигается наибольшее суммарное развитие всех направлений (поименованных выше)6.
Реализация этих механизмов на основе одноименных моделей покажет, к чему может привести та или иная процедура распределения бюджетных средств при формировании и реализации целевых программ. Выбор же оптимальной (наилучшей) модели носит ситуационно-субъективный характер, так как зависит от субъективной оценки ситуации, а методическая последовательность приемов может быть органично встроена в утвержденные процедуры отбора, экспертизы и утверждения ДЦП и ВЦП Ивановской области и программных бюджетов [14].
Взгляд на «функциональное» управление целевыми программами в Ивановской области
Анализ регламентирующих разработку, оценку, реализацию целевых программ Ивановской области нормативных документов, а также публичных текстов программ показал, что в ВЦП предусматриваются разделы, посвященные характеристике проблем, требующих программного решения (по сути, вопросов текущей деятельности), описанию государственной услуги и т. п., а вопросы организационно-управленческого и информационного обеспечения программ, вопросы управления программами явно не раскрыты.
Предлагается в качестве организационно-методического совершенствования нормативной базы регионального программирования в Ивановской области применять схему «функционального» управления программой. С этой точки зрения региональная ДЦП (ВЦП) включает набор внутренних элементов, среди которых по функциональному признаку различают исполняющую программу как объект управления и управляющую программу как субъект управления. Нами ранее была выявлена и обоснована связь между отдельными элементами (подпрограммами) координации, контроля, коррекции и обучения в составе местных целевых программ, и обнаружено, что процесс управления «внутри» программы направлен в большей на повышение ее эффективности как системного, комплексного объекта. [2; 3].
Для обеспечения эффективности реализации целевых программ как средства управления социально-экономическим развитием Ивановской области, необходимо «внешнее» управление программой. Такое управление должны осуществлять органы руководства и координации, входящие в управляющую подсистему, что в недостаточной мере предусмотрено действующими нормативными документами Ивановской области.
***
Приведенные здесь идеи и результаты исследований могут быть использованы в процессе программно-целевого управления социально-экономическим развитием Ивановской области: во-первых, администраторами целевых долгосрочных программ, во-вторых, субъектами бюджетного планирования ведомственных целевых программ, в-третьих - компетентными структурами Департаментов финансов, экономического развития и торговли, а также Правительства Ивановской области.
Примечания
1 Следует отметить, что отдельные отечественные экономисты все еще продолжают рассматривать административно-правовые и рыночные механизмы развития экономики и социальной сферы как несовместимые
между собой. Данное противопоставление вполне искусственно, о чем свидетельствует опыт программного регулирования в странах с рыночной экономикой.
2 Проблемные вопросы программно-целевого управления в территориальных и хозяйственных системах рассмотрены в работах Н. Федоренко, А. Аганбегяна, Л. Евенко, В. Кабакова, А. Когута, О. Лебедева, М. Ме-жевича, Б. Мильнера, В. Рохчина, Н. Сутырина, В. Че-калина, И. Омельченко и других, где формулируются и раскрываются основные проблемные вопросы методологии программно-целевого планирования и управления: предпланирование, целеполагание, формирование программных органов, разработка программных процедур, отбор проблем, требующих программно-целевого решения, планирование, формирование, реализация, координация целевых и целевых комплексных программ, их мониторинг, оценка и координация; организация ресурсного обеспечения и управление жизненным циклом целевых программ на основе отечественного и зарубежного опыта. Методологические и методические проблемы исследуются и решаются применительно к условиям производственных, непроизводственных хозяйственных, финансовых и других социально-экономических систем различной отраслевой принадлежности. Известно, что работы, увидевшие свет после начала периода реформ в России во многом опираются на заложенные ранее основы, пытаясь адаптировать их к вариативным по природе своей условиям рыночного хозяйствования в РФ.
Теоретические и прикладные аспекты регионального развития и развития муниципальных образований «на стыке» стратегического и программного управления рассмотрены в трудах Н. Кузнецова, В. Рохчина, В. Чекалина, В. Любовного, И. Зайцева, О. Пчелинцева, И. Тарасевича, Л. Герцберга и др., где содержатся расширенные и дополненные методологические положения в области территориального (регионального) социальноэкономического развития в различных комбинаторных сочетаниях централизованного и децентрализованного, государственного и смешанного регулирования социально-экономических, территориально-хозяйственных комплексов с применением инструментов и средств стратегического, индикативного, программно-целевого, административного планирования и управления.
3 Концепция утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009).
4 См., например: Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ Ивановской области (с изменениями от 25 июля 2012 г.): Приложение 3 к постановлению Правительства Ивановской области от 23 апреля 2008 г. № 81-п.
5 Главным образом, этого следовало ожидать в [5], ныне же это касается [6] - [10].
6 Общие методологические подходы к распределению бюджетных ресурсов на местном уровне с применением указанных моделей, формальное и содержательное описание соответствующих экономико-математических моделей принятия решений по распределению ресурсов, рассмотрены, в частности, в [12], [13].
Библиографический список
1. Омельченко, И. В. Формирование программно-целевого управления строительным комплексом и сферой услуг: территориально-региональный аспект / Исследо-
вание факторов экономического развития административно-территориальных образований: Науч. изд. / Под ред. А.И. Новикова. ГОУ ВПО «ШГПУ». - Шуя, 2010.
2. Алоян Р. М., Омельченко И. В. [и др.] Совершенствование методологии управления развитием строительного комплекса и сферы услуг территории: программно-целевой аспект: монография / Р. М. Алоян, И. В. Омельченко [и др.]. Иваново: ИГАСА, 2003.
3. Омельченко И. В. Совершенствование методологии программно-целевого управления строительным комплексом и сферой услуг территории: структурный аспект // Вестник научно-промышленного общества. Вып. 6-й. - М., 2003.
4. Омельченко И. В. [и др.] Совершенствование методологии управления развитием строительного комплекса и сферы услуг территории: программно-целевой аспект / Иван. гос. архит.-строит, акад. - Иваново, 2003.
5. О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Ивановской области в связи с переходом к формированию расходов на отдельные государственные услуги Ивановской области на основе нормативов затрат: постановление Правительства Ивановской области от 24 февраля 2011 г. № 37-п. http://www.referent. ru/457/31118.
6. Об утверждении порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий главными распорядителями средств областного бюджета, в ведении которых находятся государственные казенные учреждения Ивановской области, и исполнительными органами государственной власти Ивановской области, осуществляющими функции и полномочия учредителя государственных бюджетных и государственных автономных учреждений Ивановской области: постановление Правительства Ивановской области от 18 мая 2011 г. № 158-п. http://www.referent. ru/457/31070.
7. О требованиях к содержанию ведомственных целевых программ Ивановской области, порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ Ивановской области: постановление Правительства Ивановской области от 23 апреля 2008 г. № 81-п (в ред. постановления Правительства Ивановской области от 25.07.2012 № 267-п). http://www.referent.ru/457/32608.
8. О порядках разработки, рассмотрения и ре-
ализации областных целевых, адресной инвестиционной программ и участия Ивановской области в федеральных программах: постановление
Правительства Ивановской области от 07 июня 2007 г. № 140-п (в ред. постановления Правительства Ивановской области от 06.08.2008 № 212-п). http://www.referent. ru/457/22379.
9. О Порядке принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Ивановской области, их формирования и реализации, Порядке проведения и критерии оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Ивановской области: постановление Правительства Ивановской области от 23 апреля 2008 г. № 77-п (в ред. постановления Правительства Ивановской области от 06.08.2008 № 212-п). http: // www.referent. ru/457/31217.
10. Порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ Ивановской области (с изменениями от 25 июля 2012 г.): Приложение 3 к по-
становлению Правительства Ивановской области от 23 апреля 2008 г. № 81-п.
11. Требования к содержанию ведомственных целевых программ Ивановской области: Приложение к постановлению Правительства Ивановской области от 23 апреля 2008 г. № 81-п (в ред. постановлений Правительства Ивановской области от 25.07.2012 № 267-п). http:// www.referent.ru/457/32608.
12. Веронская М. В., Омельченко И. В. Проблемы рационального использования ресурсов муниципального бюджета при развитии городского хозяйства (на примере Санкт-Петербурга) // Ученые записки экон.-архит. факультета Ивановской государственной архи-
тектурно-строительной академии. Вып. 8 / ИГАСА. -Иваново, 1998.
13. Веронская М. В. Модели принятия решений в сфере распределения бюджетных ресурсов города: дисс. на соиск. учен. степ. к.э.н. / Санкт-Петербургская государственная инженерно-экономическая академия. -СПб., 1999.
14. Омельченко И. В. Организационные и системные аспекты формирования бюджетно-финансовой политики территориальных образований // Проблемы малого города: социокультурные и экономические аспекты: сборник научных трудов; под ред. Е. А. Шмелевой. -Шуя, 2009.
Omelchenko I. V., Zosimova L. A., Teterina N. V.
TO THE SUBJECT OF REGIONAL TARGET PROGRAMS DEVELOPMENT THEORY AND PRACTICE (RUSSIAN FEDERATION, IVANOVO REGION DATA OVERVIEW)
The authors offer some illustrative critical issues devoted to regional target programs development methods in Ivanovo region.
Keywords: program-target planning, target programs, regional programs.
УДК 338.24
Самойленко Е. Г.
К ПРОБЛЕМЕ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТА МУЛЬТИПЛИКАЦИИ С УЧЁТОМ ТЕНЕВОЙ ЭКОНОМИКИ
В статье предложен поход к оценке эффекта мультипликации с учётом теневой составляющей совокупных расходов, использование которой позволяет определить прирост ВВП вследствие привлечения теневых экономических ресурсов в легальный сектор экономики.
Кл юче вые слова: теневая экономика, легальная экономика, сегмент теневой экономики, эффект мульти-
пликатора.
Социально-экономический кризис, охвативший Украину в 90-х годах, дал толчок к мощному развитию теневой экономики, её институционализации. Экстенсивно-интенсивное расширение теневой деятельности в социально-экономических процессах страны превратило её в наибольшую угрозу национальной экономико-политической безопасности. Претерпев качественные изменения, теневая экономика превратилась в структурированную и само-воспроизводящуюся социальную систему, оказывающую влияние на все социально экономические процессы в стране. Она оттягивает значительную массу ресурсов из легального сектора, усиливает криминализацию общества, приводит к перераспределению ВВП в пользу отдельных групп населения и оттоку капитала за границу. Результатом этого является коллапс легального сектора экономики [1; 2; 6; 7]. Разработка и реализация конкретных практических мер, противодействующих развитию теневой экономики, требует её углублённого научного исследования, в том числе, влияния теневой
экономики как на экономическую систему в целом, так и на отдельных микроэкономических субъектов. Сложность такого исследования определяется многообразием явлений, составляющих объект исследования, и недостаточным раскрытием проблемы в концептуальном плане. Существование теневой экономики ставит проблему определения ее объемов. Несмотря на то, что специфика теневой экономики исключает возможность прямой и достоверной оценки ее масштабов, большинство исследователей теневых процессов занимались этой проблемой. Среди российских и украинских авторов наиболее существенные достижения в этом направлении сделали В. Бородюк, О. Турчинов, Т. Приходько, Ю. Прилипко, Л. Мусина, А. Пономаренко [1; 4; 5].
Существующие методы свидетельствуют об отсутствии единого похода к количественной оценке масштабов теневой экономики. Это приводит к большим расхождениям при расчёте объемов теневой деятельности. Например, в западных странах
