CC BY
179
Е.В. Богатова
ВОПРОСЫ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ВЕДОМСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ПРИ ПРИЕМЕ И РЕГИСТРАЦИИ СООБЩЕНИЯ О ПРЕСТУПЛЕНИИ
В статье рассматриваются недостатки правового регулирования ведомственного контроля на первоначальном этапе стадии возбуждения уголовного дела. Анализируется ведомственная статистика, предлагаются изменения в УПК РФ.
Ключевые слова: ведомственный контроль, регистрация сообщений, правовое регулирование.
E.V. Bogatova
QUESTIONS OF THE LEGAL REGULATION
OF DEPARTMENTAL CONTROL AT RECEPTION
AND REGISTRATION OF THE MESSAGE ON THE CRIME
In the article are considered defects of legal regulation of departmental control at an initial stage of a stage of initiation of criminal case. The analysis of departmental statistics is carried out, it is offered to amend in the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation.
Keywords: departmental control, registration of communications, legal regulation, investigator.
Результаты работы следователя и дознавателя по приему и регистрации сообщения о преступлении в первую очередь подлежат проверке со стороны руководителя следственного органа, начальника органа и подразделения дознания. Поэтому степень и характер правового регулирования ведомственного контроля является одним из основных условий эффективности деятельности органов расследования. Однако анализ уголовно процессуального законодательства показал, что нет ни одной статьи, которая закрепляла бы полномочия указанных должностных лиц на данном этапе.
Помимо УПК РФ, деятельность по приему и регистрации сообщения о преступлении в большей степени регламентирована ведомственными правовыми актами1. Здесь же в ряде случаев закрепляются и контрольные полномочия руководителя следственного органа, начальника органа и подразделения дознания. Так, например, Инструкция о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях утвержденная Приказом МВД России от 29 августа 2014 г. № 7362, содержит разд. V «Контроль за соблюдением порядка приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях», в котором закрепляется порядок осуществления ведомственного контроля. Так, при приеме и сдаче дежурства оперативный дежурный должен предоставить письменный рапорт ру-ководителю (начальнику) территориального органа МВД России, в котором отражаются следующие сведения:
1) количество поступивших в течение суток заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях;
© Богатова Екатерина Владимировна, 2016
Преподаватель кафедры прокурорского надзора и организации правоохранительной деятельности (Саратовская государственной юридическая академия)
2) количество заявлений и сообщений, зарегистрированных в КУСП и не полученных соответствующими сотрудниками органов внутренних дел на момент сдачи дежурства;
3) данные о сотрудниках органов внутренних дел (фамилия, имя, отчество, должность), проводящих проверку заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, срок разрешения которых истек в течение дежурных суток, и не проинформировавших дежурную часть о ее результатах.
Из этого следует, что руководитель (начальник) органа МВД России ежедневно получает полную информацию о поступивших и зарегистрированных сообщениях, при этом он несет персональную ответственность за соблюдение законности в данном направлении. Вместе с тем в его обязанности входит ежедневный контроль за соблюдением сроков разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, а также правильностью ведения КУСП с записью об этом в книге приема и сдачи дежурства.
Для проведения сверок полноты регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях в территориальном органе МВД России создается комиссия, состав которой утверждается приказом руководителя (начальника) территориального органа МВД России. Руководитель (начальник) территориального органа МВД России определяет обязанности членов комиссии, утверждает планы ее работы на квартал. Секретарь комиссии ведет делопроизводство.
В обязанности комиссии входит проверка полноты регистрации в КУСП и результатов разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, а также ° проведение сверки сведений, содержащихся в КУСП, и сведений, полученных гт из других источников информации, включая корешки талонов-уведомлений о ~ передаче, талоны-корешки. Периодичность таких проверок, которые должны § проводиться не реже одного раза в квартал, устанавливается руководителем | (начальником) территориального органа МВД России. Вместе с тем комиссия | заслушивает сотрудников органов внутренних дел, допустивших нарушение | порядка и сроков приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о § преступлениях, а также их непосредственных руководителей; по результатам | вносит предложения руководителю (начальнику) территориального органа МВД | России о принятии мер воздействия к сотрудникам, допустившим нарушения, а также об устранении обстоятельств, следствием которых явились нарушения. | Также проводятся выборочные сверки с учетными формами обращений
I граждан и организаций; журналом учета материалов, по которым вынесены
го
| постановления об отказе в возбуждении уголовного дела; журналом учета мате-I риалов об отказе в возбуждении уголовного дела, возвращенных для проведения | дополнительной проверки и других источников, в которых могут содержать | сведения об укрытом преступлении.
3 Председатель комиссии в целях выявления незарегистрированных заяв-лений
| и сообщений о преступлениях обязан направлять запросы на предпри-ятия, в т организации, военные комиссариаты, лечебно-профилактические, страховые и другие учреждения. Полученные ответы на запросы изучаются и подшиваются в номенклатурное дело комиссии. Если в ответах содержится информация о ранее направленных в территориальный орган МВД России заявлениях и сообщениях о преступлениях, то проводится их сверка с КУСП. В случае поступления информации, о которой ранее не сообщалось, комиссией принимаются все не-236 обходимые меры по ее регистрации и принятию решения.
В целях обеспечения контроля полноты регистрации сообщений, поступивших по телефону, телефонные линии, находящиеся в дежурной части, в обязательном порядке подключаются к программно-техническим средствам регистрации информации, позволяющим организовать архивное хранение записываемых сведений не менее 30 суток. Председатель комиссии или по его поручению один из членов комиссии ежедневно прослушивает зафиксированные сообщения и проверяет полноту и правильность их регистрации в КУСП.
В случае выявления фактов нарушения порядка приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях руководитель (начальник) территориального органа МВД России безотлагательно принимает меры по устранению обстоятельств, следствием которых явились нарушения, и привлечению виновных лиц к ответственности.
Таким образом, ведомственный приказ МВД РФ содержит достаточно детальную регламентацию деятельности руководителей (начальников) территориальных органов по осуществлению контроля при приеме и регистрации сообщений о преступлении и предоставляет все необходимые возможности для предупреждения нарушений. Полагаем, что указанные обязанности вызывают необходимость расширения полномочий руководителя органа и подразделения дознания по осуществлению процессуального контроля за рассмотрением сообщений о преступлениях. В части законодательного урегулирования заслуживает поддержки предложение Ю.С. Поспеловой, которая в основе полномочий начальников органа и подразделения дознания видит модель правового статуса руководителя следственного органа3. Следует отметить, что Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 440-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дозна- т ния и дознавателя»4 в УПК РФ была введена ст. 40.2, закрепившая полномочия к начальника органа дознания. Указанная новела является важным шагом на
а
пути совершенствования правового регулирования ведомственного контроля. В в
с
науке на необходимость внесения подобных изменений неоднократно обращалось ° внимание5. Вместе с тем полномочия начальника органа дознания по ведомствен- у ному контролю в стадии возбуждения уголовного дела по-прежнему остаются р
т
недостаточными, в частности, следует отдельно закрепить обязанность прово- е
дить проверку законности приема и регистрации сообщений о преступлениях. й
В ведомственных актах органов Следственного комитета РФ не содержит- р
ся такой детальной регламентации контрольных полномочий руководителей Ч
следственного органа. Так, Приказ от 15 января 2011 г. № 1 «Об организации о
процессуального контроля в Следственном комитете Российской Федерации»6 К
содержит п. 1.2, обязывающий руководителей следственного органа обеспечивать е
процессуальный контроль при приеме, регистрации, организации своевремен- и
ной и полной проверки следователями каждого сообщения о совершенном или №
готовящемся преступлении и их разрешении в соответствии с требованиями ~
уголовно-процессуального законодательства. При этом не дается пояснений, )
каким образом должен быть обеспечен данный контроль. В свою очередь При- 6 каз Следственного комитета России от 11 октября 2012 г. № 72 «Об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации»7 в абз. 3 п. 19 обязывает руководителя следственного органа еженедельно осуществлять контроль за полнотой и правильностью ведения
КУСП с проставлением в ней отметки о проведенной проверке и ее результатах. 237
Несмотря на то, что в приказах органов дознания содержится более подробная регламентация обязанностей по осуществлению ведомственного контроля, чем в аналогичных приказах органов следствия, все же первыми нарушений совершается в разы больше. Это связано в первую очередь с огромной нагрузкой на дознавателей. Если на одного следователя в среднем приходится около 60 дел в год, то на одного дознавателя — более 140. Отсюда и нежелание регистрировать сообщения изначально лишенные или имеющие небольшую судебную перспективу. Положение усугубляет система оценочно-рейтинговых показателей результатов деятельности каждого ведомства, где основным критериями по-прежнему являются официально зарегистрированные преступления и их раскрываемость. Это приводит к прямой заинтересованности руководителей в формировании показателей уголовно-правовой статистики. По мнению Б.Я. Гаврилова, достижение высоких показателей стало вопросом профессионального выживания и обогатило практику работы органов внутренних дел значительным опытом по укрытию преступлений от учета8. Стремление правоприменителя выполнить «социальный заказ» породило явление, которому ученые-процессуалисты дали различные определения: «статистическая манипуляция»9 показателями преступности с целью выстраивания «красивой» статистики10, калибровка сообщений на этапе их приема, синдром «контролируемой регистрации преступлений»11, «эффект фильтра»12. Однако в последние годы происходит резкая смена отношения к количественным показателям в целом. Руководители правоохранительных органов стали признавать, что погоня за показателями не имеет ничего общего с ш достижением реальных результатов. В первую очередь это касается ведомствен? ного контроля. Председатель Следственного комитета РФ на расширенном засеем дании коллегии отметил: «Эту гонку за показателями ... пора прекратить. Надо ^ профессионально работать на реальный результат, не превращая Следственный ^ комитет Российской Федерации в доследственный орган»13. | Несмотря на недостаточную правовую регламентацию деятельности руково-
го
| дителя следственного органа, начальника органа, подразделения дознания по-
§ явление данных субъектов в уголовном процессе все же положительным образом
| отражается на соблюдении законности при приеме и регистрации сообщений о
2 преступлениях (таблица).
0
1
1
^ Данные Генеральной прокуратуры РФ за последние четыре года
| по выявленным фактам отказа в приеме или прямой нерегистрации
2 сообщения о преступлении*
'о
и
о го Количество выявленных прокурором наруше- Годы
и ^ S I ний 2012 2013 2014 2015
О ф m Связанные с неправомерным отказом в приеме и (или) нерегистрацией сообщения о преступлении 6336 4098 2933 4234
Аналогичный период прошлого года, % - 35,3 -29,5 44,3
* См.: Генеральная прокуратура РФ. Сводный отчет по Российской Федерации по форме НСиД за январь-декабрь 2012, 2013, 2014, 2015 гг. URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/ (дата обращения: 20.02.2016).
Как видно из таблицы, с 2012 г. по 2014 г. количество подобных нарушений стабильно уменьшалось, однако за последний год прокуратурой их выявлено на 44,3% больше.
Указанные данные свидетельствуют о том, что в деятельности органов предварительного расследования продолжают иметь место существенные факты нарушения закона и большинство из них совершаются в стадии возбуждения уголовного дела. Так, по сведениям Генеральной прокуратуры РФ, в 2011 г. прокурорами установлено 2 921 344 нарушения законности при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях14. В 2015 г. эта цифра увеличилась почти на 28% (3 732 360). Выявлено и поставлено на учет 165 556 уголовно наказуемых деяний, ранее неправомерно не учтенных органами предварительного расследования. Среди них тяжкие и особо тяжкие преступления — 178 убийства, 1319 фактов умышленного причинения тяжкого вреда здоровью, в т.ч. — 58 со смертельным исходом15.
В Саратовской области в 2014 г. выявлено 6 028 нарушений при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях, что на 17% больше, чем за аналогичный период предыдущего года16. Это почти на 80% превышает показатели 2011 г. (1223). Выявлено 12 нарушений, связанных с неправомерным отказом в приеме или нерегистрации сообщений о преступлении17.
Приведенные показатели свидетельствуют о недостаточности ведомственного контроля. В настоящее время руководитель следственного органа, начальник органа и подразделения дознания не способны обеспечить полный и всесторонний контроль за законностью деятельности следователей и дознавателей при приеме и регистрации сообщений о преступлении, т.к. в данной сфере УПК РФ не ре- ш гламентирует их полномочия, процедуру и сроки реализации, а ведомственные и акты не способны устранить этот пробел. а
о
1 См.: О едином учете преступлений: Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста к РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития РФ и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от
29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/253/780/353/399 // Российская газета. 2006. 25 янв.; Об организации з
приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных под- д
разделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации: Приказ Следственного комитета с
РФ от 11 октября 2012 г. № 72 // Российская газета. 2013. 6 марта; Об утверждении Инструкции о порядке е
приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской н
Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о проис- й
шествиях: Приказ МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 (зарегистрировано в Минюсте России 6 ноября р
2014 г. № 34570). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Об организации прокурорского и
надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в е
органах дознания и предварительного следствия: Приказ Генерального прокурора РФ от 5 сентября 2011 г. о
№ 277 // Законность. 2011. № 9; Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних а
дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению Д
в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений |
и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях: Приказ и
МВД России от 1 марта 2012 г. № 140 // Российская газета. 2012. № 174; Об организации прокурорского №
надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: Приказ Генпрокуратуры ¡2
РФ от 2 июня 2011 г. № 162 // Законность. 2011. № 11; Об усилении прокурорского надзора и ведомствен- 00
ного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях: Приказ ~
Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 12 сентября 2006 г. № 80/725. Документ опубликован не был. ¡0
Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Об организации процессуального контроля в 6 Следственном комитете Российской Федерации: Приказ Следственного комитета РФ от 15 января 2011 г. № 1. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 См.: Приказ МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях (зарегистрировано в Минюсте России 6 ноября 2014 г. № 34570).
3 См.: Поспелова Ю.С. Обеспечение законности уголовно-процессуальными средствами при раскрытии
и расследовании преступлений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 11. 239
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016, № 1, ч. I, ст. 60.
5 См.: Табаков С.А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 9.
6 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 См.: Российская газета. 2013. 6 марта.
8 См.: Гаврилов Б.Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты. М., 2008.
9 Лунев В.В. Юридическая статистика: учебник. М., 1999. С. 107.
10 См.: Лапин А.А. Формирование органами внутренних дел общественного мнения о состоянии криминологической безопасности // История государства и права. 2010. № 14. С. 8-12.
11 См.: Никитин А.М. О некоторых концептуальных аспектах развития милиции в третьем тысячелетии // Закон и право. 2001. № 7. С. 39-42.
12 Акутаев Р.М. Некоторые аспекты борьбы с искусственно-латентной преступностью // Государство и право. 1999. № 3. С. 46.
13 В Санкт-Петербурге состоялось расширенное заседание коллегии Следственного комитета, посвященное итогам работы за первое полугодие 2014 года и задачам на второе полугодие текущего года. Следственный комитет РФ. Главные новости. URL: http://www.sledcom.ru/actual/408190/ (дата обращения: 14.09.2014).
14 См.: Интервью Генерального прокурора РФ Юрия Чайки «Российской газете» 13 декабря 2012 г. URL: http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_ appearences/interview/ 79791 (дата обращения: 23.01.2013).
15 См.: Генеральная прокуратура РФ. Сводный отчет по Российской Федерации по форме НСиД за январь-декабрь 2015г. URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/ (дата обращения: 25.03.2015).
16 См.: Информационный бюллетень Прокуратуры Саратовской области. 2015. № 2. С. 37.
17 См.: Решение межведомственного совещания руководителей правоохранительных органов Саратовской области от 27 марта 2012 г. О практике реализации прокурорами полномочий, представленных Федеральным законом от 28 декабря 2012 г. № 404 ФЗ // Информационный бюллетень Прокуратуры Саратовской области. 2013. № 5. С. 33-36.
