CC BY
12
2008.01.020. КАЛЮЖНОВА Е. ПРЕОДОЛЕНИЕ ПРОКЛЯТИЯ УГЛЕВОДОРОДОВ: ЦЕЛИ И УПРАВЛЕНИЕ НЕФТЯНЫМИ ФОНДАМИ В КАЗАХСТАНЕ И АЗЕРБАЙДЖАНЕ. KALYUZHNOVA Y. Overcoming the curse of hydrocarbon: goals and governance in the oil funds of Kazakhstan and Azerbaijan // Comparative econ. studies. - Tempe, 2006. - Vol. 42, N 4. - P. 583-613.
Е. Калюжнова из Центра евроазиатских исследований (Университет Ридинг-Уайтнайт, Великобритания) рассматривает потенциальную роль природных богатств для развития страны. Нефтяные доходы, изменчивые, непредсказуемые и истощающие ресурсы страны, открывают большие возможности, хотя, по мнению все большего числа специалистов, это скорее экономическое проклятие для страны, чем благо. Автор пытается показать, что для Казахстана и Азербайджана их ресурсы - это потенциальное благо, что их влияние «решительно зависит от политики и, в частности, от ее прозрачности» (с. 584).
Один из возможных инструментов такой политики - создание нефтяных фондов (НФ). Многие страны создали их на волне высоких нефтяных цен последнего времени. Эти фонды имеют разные названия, цели и правила, но их основная задача - помочь правительству разрешить проблему крупных доходов от энергетического сектора. Главный вопрос - являются ли эти доходы панацеей от «парадокса изобилия» или они эффективны только при особых обстоятельствах.
Признано, что НФ могут стабилизировать обстановку, учитывая непредсказуемость и неустойчивость мировых нефтяных цен, и обеспечить сбережения для будущих поколений, а также ослабить «голландскую болезнь», способствовать оптимальной финансовой политике. Издержки неудач политики могут быть очень высоки. Если в бюджете завышены ожидаемые цены на нефть, снижение доходов потребует сокращения расходов, увеличения налоговых поступлений, заимствований в б0льших масштабах, чем планировалось.
Много причин препятствует разработке оптимальной стратегии управления ресурсными богатствами, поэтому правительства ищут альтернативные подходы. Наиболее осторожный из них -«синица в руке» - показывает норвежская политика - расходовать
только инвестиционный налог на природные богатства. Однако он мало пригоден для развивающихся стран (РС), где доход на местные инвестиции, например, в образование или инфраструктуру, более высок, чем на внешние инвестиции. Кроме того, местные инвестиции явно выгодны будущим поколениям, повышая темпы роста экономики в долгосрочном плане.
Обращаясь к опасности возникновения «голландской болезни», автор объясняет эту болезнь как сильное отрицательное давление экспортных ресурсных доходов на сектор ходовых товаров. Но это не долговременная проблема, она исчерпывается кратко-или среднесрочными колебаниями реального валютного курса. Но в соединении с нервическими реакциями и неэффективностью финансового сектора может нанести ущерб производству и занятости как ресурсам, не способным быстро переливаться из сектора в сектор. Для уменьшения риска «голландской болезни» необходимы развитый финансовый сектор, способный к быстрому переводу ресурсов между отраслями и мобилизации местных сбережений, и иностранный капитал, инвестирующий не в сырьевой сектор.
НФ могут смягчать воздействие резких изменений нефтяных цен на бюджет, устанавливая набор финансовых правил. Для получения положительных результатов очень важен институционный контекст, а также учет степени важности нефти в экономике, масштаба нефтяных резервов, развитости нефтяной отрасли и т.п.
Стабилизационная роль НФ может быть достигнута путем использования будущих нефтяных рынков с будущим производством нефти, проданным сейчас на 10 лет вперед. Китай проводит такие эксперименты. Однако это требует высоких издержек в короткие сроки. Стабилизационный НФ помогает установлению финансовых правил, но не является панацеей или перспективой оптимального улучшения.
Для деятельности НФ чрезвычайно важны институционные и организационные аспекты, особенно в переходных экономиках и странах с богатыми природными ресурсами: и те, и другие характеризуются слабостью институтов. Первая институционная проблема относится к микроэкономической сфере и усложняется из-за недостаточной прозрачности - это статусная рента и коррупция. Необходим контроль над перераспределением всех форм национальных ресурсов, в том числе и скрытым под видом трансфертов.
Организационные недостатки определяются слабостью демократизации, экономической нестабильностью и т.п. Объем ресурсов, потребленных в виде статусной ренты в богатых природными ресурсами странах, составляет очень большие величины.
Вторая институционная сфера, где ее зрелость и прозрачность особенно важны, - макроэкономическая, это финансовая политика. В успешных случаях НФ увеличивают сбережения, займы из НФ становятся госдолгом. Основная проблема для правительства - соблюдать жесткую дисциплину и удерживать баланс доходов и расходов. Конечно, крупные накопления активов в НФ могут вызывать общественное беспокойство, требования к правительству увеличить общественные расходы и снизить налоги и т.п.
Встает вопрос: не может ли здоровая стратегия сбережений для будущих поколений осуществляться без создания формальных НФ? В финансовых терминах - да; но НФ помогают обществу понять необходимость сбережений для будущих поколений. Из факторов успеха фонда главный - ясность его цели. Например, фонды Норвегии и Аляски выполняют сберегательные и стабилизационные функции. Второй, не менее важный фактор - правила управления фондом, гарантирующие ответственность; важно, кто управляет фондом. Так, норвежским фондом управляет Центральный банк под эгидой Министерства финансов, а фондом Аляски - Постоянная корпорация фонда и внешние менеджеры, владеющие акциями с фиксированным доходом и реальными портфелями. Последний (но не по важности) фактор успеха фонда - высокий уровень прозрачности его операций, поэтому очень важны регулярные отчеты фонда, аудит, а также общественная поддержка существования фонда.
Ресурсные фонды существуют в разных формах: в Кувейте и Омане это стабилизационные фонды, в Азербайджане и Казахстане -ограниченные фонды; некоторые представляют собой самостоятельные институты, как в Азербайджане, Алжире, Иране, другие имеют только специальные счета в Центральном банке, как в Казахстане и Норвегии. Но все они являются институтами, отдельными от бюджета и аккумулирующими доходы от невозобновимых ресурсов.
Роль НФ противоречива, и эмпирические данные об их деятельности неубедительны. В целом можно выявить две точки зрения: 1) НФ не нужны: если условия для успешного функциониро-
вания такого фонда существуют, то ресурсные доходы могут управляться бюджетом; 2) в любом случае НФ могут предотвратить чрезмерные расходы и помочь преодолеть ресурсное проклятие. Успешных примеров НФ немного - фонды Аляски, Кирибати, Норвегии и несколько других. Но есть сомнения, что эти территории нуждались в НФ при имевшейся прозрачности государственной политики и широкой общественной поддержке идеи необходимости сбережений для будущих поколений. Примеров неуспешности НФ гораздо больше - страны Ближнего Востока, Венесуэла, Нигер и др. Причины - недостаток четких правил, механизмов и действий, которые должны быть прозрачны, обеспечивать ответственность и предотвращать неоправданное использование средств.
Экономики Азербайджана и Казахстана сильно зависят от природных ресурсов; углеводородный сектор придал новую форму их народному хозяйству, обе страны стали стратегически важными для мирового энергетического рынка и привлекли наибольшую долю прямых иностранных инвестиций в регионе. В последние годы переходного периода углеводородный сектор играл решающую роль в их возрождении, нефтяной экспорт обеспечил высокие темпы роста - 9-10% ВВП с 2000 г. (с. 596). Соответственно, обе экономики в высокой степени зависят от колебаний цен мирового нефтяного рынка.
Задачи обоих правительств в макроэкономической и структурной области относительно схожи: усиление местных институтов для привлечения инвестиций, наращивание физического и человеческого капитала, обеспечение адекватных и устойчивых механизмов социальной защиты. Различаются страны прежде всего по уровню дохода. Согласно классификации Мирового банка (МБ), Казахстан относится к нижней группе стран со средним доходом. По личным впечатлениям автора, в последние два года казахстанское правительство «проявило больше желания передать населению выгоды от нефтяного бума, чем в ранние переходные годы» (с. 597). Это объясняется намерением снять потенциальное народное недовольство и устойчивостью финансового положения страны.
Азербайджан МБ относит к группе стран с низким доходом. В стране ограниченные финансовые ресурсы, безработица и высокий уровень бедности. В 2000 г., по официальным данным, ниже
абсолютного уровня бедности (около 28,8 долл. в месяц) находилось 49% населения. В 2004 г., по данным МБ, в результате ускорения экономического роста благодаря высоким ценам на нефть и увеличению социальных расходов бедность сократилась до 40,2% (с. 598). Азербайджан вынужден заботиться о беженцах из Армении (после конфликта Азербайджана с Арменией в 1989 г.)
В Казахстане, напротив, нет проблем с перемещенными лицами, уровень безработицы падает, занятость высокая, особенно в промышленности, быстро растет реальная зарплата. В целом экономики этих двух стран различны; Казахстан богаче и более продвинут по пути реформ. Но обе страны рассчитывают к 2007 г. утроить доход на душу населения на базе роста нефтяного и газового экспорта (если не снизятся мировые цены). Их правительствам предстоит диверсифицировать промышленное производство и повысить конкурентоспособность своих экономик. Различие экономик определит и разные приоритеты НФ, которые следует четко обозначить; разница в управлении нефтяными доходами может потребовать разных реформ.
Государственный нефтяной фонд Азербайджана был создан в 1999 г., Национальный фонд Республики Казахстан - в 2000 г., оба -как стабилизационные и сберегательные. НФ Азербайджана было поручено управлять сбором нефтяных доходов и переводить средства на специальный нефтяной счет НФ в Национальном банке. НФ получают все доходы с «новых» нефтяных месторождений, доходы от государственной доли нефтяных продаж, роялти, налог на трубопроводы, бонусы и доход от процентов. НФ ответственны перед президентом республики, который назначает исполнительного директора и членов Надзорного совета.
Управляющий совет НФ Казахстана включает президента страны, премьер-министра, глав двух палат парламента и Национального банка и министра финансов. Управляет фондом Национальный банк. Данные независимого ежегодного аудита публикуются в местной прессе. Активы фонда складываются из корпоративного налога на прибыли нефтяных компаний, налога на добавленную стоимость, роялти, бонусов и поступлений от соглашений по разделу продукции. Фонд имеет право на кратко- и долгосрочные инвестиции.
Правила управления накоплениями и использования ресурсов в двух странах различны. В Казахстане НФ предписано сберегать ресурсы для будущих поколений и избегать чрезмерного давления на местную экономику. Ему запрещены расходы на текущие нужды, за исключением непредвиденного экономического спада. Стабилизационная роль НФ осуществляется посредством установления «справочных цен» на газ, нефть и четыре металла (хром, цинк, свинец и медь). На базе справочных цен работают девять крупнейших нефтяных и три металлургических компании. Если рыночные цены оказываются выше справочных, избыточные налоговые платежи переводятся в НФ, но если они ниже, НФ осуществляет платежи правительству. Стабилизационный портфель НФ должен составлять по меньшей мере 20% их активов (с. 603). В 2003 г. НФ начал аккумулировать и доходы от продаж государственной собственности. Его активы превысили 8 млрд. долл. При сильной позиции казахстанского бюджета и росте нефтяных цен эта стратегия доказала полную работоспособность.
Экономика Азербайджана нуждается в значительных инвестициях, и правительство прибегает к внешним займам. Встает вопрос: не лучше ли тратить нефтяные деньги на развитие национальной экономики? Ответ зависит от стоимости займов и доходности международных инвестиций НФ. Разные задачи и цели стран отражены в инвестиционной стратегии фондов. В Казахстане она базируется на правилах управления валютными резервами Национального банка: осмотрительное инвестирование в высококачественные внешние активы с диверсификацией в перспективе.
В Азербайджане, напротив, НФ должен финансировать инвестиции государственных нефтяных компаний, в частности, в строительство трубопровода Баку - Джейхан. Кроме того, НФ выделял средства для поддержки беженцев и строительства для них жилья. Но расходование ресурсов НФ на текущие нужды следует сделать прозрачным, направляя больше ресурсов для общественных инвестиций в бюджет или создав банк развития с капиталом из НФ для предоставления займов и кредитов ненефтяному сектору. Это помогло бы стимулировать его развитие и обеспечить возврат кредитных средств фонду. Однако предоставление средств НФ для местного инвестирования не уравновесит экономического влияния нефтяных доходов и не смягчит «голландской болезни».
Главная задача правительств обеих стран - обеспечить стабильность и устойчивость текущего экономического процесса. Это может быть достигнуто только активизацией структурных реформ и обеспечением прозрачности на всех уровнях экономики. Азербайджан и Казахстан, по данным Transparency International's Corruption Perception Index, известны как страны с низким уровнем прозрачности и высоким уровнем обмана и коррупции. Прозрачность управления нефтяными доходами может «предотвратить присвоение нефтяных ресурсов некоторыми заинтересованными группами» (с. 606). Она должна распространяться на операции правительства, соответствующих держателей акций, включая компании, инвестирующие в нефтяной сектор, финансовых и стратегических инвесторов, поддерживающих заимствования. Обеспечить прозрачность и избежать коррупции и растраты общественных ресурсов может только демократизация общества.
С.М. Макарова
