CC BY
330
суверенные фонды благосостояния: опыт создания и пути развития
а. н. сухарев,
кандидат экономических наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права E-mail: [email protected] Тверской государственный университет
В статье рассмотрен опыт создания и функционирования суверенных фондов благосостояния в России и за рубежом. Обоснованы направления развития суверенных фондов благосостояния в мире. Определены пути совершенствования Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния РФ.
Ключевые слова: суверенные фонды благосостояния, Стабилизационный фонд РФ, Резервный фонд РФ, Фонд национального благосостояния РФ.
В конце XX в. в странах-нефтеэкспортерах стали создаваться специальные фонды, в которые подлежали аккумулированию профициты бюджетов, образующиеся вследствие высоких цен на нефть на мировых рынках. В разных странах данные фонды имели различные названия: Суверенный фонд благосостояния (Бразилия), Стабилизационный фонд (Россия), Резервный фонд (Россия), Фонд будущего (Австралия), Национальный фонд (Казахстан), Нефтяной фонд (Оман), Государственный нефтяной фонд (Азербайджан, Норвегия), Фонд макроэкономической стабилизации (Венесуэла), Фонд выравнивания доходов (Кирибати), Нефтяной стабилизационный фонд (Колумбия), Нефтяной трастовый фонд (Нигерия), Глобальный пенсионный фонд (Норвегия), Конституционный бюджетный резервный фонд (США) и др.
С 2005 г. за данными фондами закрепилось название суверенных фондов благосостояния (sovereign wealth fund), которое было дано им Эндрю Розанов в статье «Кто держит богатство нации?», опубликованной в Центральном банковском журнале [16].
П. А. Казакевич дал следующую классификацию суверенным фондам благосостояния [3, с. 14]:
а) по целям создания — стабилизационные фонды, ориентированные на кратко- и среднесрочную
стабилизацию колебаний в доходах и расходах бюджета государства, дополнительное финансирование государственных расходов, и фонды будущих поколений, ориентированные на снижение финансовой нагрузки на будущие поколения в рамках более длительного периода, измеряемого десятилетиями;
б) по источникам формирования — фонды, формирующиеся за счет: доходов от экспорта сырьевых ресурсов (нефти, газа, меди, алмазов, фосфатов и т. д.); профицита бюджета государства, обеспеченного положительным сальдо торгового баланса за счет экспорта несырьевых товаров; неиспользованных по итогам финансового года остатков средств бюджета; доходов от приватизации; зарубежной финансовой помощи;
в) по механизму наполнения — фонды, отчисления в которые привязаны к ценам сырьевых ресурсов, и фонды, отчисления в которые не зависят от уровня цен сырьевых ресурсов;
г) по организационно-правовой форме — фонды, существующие в виде самостоятельных юридических лиц, и фонды в виде отдельных денежных счетов (совокупности счетов);
д) по степени интеграции в национальную бюджетную систему — фонды, входящие в состав бюджета государства, и фонды, являющиеся внебюджетными.
В 2004 г. в России был образован Стабилизационный фонд, в который подлежали зачислению часть вывозной таможенной пошлины на нефть сырую и налога на добычу полезных ископаемых (по сырой нефти) сверх установленной бюджетным законодательством базовой цены. При снижении цены на нефть ниже базовой средства Стабфонда должны были бы направляться на покрытие расходов федерального бюджета. В 2004—2005 гг. базовая
цена была установлена в 20 долл. за барр., в 2006— 2007 гг. — 27 долл. Целью фонда было сглаживание цикличности бюджетных доходов федерального бюджета из-за колебаний цен на нефть. Кроме того, Стабфонд позволял стабилизировать денежный и валютный рынок, а также реальный сектор экономики. Первоначальной необходимостью создания Стабфонда являлась необходимость стерилизации денежной массы, которая могла быть эффективно и максимально результативно проведена на основе создания механизма Стабфонда [15].
В 2008 г. Стабфонд был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Резервный фонд по своей сути выполняет функцию Стабфонда — сбалансированности федерального бюджета из-за колебаний цен на нефть на мировых рынках. В него подлежат зачислению средства, полученные федеральным бюджетом от нефтегазовых доходов, которые подлежат обособленному учету и управлению. Бюджетным законодательством установлен предельный объем Резервного фонда — 10 % от прогнозируемого ВВП. После достижения Резервным фондом установленного значения нефтегазовые доходы, остающиеся после финансирования нефтегазового трансферта федерального бюджета, подлежат зачислению в Фонд национального благосостояния.
Целью Фонда национального благосостояния является сбалансирование Пенсионного фонда РФ. Предполагается, что в перспективе из-за увеличения доли пенсионеров и снижения доли занятых в стране Пенсионный фонд РФ может столкнуться с проблемой финансового обеспечения выплат пенсий в будущем. В этом плане Фонд национального благосостояния должен взять на себя роль резерва Пенсионного фонда РФ.
Средства Резервного фонда были использованы на покрытие дефицита федерального бюджета в 2009 г. В 2010 г. должно продолжиться расходование средств Резервного фонда в целях сбалансирования федерального бюджета. Даже при полном расходовании его средств (а это может быть 2011 г.), это не будет означать отказа от Резервного фонда как финансовой конструкции. При росте мировой цены
на нефть в Резервный фонд будут осуществляться зачисления средств.
На 1 июня 2010 г. объем средств Резервного фонда составлял около 1,2 трлн руб. (39,27 млрд долл.), а Фонда национального благосостояния — 2,6 трлн руб. (88,83 млрд долл.) (см. таблицу).
По мнению автора, развитие Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в России должно происходить по следующим направлениям.
Первое направление — аккумуляция в Фонде национального благосостояния не только сырьевых (нефтегазовых) доходов федерального бюджета, но и не сырьевых. В него можно предусмотреть зачисление доходов от продажи (приватизации) федерального имущества. Это приведет к тому, что полученные средства не будут израсходованы на текущее потребление, а останутся в распоряжении государства в финансовой форме. По мнению автора, в Фонд национального благосостояния следовало бы зачислить средства, полученные государством от продажи ОАО «Юганскнефтегаз», бывшей дочерней компании ОАО «НК «ЮКОС», которые явились своеобразными сверхдоходами федерального бюджета, исчислявшиеся несколькими десятками миллиардов долларов.
Второе направление — повышение прозрачности в сфере формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. В настоящее время Минфин России на своем официальном сайте размещает информацию о движении средств фондов на счетах, открытых Федеральным казначейством в ЦБ РФ в различных валютах, величине фондов в пересчете на российские рубли и доллары США на первое число каждого месяца, а также ежемесячные информационные сообщения о полученных за месяц нефтегазовых доходах, их использовании, использовании средств Резервного фонда и размещении средств Фонда национального благосостояния.
В целях повышения прозрачности по формированию и размещению средств фондов необходимо:
1) размещать информацию о величине и движении средств Резервного фонда и Фонда на-
Объем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в 2008—2010 гг., [10]
Дата Резервный фонд, млрд руб. (млрд долл.) Фонд национального благосостояния, млрд руб. (млрд долл.) Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (совокупно), млрд руб. (млрд долл.)
01.02.2008 3 057,85 (125,19) 783,31 (32,00) 3 841,16 (157,10)
01.01.2009 4 027,64 (137,09) 2 584,49 (87,97) 6 612,13 (225,06)
01.01.2010 1 830,51 (60,52) 2 769,02 (91,56) 4 767,49 (152,08)
01.06.2010 1 197,66 (39,27) 2 616,54 (88,83) 3 814,20 (128,10)
ционального благосостояния не на первое число каждого месяца, а на каждый календарный (рабочий) день, что позволит получать своевременную информацию о состоянии фондов и осуществлении за ними контроля со стороны общества;
2) размещать Минфином России информацию о движении и остатках средств на счетах нефтегазовых доходов федерального бюджета в течение бюджетного года. Нефтегазовые доходы являются источником формирования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Счета нефтегазовых доходов федерального бюджета представляют собой аккумуляцию дополнительных финансовых резервов федерального бюджета, кроме фондов, которые должны быть использованы в течение года и, по сути, являются третьим фондом государственных финансовых сбережений;
3) изменить методику учета формирования и использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. В настоящее время движение средств по счетам фондов не показывает главный экономический смысл операций — происходит размещение или расходование средств. Так, например, списание средств может носить как безвозвратный характер (случай расходования), так и характер размещения средств. Размещение средств не приводит к уменьшению величины фонда, а расходование — снижает ее. Учитывая, что отсутствуют сведения об общих величинах фондов по каждому календарному (рабочему) дню, то сложно идентифицировать характер списания средств, величина которых может изменяться под влиянием изменения курсов валют, в которых размещены средства.
Более прозрачная методика формирования и использования средств по каждому из фондов должна предусматривать идентификацию операций списания (расходование или размещение средств), отражение в величине фондов накопленной курсовой разницы (она может быть и отрицательной), полученной от переоценки средств в иностранной валюте.
Третье направление — переход на новую методику расчетов доходов федерального бюджета, подлежащих государственному финансовому сбережению, которая позволяла бы осуществлять более полное сбережение доходов в период высоких цен на нефть на мировых рынках.
Переход на новую методику бюджетного планирования должен предполагать зачисление в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния не части нефтегазовых доходов федерального бюджета, а циклических доходов бюджетной
16 -
системы, что обеспечит более полное сглаживание бюджетных и монетарных показателей и повысит устойчивость социально-экономического развития страны. При использовании методологии ненефтегазового бюджета в целях снижения проциклич-ности российской экономики, по мнению автора, следует отказаться от неизменности значения нефтегазового трансферта. Неизменность значения нефтегазового трансферта, начиная с 2011 г. (3,7 % от ВВП), не способствует достижению потенциально низкого значения цикличности российской экономики. При данном бюджетном правиле во время низких цен на энергоресурсы темпы экономического роста будут меньше, и целесообразно использовать такой инструмент макроэкономической политики, как увеличение совокупного спроса за счет роста бюджетных расходов. В этом случае темп роста бюджетных расходов должен опережать темпы роста ВВП, что соответствует концепции структурного бюджета. Фиксированное по отношению к ВВП значение нефтегазового трансферта не позволяет это сделать.
Экономически целесообразнее представляется значение нефтегазового трансферта привязать к темпам экономического роста. Учитывая обратную зависимость между темпами экономического роста и величиной нефтегазового трансферта (по отношению к ВВП), при расчете величины нефтегазового трансферта можно, например, использовать следующее правило:
А + В = constant, (1)
где А — темпы экономического роста;
В — величина нефтегазового трансферта по
отношению к ВВП.
Исходя из данного правила (1), величина нефтегазового трансферта должна определяться следующим образом:
В = constant — А. (2)
Значение константы можно определить эмпирически. Так, для ее оценки можно использовать усредненные прогнозные оценки роста ВВП (например, 6,5 %) и установленное значение нефтегазового трансферта (3,7 %). Тогда значение константы будет равно 10,2 (6,5+3,7). Формирование величины нефтегазового трансферта по предлагаемому бюджетному правилу можно обозначить в этом случае как «бюджетное (макроэкономическое) правило 10,2». Этому правилу «10,2» в случае, если темпы роста экономики будут превышать 10,2 %, значение нефтегазового трансферта необходимо брать равным нулю. Однако возможно использование и «отрицательного трансферта»: перечисления трансферта из федерального бюджета в Резервный
фонд или в Фонд национального благосостояния. Так, например, при темпах экономического роста на 12 % нефтегазовый трансферт должен составить «минус» 1,8 % от ВВП (10,2 % - 12 %).
Четвертое направление — увеличение предельного объема Резервного фонда РФ до 20—30 % от прогнозируемого ВВП. Опыт функционирования Резервного фонда в 2008—2009 гг. показал, что при снижении цен на нефть средств Резервного фонда может быть недостаточно для поддержания в этот период бюджетных расходов, так как в этот период следует увеличивать объем нефтегазового трансферта. Одновременно должен быть наложен запрет на расходование средств Фонда национального благосостояния в целях сбалансированности федерального бюджета при падении цен на нефть. Вместе с тем, принимая во внимание специфику Фонда национального благосостояния, представляется нецелесообразным сегодня устанавливать его предельный размер.
Пятое направление — использование средств Фонда национального благосостояния на финансовое обеспечение демографической политики, направленной на повышение рождаемости (демографические инвестиции). Такое направление расходования средств обусловлено самим характером Фонда национального благосостояния, который в сущностном плане является Фондом будущих поколений.
Инвестиции общества в повышение рождаемости в перспективе направлены на изменение соотношения между численностью работающих и численностью пенсионеров в благоприятную сторону и тем самым на увеличение финансового обеспечения пенсионных выплат в будущем. Расходование средств на повышение рождаемости будет экономить средства Фонда на трансферт пенсионной системы страны. Социально-экономическая эффективность таких расходов должна быть значительно выше, чем простое направление средств на финансовое обеспечение пенсий. Однако в любом случае необходимо проведение расчетов сбалансированности доходов и расходов и точки возврата демографических инвестиций для финансирования пенсий.
Социальная эффективность демографических инвестиций связана с тем, что с их помощью государство решает две взаимосвязанные проблемы: увеличение рождаемости и финансовое обеспечение пенсий. То есть с помощью одного инструмента государство достигает две цели. Такое направление расходования средств Фонда национального благосостояния по отношению к финансовому
обеспечению будущих пенсий имеет большую экономическую эффективность, так как каждый рубль демографических инвестиций может принести несколько рублей от увеличения потока доходов в пенсионную систему страны вследствие увеличения численности занятых (с учетом дисконтирования).
Однако необходимо учитывать наличие временного лага между началом осуществления первоначальных демографических инвестиций и началом их возврата, который составляет 20—22 года (что определяется возрастом начала трудовой деятельности человека). Используя в качестве ставки дисконтирования прогнозируемую доходность Фонда национального благосостояния, равную 4 % годовых в реальном выражении, можно рассчитать коэффициент капитализации демографических инвестиций, он составляет 2,2—2,4. Это означает, что каждый рубль демографических инвестиций в реальном выражении в настоящем через 20—22 года, т. е. когда он начнет давать отдачу в форме потока платежей в пенсионную систему, будет эквивалентен 2,2—2,4 руб. Коэффициент капитализации может быть использован для расчета эффективности и объема демографических инвестиций.
Государство не должно получать экономического выигрыша в форме экономии средств Фонда для выплаты пенсий в результате осуществления демографических инвестиций. Наоборот, здесь должен быть реализован принцип эквивалентности данных социальных платежей, в соответствии с которым дисконтированный уровень демографических расходов должен быть эквивалентен дисконтированному потоку экономии расходов на выплату пенсий за счет Фонда национального благосостояния.
По мнению автора, принципами демографических инвестиций должны быть:
1) возвратность средств — подразумевает обеспечение потока налоговых платежей в пенсионную систему страны от прироста численности работающих и изменения соотношения между численностью работающих и численностью пенсионеров в благоприятную сторону и замещение данными платежами расходов Фонда национального благосостояния недостающих средств на выплату пенсий. Принцип возвратности может предполагать возврат средств не только в сам Фонд национального благосостояния, но и в пенсионную систему страны, так как между ними существует тесная взаимосвязь и возможность перераспределения средств;
2) эквивалентность расходов — исходит из того, что объем демографических инвестиций должен
- 17
быть равен объему дополнительных налоговых поступлений от прироста рабочей силы вследствие произведенных демографических инвестиций в пенсионную систему страны с учетом дисконтирования денежных потоков по ставке средней прогнозируемой доходности средств суверенного фонда благосостояния.
Доводом в пользу демографических инвестиций за счет средств Фонда национального благосостояния является также и то, что они имеют более или менее равномерный характер по годам и не нарушают внешнего равновесия национальной экономики. Временная растянутость демографических инвестиций приводит к тому, что национальная экономика постепенно приспосабливается к новой системе внешнего равновесия.
Шестое направление — повышение правового статуса в регулировании формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Необходимо принятие федерального закона, регулирующего и детализирующего формирование, размещение, использование и управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. В настоящее время многочисленный круг важнейших вопросов, отнесенных к ведению фондов, решается на уровне отдельных постановлений Правительства РФ и приказов Минфина России. Федеральный закон является документом более высокого правового статуса и позволит отразить в одном документе совокупность положений в области функционирования фондов. Кроме того, в дальнейшем представляется целесообразно внести изменения в Конституцию РФ, включив в нее положения о Фонде национального благосостояния, которые не позволили бы расходование его средств по политическим мотивам. Повышение статуса Фонда национального благосостояния до уровня Конституции РФ потребует внесения уточнения в его название, который следовало бы обозначать как «Конституционный Фонд национального благосостояния». До внесения таких изменений в Конституцию РФ статус Фонда национального благосостояния следовало бы поднять до уровня государственного внебюджетного фонда, который имеет обособленное от Минфина России управление, что отграничивает его от федерального бюджета. В связи с тем, что Фонд национального благосостояния не является институционально самостоятельным, а представляет собой часть средств федерального бюджета, что имплицитно предполагает и дает возможность его расходования в целях сбалансирования федерального бюджета.
18 -
В Азербайджане политика государственного сбережения стала проводиться с 1999 г., когда был создан Государственный нефтяной фонд Азербайджанской Республики. Фонд представляет собой механизм накопления с целью передачи части доходов от нефтяных богатств будущим поколениям. Для фонда не установлен верхний предел накопления нефтяных доходов. В него поступает часть государственной выручки по соглашениям о разделе продукции, связанным с текущими проектами разработки нефти и газа. Нефтяной фонд официально не предназначен для целей стабилизации, так как чистые потоки денежных средств не связываются напрямую с ценами на нефть. Вместе с тем механизм фонда позволяет использовать его в качестве инструмента стабилизации экономики и повышения устойчивости социально-экономического развития страны [11].
Указами Президента Азербайджанской Республики утверждены Положение о Государственном Нефтяном Фонде Азербайджанской Республики от 29.12.2000 № 434 и Правила составления и исполнения годовой программы (бюджета) доходов и расходов Государственного Нефтяного Фонда Азербайджанской Республики от 12.09.2001 № 579. В соответствии с ними президент республики должен утверждать на предстоящий год бюджет фонда по доходам и расходам.
Доходы фонда складываются за счет следующих источников:
1) чистые доходы от продажи углеводородов, приходящихся на долю Азербайджанской Республики (за вычетом затрат на транспортировку углеводородов, расходов на банковское, таможенное оформление, независимый контроль, маркетинг и страхование);
2) поакровые платежи, выплачиваемые инвесторами за использование контрактной площади в связи с разработкой углеводородных ресурсов;
3) доходы, получаемые от транспортировки нефти и газа по территории страны;
4) бонусы, выплачиваемые инвесторами Государственной Нефтяной Компании или компетентному государственному органу республики в связи с подписанием или исполнением нефтегазовых соглашений;
5) платежи от разницы между контрактной ценой производимой в стране и экспортируемой сырой нефти и ее оптовой ценой внутри страны;
6) доходы от размещения активов фонда, а также другие доходы.
Расходование средств производится на следующие цели:
1) финансирование мер, связанных с социально-бытовыми проблемами и вопросами обустройства беженцев и вынужденных переселенцев;
2) трансферт в государственный бюджет республики;
3) финансирование проектов по прокладке водопроводов, финансирование проектов реконструкции оросительных систем;
5) расходы, связанные с управлением фондом.
Финансовый механизм фонда свидетельствует о том, что фонд представляет собой аналог государственного внебюджетного фонда, т. е. дополнительного, специализированного бюджета, созданного вне государственного бюджета, в рамках которого происходит формирование государственных финансовых сбережений [15].
С 2006 г. Казахстан также пошел на государственное сбережение части сверхдоходов бюджета, когда начал функционировать Национальный фонд, который по своей экономической сущности является фондом будущих поколений и выполняет все функции стабилизационного фонда. В Казахстане при зачислении средств в фонд используется модель сбалансированного бюджета, согласно которой все платежи нефтяного сектора подлежат полному зачислению в фонд, из которого подлежит зачислению в доходы бюджета текущего года только жестко ограниченный объем бюджетных расходов (по принципу постоянного потребления).
В 2006 г. был создан АО «Казахстанский холдинг по управлению государственными активами «Самрук», в его управление были переданы государственные доли ряда крупнейших компаний Казахстана. Государственный фонд «Казына», образованный в марте 2006 г., стал управляющей компанией, созданной с целью диверсификации казахстанской экономики путем координации деятельности национальных институтов развития в рамках стратегии индустриально-инновационного развития Казахстана.
В 2008 г. в стране в целях объединения государственных активов было осуществлено слияние государственного фонда «Казына» и государственного холдинга «Самрук» и был образован Фонд национального благосостояния «Самрук—Казына». Фонду были переданы государственные пакеты акций «Казатомпрома», ENRC, «Казахмыса», Казахстанской ипотечной компании, Казахстанского фонда гарантирования ипотечных кредитов и Жилстройсбербанка, а также семь социально-предпринимательских корпораций. В фонд были включены государственный банк развития, инвестиционный и инновационный фонды, государс-
твенная корпорация по страхованию экспортных кредитов и инвестиций, фонд развития предпринимательства «Даму», корпорация по развитию и продвижению экспорта KAZNEX, Kazyna Capital Management, центр содействия инвестициям.
Фонды государственных финансовых сбережений созданы также в десятках других государств (Австралия, Бразилия, Канада, Кувейт, Норвегия, Оман, Кирибати).
В Норвегии был создан в 1990 г. Государственный нефтяной фонд, который впоследствии был преобразован путем слияния с Государственным пенсионным фондом в Норвежский государственный пенсионный фонд — Глобальный. В фонд подлежат зачислению все доходы от добычи нефти после покрытия ненефтяного дефицита бюджета. При создании в фонд зачисляли доходы от нефти, а в дальнейшем и доходы от экспорта ряда других товаров (газа, алюминия и рыбы) [4]. Средства фонда подлежат размещению за рамками национальной экономики в целях ее «перегрева» и достижения требуемой стабилизации.
Норвежский государственный пенсионный фонд (Глобальный) до 2007 г имел следующую структуру активов: 40 % средств были инвестированы в акции, а 60 % — в инвестиции с фиксированным доходом (облигации и др.). Согласно новой инвестиционной стратегии предполагается изменить структуру активов следующим образом: 60 % средств инвестировать в акции, 25 % — в инструменты с фиксированным доходом и 15 % — в недвижимость.
Средствами фонда управляют иностранные компании. Размещением в акции управляют Fidelity, Scheer, Rowlett and Associates Investment Management, Atlantis Fund Management и Wellington Management Company, а размещением средств в облигации — Barclays, Ellington Management Group и Smith Breeden Associates. Объем фонда на конец 2005 г. составлял 224 млрд долл., а на конец февраля 2007 г. - 300 млрд долл. [1].
В 2006 г. в Австралии был создан Австралийский государственный фонд будущего. Целью фонда является накопление в необходимых объемах финансовых активов в целях обеспечения покрытия пенсионных выплат со стороны австралийского правительства в будущем в связи с общим постарением населения [12].
Формирование фонда осуществляется за счет профицита бюджета центрального правительства. Его средства также частично сформированы за счет продажи в конце 2006 г. доли государства в «Telstra Corporation» - крупнейшей телекоммуникационной компании Австралии.
19
В 2007 г. в Канаде в провинции Альберта была создана государственная Корпорация управления капиталовложениями (Alberta Investment Management Corporation, AIMCo), которая управляет в общей сложности 27 фондами государственных сбережений, включая Суверенный фонд богатства (Sovereign wealth fund), Доверительный фонд сбережений Альберты Херитедж (the Alberta Heritage Savings Trust Fund) и др. [17].
Доверительный фонд сбережений Альберты создан в 1976 г. на основании специально принятого закона. Первоначально в фонд подлежали зачислению 30 % невозобновляемых лицензионных платежей ресурса Альберты. В начале 1980-х гг. фонд предоставлял ссуды другим местным правительствам в Канаде. Позже деньги фонда стали использоваться для капитальных проектов инфраструктуры. После 1987 г. в фонд перестал поступать доход от лицензионных платежей за ресурсы. Средства фонда инвестируются в облигации, недвижимое имущество и предприятия с целью обеспечения потока доходов.
На 1 января 2008 г. штат AIMCo составлял 137 сотрудников, и планировалось его увеличить к 2010 г. - до 250. В бюджетном 2008-2009 гг., который закончился 31 марта, расходы Корпорации по управлению средствами составили 215 млн долл., что составляет 0,31 долл. на 100 долл. активов, или 0,31 %.
В конце 2008 г. президентом Бразилии был подписан указ о создании суверенного фонда благосостояния, начальный размер которого должен составить 14,2 млрд реалов (6 млрд долл.). Функция фонда заключается в том, что он должен стать дополнительным инструментом смягчения воздействия мирового финансового кризиса на экономику страны. Суверенный фонд должен обеспечить доступ национальных компаний к инвестициям в период, когда на мировых рынках возникают проблемы с получением займов. Фонд должен пополняться за счет первичного профицита государственного бюджета, который в 2008 г. планировался в 3,8 % от ВВП. В состав средств суверенного фонда должны быть включены остаточные суммы первоначального бюджета федерального правительства. Предполагается использование средств из фонда на реализацию «Программы ускорения темпов роста», предусматривающую вложение инвестиций в инфраструктурные проекты [10].
В мае 2010 г. на уровне глав государств и правительств стран ЕС было принято решение о создании европейского стабилизационного фонда как постоянного действующего механизма оказания
20 -
в оперативном порядке содействия государствам еврозоны, испытывающим бюджетные проблемы финансовой помощи. Европейский стабилизационный фонд должен повысить устойчивость евро как коллективной валюты. Предполагаемый объем должен составить 750 млрд евро, что делает его самым крупным стабилизационным фондом из всех существующих. Этот объем должен складываться из следующих сумм: 60 млрд евро — кредиты, которые должна собрать Еврокомиссия; 440 млрд евро — гарантии государств еврозоны; 250 млрд евро — вклад МВФ. Существенной особенностью данного фонда является то, что он представляет собой не аккумуляцию денежных средств в целях их использования в случае необходимости, а стабилизационный механизм оперативного сбора кредитных ресурсов под приемлемые проценты в случае необходимости подавления кризисных тенденций в отдельных странах зоны евро. Следует также учитывать, что в данные 750 млрд евро не входит сумма кредитной помощи Греции в размере 110 млрд евро. Можно полагать, что в дальнейшем эта сумма или ее часть может быть включена в механизм стабилизационного фонда, с увеличением на соответствующую величину объема европейского стабилизационного фонда.
Развитие суверенных фондов благосостояния в мире, по мнению автора, должно происходить по следующим основным направлениям.
Первое направление — совершенствование системы зачисления доходов в стабилизационные фонды в странах-нефтеэкспортерах за счет более полного зачисления в них циклических доходов для повышения устойчивости социально-экономического развития. Необходимо осуществить переход от зачисления в данные фонды не конъюнктурные, а циклические доходы государственных бюджетов (федеральных, центральных). Конъюнктурные доходы — это сверхдоходы бюджета от экспортных отраслей в период высоких цен на вывозимые углеводороды или иные товары которые преобладают в экспорте страны и цены, на которые подвержены колебаниям. Циклические доходы — доходы бюджета, обусловленные общим расширением национальной экономики вследствие получаемого ею «импульса» от установления высоких цен на экспортируемые энергоресурсы. Циклические доходы по величине больше, чем конъюнктурные доходы бюджета — дополнительные доходы, получаемые бюджетом от нефтяного сектора в период высоких цен на энергоносители на мировом рынке.
Второе направление — создание в индустриально развитых странах стабилизационных фондов в
целях снижения общей цикличности их экономик. Сегодня антициклическая политика в этих странах основана в основном на использовании расширения бюджетных расходов. Она сопровождается изменением бюджетных дефицитов и постоянным ростом государственного долга.
Третье направление—создание в индустриально развитых странах фондов будущих поколений в целях решения проблемы финансового обеспечения выплаты пенсий в долгосрочной перспективе в связи с общим постарением населения.
Четвертое направление — создание суверенных фондов благосостояния в экономически слаборазвитых странах как источника для финансирования расширенного воспроизводства и повышения капиталовооруженности труда.
Такие страны часто сталкиваются с проблемой «порочного круга бедности»: низкий душевой доход в бедных странах ограничивает возможность сбережений и соответственно накоплений. В результате сохраняются низкая производительность труда и низкие доходы. Кроме того, быстрый рост населения может быстро поглотить увеличение душевого дохода и таким образом свести на нет возможность выхода из «порочного круга бедности». Это приводит к тому, что страны продолжают оставаться бедными, потому что изначально бедны.
Как правило, в бедных странах уровень сбережений невысок и составляет 2—5 % от ВВП1, что наряду с высоким уровнем рождаемости не позволяет увеличить капиталовооруженность труда. Проблемой таких стран, несмотря на низкую цену рабочей силы в них, является крайне низкий уровень иностранных инвестиций.
Политика государственного финансового сбережения в бедных странах, несмотря на внешнюю абсурдность, может стать магистральным направлением в преодолении экономической отсталости и средством повышения уровня благосостояния населения.
Государственные финансовые сбережения в таких странах могут иметь следующие два эффекта:
1) повышение темпов экономического роста. Это будет происходить из-за того, что в среднем увеличение доли капиталовложений в ВНП на 1 % приводит к повышению темпов экономического роста на 0,1 % [6, с. 370]. Исходя из этого, повышение уровня совокупных внутренних сбережений на 10 % может привести к увеличению темпов роста экономики бедной страны на 1 % в год. При более
1 Для сравнения, в индустриально развитых странах этот показатель находится в диапазоне 20—25 %, а в ряде случаев (Китай, Япония) может достигать 1/3 от ВВП.
высоких темпах государственного финансового сбережения рост темпов роста экономики будет выше;
2) преодоление «порочного круга бедности». По мнению автора, именно государственные финансовые сбережения в таких странах смогут помочь преодолеть (разорвать) «порочный круг бедности», повысив уровень сбережений и сделав его больше темпов прироста численности населения и рабочей силы. По этому поводу Кэмпбелл Р. Макконнелл и Стенли Л. Брю пишут, что если в результате увеличения объема инвестиций устанавливается опережающий рост выпуска продукции по сравнению с ростом населения, то появляется вероятность увеличения сбережений, что, в свою очередь, способствует дальнейшему наращиванию капиталовложений. Иначе говоря, накопление капитала им же самим и стимулируется [6, с. 370]. Иными словами, государственные финансовые сбережения могут послужить фактором к кумулятивному росту совокупных национальных сбережений. Нужно обратить внимание на то, что данный мультипликационный механизм еще не был исследован в экономической науке, и следует определить проблему о необходимости его изучения и использования в практических целях.
В бедных странах в связи с неразвитостью национального производства источником формирования средств фонда государственного финансового сбережения могут явиться экспортные и импортные пошлины. Применительно к таким странам положительный эффект таможенных пошлин может перекрыть их отрицательный эффект.
Пятое направление — создание суверенных фондов благосостояния в странах, экономики и финансовые системы которых сильно зависят от иностранного капитала. Это группа развивающихся стран и стран с переходной экономикой (Аргентина, Бразилия, Малайзия, Индонезия и др.). Сюда относится и Россия. Для этих стран иностранный капитал не стал являться фактором устойчивого социально-экономического развития, а наоборот, приводит к дестабилизации их экономик.
По оценке Дж. Сороса, современный способ распределения финансовых ресурсов в мировой экономике было бы правильнее описывать исходя не из стандартного рыночного механизма, базирующегося на их эффективном распределении, а на основе других моделей. В этой связи известный финансист предлагает использовать модель «центр—периферия».
Дж. Сорос в книге «Кризис мирового капитализма» предложил структурную модель воспроизводства на основе выделения центра и периферии
- 21
мирового хозяйства. И хотя в экономическом анализе деление стран на центр, полупериферию и периферию не является новым, предлагаемый Дж. Соросом механизм их взаимосвязи является заслуживающим внимания. Центр мирового хозяйства — экономически развитые страны (США, Западная Европа, Япония и пр.) — является мощным насосом, который всасывает финансовые средства по всему миру. Периферия мирового хозяйства — все остальные страны (включая Россию), которые являются экономическими аутсайдерами. Как полагает Дж. Сорос, глобальная система капитализма представляет собой гигантскую систему циркуляции, всасывающую финансовые средства в центре и выталкивающую их на периферию [14, с. 262]. Действительно, например, США являются главным потребителем глобальных сбережений. В 2002 г. доля США составляла в мировой экономике 32,8 % [7, с. 70] по текущим курсам валют и 21,4 % по паритету покупательной способности, а в потреблении глобальных сбережений — 77 % [9, с. 12]. Высокоразвитая экономика США (по определению Дж. Сороса — центр мирового капитализма) является главным «поглотителем» глобальных сбережений, стягивая их со всего мира.
В современной системе мирового хозяйства денежные потоки периодически начинают движение от центра к периферии, а затем опять к центру. Когда денежные потоки начинают попятное движение от периферии, то государства периферии закрывают им «клапаны», провоцируя финансовые и экономические кризисы. Именно периферия делает глобальную финансовую систему неустойчивой, когда закрывает «клапаны».
Дж. Сорос заключает, что существующая система капитализма не способствует сближению уровней развития стран мира [13]. Он отмечает, что одним из наиболее важных ресурсов в современной экономике является цена капитала, от ее уровня зависит конкурентоспособность национальной экономики. В современном капитализме цена капитала в центре и на периферии различна, в центре — низкая, а на периферии — достаточно высокая. Как известно, если цена капитала относительно высока, то экономика страны менее конкурентоспособна, а уровень ее экономического развития затормаживается. Таким образом, дифференциация цены капитала только увеличивает пропасть между странами центра и периферии мирового экономического пространства и усиливает структурность «центр—периферия».
В качестве преодоления недостатков капитализма Дж. Сорос предлагает создать механизм
22 -
гарантированных займов для стран периферии в целях снабжения их финансовыми ресурсами по доступным ценам и в достаточных размерах, т. е. обеспечить справедливый возврат сбережений странам периферии. Институционально такая система, по мнению Дж. Сороса, должна опираться на глобальный центральный банк, выполняющий перераспределительные функции в масштабах мировой экономики. Такой банк должен стать основой эффективной трансформации сбережений в инвестиции как в мире в целом, так и по отдельным странам. Введение подобного механизма создало бы прочность современной мировой ва-лютно-финансовой системы и сделало бы мировую экономику менее подверженной потрясениям. Кроме того, Дж. Сорос предлагает и другие меры по предотвращению оттока финансовых ресурсов с периферии: например, снижение ставки процента в США и непосредственная передача периферии ликвидных средств в форме кредитов. По его мнению, вливание ликвидных средств в периферию позволит избежать понижения ставки процента в центре и создаст удачный баланс в мировой экономике.
По мнению автора, преодоление вышеописанной проблемы в мировом экономическом развитии может быть реализовано также (при этом даже более эффективно) на основе формирования в странах-донорах фондов государственных финансовых сбережений, вкладываемых в рамках своих национальных экономик. Фонды государственных финансовых сбережений в развивающихся странах и в странах с переходной экономикой приведут к увеличению инвестиционных ресурсов в них и снизят риск дестабилизации как экономик данных стран, так и мировой финансовой системы в целом. Формирование фондов государственных финансовых сбережений и размещение их вне рамок национальных экономик позволяет нивелировать глобальные дисбалансы в мировой финансовой системе и оказывает в целом стабилизирующую роль на функционирование финансовых рынков.
Шестое направление — отработка системы и механизмов инвестирования средств суверенных фондов благосостояния.
Седьмое направление — создание правовой базы, защищающей средства суверенных фондов благосостояния от необоснованного расходования правительством в политических целях.
Немаловажным в условиях создания суверенных фондов благосостояния является учет политических рисков, которые сдерживают со стороны правительства реализацию политики по их
формированию. Государственные финансовые сбережения не являются политически нейтральными и увеличивают риск смены правительства. В качестве примера может служить Норвегия, где после создания стабилизационного фонда ни одна правящая коалиция, несмотря на то, что признала ее страной с самым высоким уровнем жизни, не выигрывала выборы [2, с. 129]. Это обусловлено тем, что населению часто трудно понять смысл экономической политики правительства: почему правительство, «сидящее на мешках с деньгами», отказывается решать важные социально-экономические проблемы. Это служит весомым и убедительным козырем для оппозиции. Л. И. Лопатников по этому поводу отмечает, что каждое ведомство требует отдать ему часть фонда под неотложные нужды, каждая политическая партия считает необходимым продемонстрировать свою верность народным чаяниям, требуя повысить пенсии, зарплаты и пособия за счет фонда [5, с. 336].
Наоборот, пример Норвегии показывает, что в этой стране партии являются политически ответственными перед обществом, выиграв выборы и сформировав правительство, они объясняют избирателям, что переоценили возможность расходования средств фонда государственных финансовых сбережений и не учли все связанные с этим риски [2, с. 129]. Формирование государственных финансовых сбережений приводит к острой критике в адрес правительства со стороны населения и оппозиции за реализацию такой политики. Политические риски при формировании государственных финансовых сбережений являются одним из аргументов, почему бюджеты в большинстве стран являются дефицитными, а не профицитными, а также почему государства преимущественно имеют долг, а не обладают сбережениями.
Список литературы
1. Волков А. Расчетливость по-скандинавски //
Журнал «Эксперт». Специальное приложение.
Норвегия. 2006. 20—26 ноября. № 43 (537).
С. 149—150.
2. Гайдар Е. Т. Гибель империи. Уроки для совре-
менной России. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007.
3. Казакевич П. А Суверенные фонды благосостояния на рынках ценных бумаг: автореф. дис.... канд. экон. наук: 08.00.10. М.: Финансовая академия при Правительстве РФ, 2009.
4. Келимбетов К. Ожидания должны быть реальными // Бизнес в России. 2007. № 10/11. С. 42-45.
5. Лопатников Л. И. Перевал. Из истории рыночных реформ в России. М., СПб.: Норма, 2006.
6. Макконнелл К. Р. Экономикс. Принципы, проблемы и политика: в 2 т. / К. Р. Макконнелл, С. Л. Брю. Таллинн, 1993. Т. 2.
7. Мировая экономика и международные отношения. 2003. № 7. С. 70.
8. Норвежским стабфондом управляют иностранцы // Журнал «Эксперт». 2006. 27 ноября — 3 декабря. № 44. С. 10.
9. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2004 г. // Деньги и кредит. 2003. № 12. С. 12.
10. Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www. minfin. ra.
11. Официальный сайт Alberta Investment Management Corporation. URL: http://www. finance. alberta.ca.
12. Салимов С. М. Эффективное использование нефтяных доходов призвано обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие Азербайджанской Республики // Нефть, газ и бизнес. 2006. № 4. С. 64—68.
13. Сорос Дж. Новая глобальная финансовая архитектура // Вопросы экономики. 2000. № 12. С. 21—29.
14. Сорос Дж. Кризис мирового капитализма. М.: ИНФРА-М, 1999.
15. Сухарев А. Н. О государственных сбережениях федерального бюджета // Финансы. 2009. № 11. С. 18—22.
16. Rozanov A. Who holds the wealth of nations? // Central Banking Journal. 2005. May. Volume 15. Number 4.
17. URL: http://www.news.siteua.org.
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ШЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
