CC BY
245
Государственные сбережения
РЕЗЕРВНЫЙ ФОНД и ФОНД НАЦИОНАЛЬНОГО БЛАГОСОСТОЯНИЯ: финансовая конструкция
и итоги функционирования
А. Н. СУХАРЕВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права Тверской государственный университет
В статье рассмотрен финансовый механизм формирования и расходования Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния РФ, представлены данные о зачислении и расходовании их средств, о полученной доходности от их инвестирования. Предложен новый механизм расчета доходов, подлежащихзачислению в данные фонды. Введено понятие проциклических доходов.
Ключевые слова: резервы, фонд, национальное благосостояние, сбережения, бюджет, проциклические доходы.
С 2008 г. Россия перешла на новую систему управления государственными сбережениями, предусматривающую их аккумулирование в Резервном фонде РФ и Фонде национального благосостояния РФ (первоначально он назывался Фондом будущих поколений).
Резервный фонд призван обеспечить выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. Резервный фонд способствует стабильности социально-экономического развития экономики России, уменьшая инфляционное давление и снижая зависимость ее от колебаний поступлений от экспорта нефти и газа. Резервный фонд по своей сущности является фондом стабилизационного типа и, по сути, принял на себя функции Стабилизационного фонда РФ.
Новшеством явилось создание Фонда национального благосостояния РФ, средства которого предназначаются на цели, отличные от целей стабилизационных фондов — долгосрочного межпоколенного выравнивания доходов. Первоначально направления расходования средств Фонда наци-
онального благосостояния не были определены, что обусловлено важнейшим фундаментальным свойством будущего — его неопределенностью и невозможностью в настоящем четко определить конкретные направления расходования средств. Однако затем была сформулирована цель — использование средств Фонда для финансовой поддержки пенсионной системы страны в связи с увеличением численности пенсионеров с одновременным снижением численности экономически активного населения в будущем. Это привело к внесению соответствующей поправки в бюджетное законодательство. В соответствии с новой трактовкой целью Фонда национального благосостояния стало «обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ» [1, ст. 96.10].
Актуарные расчеты показывают, что дефицит бюджета Пенсионного фонда РФ должен составлять в 2015 г. - 0,8 % ВВП, в 2020 г. - 1,2 %, а в 2025 г. -1,4 %. В этих условиях перед обществом уже сегодня стоит проблема финансового обеспечения данных дефицитов пенсионной системы страны.
Создание Фонда национального благосостояния обусловлено также общим «перенакоплением» средств в Стабилизационном фонде РФ. Накопленный объем Стабилизационного фонда РФ позволял покрывать возможный дефицит федерального бюджета в случае падения мировой цены на нефть, а дальнейший рост объема фонда стал вызывать острую критику правительства и финансовых властей. Также создание Фонда национального
благосостояния может быть обусловлено необходимостью формирования дополнительного механизма гарантии государственных расходов в случае неблагоприятной конъюнктуры на рынке углеводородов. При исчерпании средств Резервного фонда в случае падения цен на нефть и необходимости дальнейшего покрытия дефицита федерального бюджета государство может использовать средства иного фонда, хотя и созданного для других целей, — Фонда национального благосостояния. В этом плане Фонд национального благосостояния можно рассматривать как «резерв» Резервного фонда.
Первые зачисления средств в Резервный фонд и в Фонд национального благосостояния произошли 30 января 2008 г. за счет перечисления средств, аккумулированных в Стабилизационном фонде РФ. В этот же день Стабилизационный фонд РФ прекратил свое существование, а объем его средств составлял 3851,8 млрд руб. и имел следующую валютную структуру: в долларах США — 66,85 млрд, в евро — 50,95 млрд, в фунтах стерлингах — 7,70 млрд. Общий эквивалент Стабилизационного фонда РФ в долларах США составлял 157,38 млрд [4].
В Резервный фонд из Стабилизационного фонда РФ было направлено 3069 млрд руб. (их валютная структура: 56,43 млрд долл., 38,21 млрд евро и 6,31 млрд фунтов стерлингов), что эквивалентно 125,4 млрд долл. В Фонд национального благосостояния — 782,8 млрд руб. (их валютная структура: 10,42 млрд долл., 12,73 млрд евро и 1,39 млрд фунтов стерлингов), что эквивалентно 31,98 млрд долл. Таким образом, 4/5 средств, накопленных в Стабилизационном фонде, пошли на образование Резервного фонда, а 1/5 — на образование Фонда национального благосостояния.
Как показывают в своем исследовании А. Б. Золотарева, С. М. Дробышевский, С. Г. Синельников и П. А. Кадочников, для обеспечения макроэкономического равновесия для страны, чей экспорт подвержен сильным колебаниям вследствие изменения конъюнктуры на вывозимые из нее товары, достаточно создать либо стабилизационный фонд, либо фонд будущих поколений [3]. Механизм Фонда национального благосостояния включает в себя механизм функционирования также и стабилизационного фонда, так как он выполняет все его функции. Тогда возникает вопрос, почему Россия пошла на создание одновременно двух фондов.
Это может быть связано с необходимостью четкого разграничения возможного направления расходования средств с целью повышения эффективности и результативности в управлении
двумя различными по назначению видами средств. Такое разграничение обеспечивает большую прозрачность для общества в области контроля над движением средств, предназначенных для разных целей, а также обеспечивает определенную защиту от попыток со стороны государства в оперативном порядке изменить направление расходования средств. Таким образом, создание одновременно двух фондов обусловлено не столько экономической, сколько политической целесообразностью.
С появлением Резервного фонда и Фонда национального благосостояния были изменены методология бюджетного планирования, а также порядок расчета и зачисления в созданные фонды конъюнктурных доходов федерального бюджета.
В основу новой методологии было положено понятие «ненефтегазового бюджета» — федеральный бюджет без учета доходов от нефтегазового комплекса. Это соответственно привело к необходимости введения и других понятий — дефицита и профицита ненефтегазового бюджета. Данные категории стали использоваться применительно только к федеральному бюджету, доходы которого в наибольшей степени подвержены колебаниям вследствие изменения цен на мировом рынке энергоресурсов.
В соответствии с новой методологией бюджетного планирования произошло:
— разбитие доходов федерального бюджета на ненефтегазовые и нефтегазовые, которые должны подлежать обособленному учету и управлению;
—увеличение количества видов товаров, в отношении которых подлежат изъятию доходы в фонды государственных сбережений (кроме нефти сырой добавились товары, вырабатываемые из нефти, а также газ природный и газовый конденсат).
К нефтегазовым доходам отнесены налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный и газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья), вывозные таможенные пошлины на нефть сырую, природный газ и на товары, выработанные из нефти [1, ст. 96.6]. Все остальные доходы отнесены к ненефтегазовым (см. табл. 1.). Несмотря на увеличение видов товаров, в отношении которых стали подлежать изъятию доходы в сберегательные фонды, количество планировавшихся к изъятию видов доходов не увеличилось. В частности, не были к таковым отнесены: акцизы на нефть и газ, прибыль компаний нефтегазового сектора и т. д.
Ненефтегазовые доходы федерального бюджета предназначены для финансирования расхо-
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
51
Таблица 1
Структура доходов федерального бюджета России и их целевое назначение (с 2008 г.)
Вид дохода Зачисление средств
Ненефтегазовые доходы федерального бюджета Расходы федерального бюджета
Нефтегазовые доходы федерального бюджета Нефтегазовый трансферт (с 2011 г. — 3,7 % прогнозируемого ВВП)
Зачисление в Резервный фонд (с 2011 г. — максимально 10 % прогнозируемого ВВП)
Зачисление в Фонд национального благосостояния (все средства после формирования Резервного фонда)
Таблица 2
структура федерального бюджета россии (с 2008 г.)
Ненефтегазовые доходы федерального бюджета Ненефтегазовые доходы федерального бюджета Расходы федерального бюджета
Нефтегазовый трансферт (с 2011 г. — 3,7 % прогнозируемого ВВП) Ненефтегазовый дефицит бюджета
Заемное финансирование (с 2011 г. — максимально 1 % прогнозируемого ВВП)
дов текущего бюджетного года. Особый порядок предусмотрен для нефтегазовых доходов, которые подлежат особому алгоритму распределения. Они используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
При этом бюджетным законодательством установлен следующий порядок зачисления средств:
— вначале нефтегазовые доходы направляются на финансирование нефтегазового трансферта в федеральный бюджет;
— средства, оставшиеся после финансирования нефтегазового трансферта направляются в Резервный фонд (до тех пор, пока его объем не составит 10 % от ВВП);
— средства, оставшиеся после финансирования нефтегазового трансферта и формирования Резервного фонда до необходимого размера, подлежат зачислению в Фонд национального благосостояния.
Таким образом, часть нефтегазовых доходов должна направляться на финансирование расходов федерального бюджета текущего года. То есть не все из данных доходов подлежат сбережению со стороны государства, а только та их часть, которая остается после перечисления средств в форме нефтегазового трансферта для обеспечения расходов текущего года.
Особенностью новой системы бюджетного планирования является также введение понятия нефтегазового трансферта (см. табл. 2).
Нефтегазовый трансферт представляет собой средства федерального бюджета из состава нефтегазовых доходов, которые подлежат перечислению на финансовое обеспечение расходов текущего бюджетного года. Величина трансферта начиная с 2011 г. должна определяться как постоянный процент от прогнозируемого ВВП, который равен
3,2. В переходный период его значение было принято на более высоком уровне: для 2008 г. — 6,1 %, 2009 г. — 5,5 %, 2010 г. — 4,5 % от прогнозируемого ВВП. Наличие переходного периода связано с необходимостью снижения уровня бюджетных расходов, возросших вследствие неполного изъятия конъюнктурных доходов и использования для этого растянутого во времени, приспособительного для федерального бюджета и национальной экономики периода.
По мнению автора, неизменность значения нефтегазового трансферта начиная с 2011 г. (3,7 % ВВП) не способствует достижению потенциально низкого значения процикличности российской экономики. При данном бюджетном правиле во время низких цен на энергоресурсы темпы экономического роста будут меньше. Поэтому целесообразно использовать такой инструмент макроэкономической политики, как увеличение совокупного спроса за счет роста бюджетных расходов. В этом случае темп роста бюджетных расходов должен опережать темпы роста ВВП, что, по сути, соответствует концепции структурного бюджета. Фиксированное по отношению к ВВП значение нефтегазового трансферта не позволяет это сделать.
Экономически целесообразнее представляется значение нефтегазового трансферта привязать к темпам экономического роста. Учитывая обратную зависимость между темпами экономического роста и величиной нефтегазового трансферта (по отношению к ВВП), при расчете величины нефтегазового трансферта можно, например, использовать правило типа:
А + В = constant, где А—темпы экономического роста, а В—величина нефтегазового трансферта по отношению к ВВП.
Исходя из данного правила, величина нефтегазового трансферта должна определяться следующим образом:
В = constant — А.
Значение константы можно определить эмпирически. Так, для ее оценки можно использовать усредненные прогнозные оценки роста ВВП (например, 6,5 %) и установленное значение нефтегазового трансферта (3,7 %). Тогда значение константы будет равно 10,2 (6,5+3,7). Формирование величины нефтегазового трансферта по предлагаемому бюджетному правилу можно обозначить в этом случае как «бюджетное правило 10,2».
По предлагаемому правилу, в том случае если темпы роста экономики будут превышать 10,2 %, то значение нефтегазового трансферта необходимо брать равным нулю. Однако возможно использование и «отрицательного трансферта»: перечисления трансферта из федерального бюджета в Резервный фонд или в Фонд будущих поколений. Так, например, при темпах экономического роста 12 %, нефтегазовый трансферт должен в этом случае составить «минус» 1,8 % ВВП (10,2 % - 12 %).
Предлагаемое правило может быть уточнено на поправочный коэффициент и принять вид:
А + кВ = constant, где к — коэффициент корректировки, который должен иметь постоянное значение.
Корректирующий коэффициент представляет собой обратное значение от своеобразного финансового рычага, который учитывает степень изменчивости нефтегазового трансферта (по отношению к ВВП) в зависимости от колебаний ВВП. Использование данного коэффициента может повысить эффективность макроэкономической политики по нивелированию процикличности национальной экономики.
По уточненной формуле величину нефтегазового трансферта можно определить следующим образом:
В = (constant — А) /к.
Исходя из прогнозных долгосрочных темпов роста экономики России (6,5 %) и установленного на долгосрочную перспективу величины нефтегазового трансферта (3,7 % ВВП), в уточненной формуле значение константы составит: constant = 3,7k + 6,5.
В табл. 3. приведено сравнение расчета величины нефтегазового трансферта в зависимости от возможных значений корректирующего коэффициента.
Из табл. 3 видим, что чем меньше значение корректирующего коэффициента, тем больше амплитуда колебаний величины нефтегазового трансферта по отношению к ВВП.
Несмотря на теоретическую простоту конструкции бюджетного правила и его возможную
Таблица 3
Зависимость величины нефтегазового трансферта от величины корректирующего коэффициента
темпы экономического роста (%) K = 0,7 K = 1 K = 1,3
0 13 10,2 8,7
1 11,6 9,2 7,9
2 10,1 8,2 7,2
3 8,7 7,2 6,4
4 7,3 6,2 5,6
5 5,9 5,2 4,9
6 4,4 4,2 4,1
6,5 3,7 3,7 3,7
7 3,0 3,2 3,3
8 1,6 2,2 2,5
9 0,1 1,2 1,8
10 — 1,3 0,2 1,0
потенциальную эффективность, определение экономически целесообразного значения корректирующего коэффициента может представлять трудность. В этом плане будет наиболее приемлемым использование выраженного значения поправочного коэффициента, равного единицы, что фактически означает отход от его установления. Однако получение массива эмпирической информации от применения предлагаемого бюджетного правила может позволить рассчитать экономически эффективное значение корректирующего коэффициента. При этом под экономически эффективным значением понимается значение, обеспечивающее наименьшую процикличность национальной экономике.
Методология ненефтегазового бюджета привела к необходимости также введения понятия ненефтегазового дефицита бюджета, который представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений и общим объемом расходов [1, ст. 96.7]. Иными словами, ненефтегазовый дефицит можно определить как разницу между ненефтяными доходами и расходами федерального бюджета. Из приведенного определения следует, что ненефтегазовый дефицит бюджета больше дефицита по стандартной методологии на величину нефтегазовых доходов. Ненефтегазовый дефицит должен финансироваться за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита бюджета (заимствования, продажа имущества и пр.), а его размер с 2011 г. не может превышать 4,7 % от прогнозируемого ВВП [1, ст. 96.7]. Учитывая, что величина нефтегазового
трансферта с 2011 г. установлена на долгосрочную перспективу как 3,7 % ВВП, то это означает, что дефицит федерального бюджета не должен превышать 1 % ВВП.
Установленное бюджетное правило может допускать ситуацию, когда государство будет прибегать к займам и кредитам, то есть наращивать государственный долг, а не использовать накопленные финансовые ресурсы в фондах государственных сбережений. Такая норма, по мнению автора, имеет свои преимущества. Во-первых, она сдерживает от излишнего расходования накопленных финансовых ресурсов государства. Во-вторых, позволяет максимизировать доходы федерального бюджета за счет получения разницы между доходностью активов фондов и ценой, уплачиваемой за привлекаемые заемные средства (маржа). Маржа будет положительной в том случае, если средства фондов или их большая часть будут размещены не в долговых, а в долевых ценных бумагах, а также в недвижимости. При этом в рамках конкретных лет при таком инвестировании средств фондов доходность может оказаться отрицательной, в долгосрочной перспективе, как показывает практика, будет показывать высокую доходность. К примеру, за рубежом (Норвегия, Кувейт и др.) не менее 50 % средств аналогичных фондов вкладывается в акции.
Ненефтегазовые доходы федерального бюджета, остающиеся после финансового обеспечения нефтегазового трансферта представляют собой сбережения государства и собственно подлежат
зачислению в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.
В течение 5 лет (2004—2008 гг.) в России происходило только зачисление сверхдоходов федерального бюджета в фонды государственных сбережений (Стабилизационный фонд РФ, Резервный фонд и Фонд национального благосостояния). Мировой финансовый кризис и падение цен на нефть привели к необходимости их расходования в целях поддержания бюджетных расходов и совокупного спроса.
На 01.06.2009 объем Резервного фонда составлял около 3,0 трлн руб., а Фонда национального благосостояния — 2,8 трлн руб. (табл. 4). Их совокупный объем равнялся 5,8 трлн руб., или около 185 млрд долл. Максимальный совокупный объем фондов был отмечен на 1 марта 2009 г. (7865,25 млрд руб.), а в пересчете на долларовый эквивалент — 1 января 2009 г. — 225,06 млрд долл. Снижение совокупного объема средств фондов в 2009 г. происходило за счет расходования Резервного фонда из-за падение цен на нефть. За первое полугодие 2009 г. из него было израсходовано 1435,59 млрд руб. [4]. Снижение рублевой денежной оценки средств фондов с марта 2009 г. было обусловлено главным образом укреплением рубля по отношению к ведущим валютам мира.
Мировой финансовый кризис показал важность Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в целях поддержания устойчивости социально-экономического развития страны. С 2009 г. стали использоваться средства Резервного фонда в целях сбалансирования федерального бюд-
Таблица 4
Объем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (2008—2009 гг.) [4]
Момент времени Резервный фонд Фонд национального благосостояния Совокупно два фонда
Млрд руб. Млрд долл. Млрд руб. Млрд долл. Млрд руб. Млрд долл.
01.02.2008 3057,85 125,19 783,31 32,00 3841,16 157,10
01.03.2008 3082,28 127,81 777,03 32,22 3859,31 160,03
01.04.2008 3068,43 130,48 773,57 32,90 3842,00 163,38
01.05.2008 3069,94 129,94 773,82 32,72 3843,76 162,52
01.06.2008 3069,94 129,94 773,93 32,60 3843,87 161,92
01.07.2008 3056,52 130,30 770,56 32,85 3827,08 163,15
01.08.2008 3040,37 129,68 776,48 32,69 3806,85 162,37
01.09.2008 3504,62 142,60 784,51 31,92 4289,13 174,52
01.10.2008 3559,19 140,98 1228,88 48,68 4788,07 189,66
01.11.2008 3572,78 134,60 1667,48 62,82 5240,26 197,42
01.12.2008 3661,37 132,63 2108,46 76,38 5769,83 209,01
01.01.2009 4027,64 137,09 2584,49 87,97 6612,13 225,06
01.02.2009 4863,80 137,34 2991,50 84,47 7855,30 221,81
01.03.2009 4869,74 136,33 2995,51 83,86 7865,25 220,19
01.04.2009 4117,67 121,06 2915,21 85,71 7032,88 206,77
01.05.2009 3551,47 106,81 2869,44 86,30 6420,91 193,11
01.06.2009 3127,93 100,95 2784,14 89,86 5912,07 190,81
01.07.2009 2957,54 94,52 2813,94 89,93 5771,48 184,45
жета, а косвенно — всей бюджетной системы страны через межбюджетные трансферты. Средства Фонда национального благосостояния были использованы в целях поддержания курса национальной валюты (конец 2008 г. — нач. 2009 г.) и кредитования национальной экономики. Как по данному поводу отметил заместитель директора департамента Министерства финансов РФ П. А. Казекевич: «...в условиях финансового кризиса средства фонда не должны были оставаться в стороне от решения стоявших перед страной проблем» [4].
В соответствии с Федеральным законом РФ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк) дано право за счет средств Фонда национального благосостояния предоставлять организациям, удовлетворяющим определенным требованиям, кредиты и займы в иностранной валюте для обслуживания их задолженности по кредитам и займам иностранным организациям, образованной до 25.10. 2008 г. При этом организации для рефинансирования своей задолженности могут обратиться во Внешэкономбанк до 31.12. 2009 г. Требования к организациям — получателям кредитов и займов предоставлено право устанавливать наблюдательному совету Внешэкономбанка. На данные цели предусмотрено выделение из средств Фонда национального благосостояния до 50 млрд долл.
На уровне федерального закона была установлена минимальная процентная ставка по кредитам в долларах США в размере ставка ЛИБОР + 5 %, при размещении средств на срок один год. При этом ЦБ РФ размещает во Внешэкономбанке средства на один год по минимальной ставки ЛИБОР + 1 % в долларах США. Таким образом, доходность средств Фонда национального благосостояния размещенных в целях стабилизации финансовой системы России, должна обеспечиваться на уровне не менее ЛИБОР + 1 %, а маржинальный доход Внешэкономбанка составить 3 % от суммы кредитов и займов.
Федеральным законом также установлено, что средства Фонда национального благосостояния, могут быть размещены на депозитах во Внешэкономбанке в сумме до 625 млрд руб. При этом до 450 млрд руб. может быть размещено на депозитах на срок до 31 декабря 2019 г. с ежеквартальной выплатой процентов по ставке 7 % годовых и возможностью досрочного возврата депозитов с согласия Внешэкономбанка. Также до 175 млрд
рублей может быть размещено на депозиты во Внешэкономбанке, при этом суммы, сроки и иные существенные условия депозитов определяются Министерством финансов РФ.
В настоящее время Министерство финансов РФ установило следующие условия депозита: срок депозита — до 2013 г., процентная ставка является фиксированной и составляет 7 % годовых. За счет данных средств Внешэкономбанком приобретаются акции и корпоративные облигации российских эмитентов. После формирования Внешэкономбанком из данных финансовых активов инвестиционного портфеля предполагается заменить фиксированную ставку по депозиту на плавающую с выплатой процентного дохода, исходя из доходности индексов, состоящих из ценных бумаг, входящих в указанный портфель.
Мировой финансовый кризис, который привел к разорению крупнейшие финансовые институты США и других стран, показал важность диверсификации государственных сбережений. Несмотря на кризис, России удалось получить доход от средств, вложенных в облигации даже разорившихся ипотечных агентств Fannie Mae и Freddie Mac, в связи с тем что после оказания им поддержки со стороны правительства США их ценные бумаги повысились в цене и были проданы с прибылью 10 млрд руб.
За весь период существования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния доход от размещения их средств составил 314,5 млрд руб. или 9,9 млрд долл. Кроме того, за счет курсовых разниц (переоценки средств в рублях) дополнительно было получено 1206,6 млрд руб. Всего за счет данных двух факторов объем фондов увеличился более чем на 1,5 трлн руб. (см. табл. 5). При этом доля собственно дохода от размещения средств составила 21 %, а от курсовых разниц — 79 %. Это означает, что обесценение рубля увеличило рублевый эквивалент фондов в 4,5 раза больше, чем было получено от размещения средств (табл. 5).
Министерство финансов с 2009 г. перешло на новую методику расчета доходности средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Если до этого использовался агрегированный показатель, то ныне — на основе корзины валют. Это позволяет исказить доходность средств фондов из-за изменений курсов валют, которые, как показала практика, могут носить существенный характер. Так, например, доходность по корзине валют обоих фондов за период с 30.01.2008 по 15.01.2009 составила 5,4 %, в том числе в долларах США — 3,90 %, евро — 5,94 %, фунтах стерлингах —
Таблица 5
Основные показатели доходности Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (2008—2009 гг.) *
Показатели Резервный фонд Фонд национального благосостояния Совокупно для двух фондов
Млрд руб. Млрд долл. Млрд руб. Млрд долл. Млрд руб. Млрд долл.
1. Доход от размещения средств (с 30.01.2008 по 15.01.2009) 205,1 6,5 66,0 2,0 271,1 8,5
2. Доход от размещения средств (с 15.01.2009 по 30.06.2009) 27,1 0,9 16,3 0,5 43,4 1,4
3. Доход от размещения средств (с 30.01.2008 по 30.06.2009) 232,2 7,4 82,3 2,5 314,5 9,9
4. Курсовая разница от переоценки средств (с 30.01.2008 по 15.01.2009) 697,0 — 314,7 — 1011,7 —
5. Курсовая разница от переоценки средств (с 15.01.2009 по 30.06.2009) 138,8 — 56,1 — 194,9 —
6. Курсовая разница от переоценки средств (с 30.01.2008 по 30.06.2009) 835,8 — 370,8 — 1206,6 —
7. Совокупный доход с учетом курсовых разниц (с 30.01.2008 по 15.01.2009) 902,1 — 380,8 — 1282,9 —
8. Совокупный доход с учетом курсовых разниц (с 15.01.2009 по 30.06.2009) 165,9 — 72,4 — 238,3 —
9. Совокупный доход с учетом курсовых разниц (с 30.01.2008 по 30.06.2009) 1068,8 — 453,2 — 1522,0 —
10. Доходность по корзи- долл. 3,90 3,90 3,90
не валют, % (с 30.01.2008 евро 5,94 5,94 5,94
по 15.01.2009) ф. ст. 9,85 9,85 9,85
* Рассчитано по: официальный сайт Министерства финансов РФ // www.minfin.ru.
9,85 %. При использовании старой методики доходность средств обоих фондов в долларах США была бы отрицательной и составляла бы 2,5 %, в евро — 9,3 %, а в рублях — 26 %.
Использование консервативной стратегии при размещении средств фондов привело к тому, что их объем не уменьшился из-за падения фондовых рынков в сентябре 2008 г., а, наоборот, в рублевом выражении произошло их увеличение из-за обесценения рубля.
Созданный и начавший действовать с 2008 г. новый механизм расчета и изъятия конъюнктурных доходов экономики не учитывает существования «расширительного импульса» в национальной экономике в период благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры для страны. «Расширительный импульс» ВВП обусловлен ростом совокупного спроса в стране вследствие получения высоких экспортных доходов, что увеличивает в свою очередь доходы бюджетной системы. В соответствии с теорией кейнсианского мультипликатора увеличившиеся доходы бюджетной системы, при направлении их на расходы текущего бюджетного года, вносят «вклад» в увеличение совокупного спроса. Таким образом, в целях снижения процикличности российской экономики должны быть стерилизованы не только явные конъюнктурные доходы (дохо-
ды от нефтегазового сектора), но и конъюнктурные доходы, вызванные «расширительным импульсом» в других секторах национальной экономики.
При снижении цен на нефть федеральный бюджет теряет не только существенную часть потока доходов от нефтегазового сектора, но и часть налоговых доходов от ненефтегазового сектора. Это будет связано с сокращением или снижением темпов роста в ненефтегазовом секторе, так как «импульс» из расширительного трансформируется и меняет знак с плюса на минус. Эффект мультипликатора будет действовать в направлении сокращения объема ВВП. По этому поводу Е. Гурвич, Е. Вакуленко и П. Кривенко отмечают: «...цены на нефть воздействуют на экономику через множество явных и неявных, трудно идентифицируемых каналов. Поэтому в сырьевой экономике степень цикличности бюджетной политики нелегко не только измерить, но даже определить» [2, с. 52].
Важно отметить, что конъюнктурные доходы в ненефтегазовом секторе носят преимущественно характер внутренних доходов, и при их изъятии в Фонд государственных сбережений они должны быть размещены в рамках национальной экономики. Необходимость их изъятия и сбережения обусловлена не необходимостью поддержания внешнего равновесия национальной экономики (в том
числе через механизм скупки Центральным банком иностранной валюты в свои резервы), а в целях поддержания бюджетного равновесия. Их изъятие будет способствовать снижению процикличности преимущественно в государственных расходах. Но это не будет оказывать существенного влияния на процикличность в денежно-кредитной и валютной сферах страны.
Таким образом, в составе доходов бюджетной системы необходимо выделять не столько нефтегазовые, сколько проциклические доходы — доходы бюджета, обусловленные общим расширением национальной экономики вследствие получаемого ею «импульса» от установления высоких цен на экспортируемые энергоресурсы. Проциклические доходы по величине больше, чем конъюнктурные доходы бюджета — дополнительные доходы, получаемые бюджетом от нефтегазового сектора в период высоких цен на энергоносители на мировом рынке.
Следует отметить, что методология бюджетного планирования должна быть направлена на вычленение не ненефтегазовых доходов, а про-циклических доходов федерального бюджета, под которыми понимаются все доходы федерального бюджета (как минимум), а возможно и бюджетной системы в целом от проциклического расширения национальной экономики вследствие высоких цен на энергоресурсы на мировом рынке. Таким образом, в целях реализации эффективной антициклической политики необходимо исходить из качественно иной методологии бюджетного планирования.
Достижение полной (или близкой к ней) антицикличности невозможно без использования системы управления проциклическими доходами бюджетной системы, которые должны изыматься из кругооборота доходов и расходов или вводиться в него в зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры.
Предлагаемый автором механизм антициклического регулирования предполагает введение следующих основных понятий.
1) Нормативный ВВП — скорректированный в рамках процикличности национальной экономики ВВП или ВВП, рассчитанный исходя из средних цен на энергоносители. Нормативный ВВП представляет собой антициклический ВВП.
2) Нормативный уровень налоговых изъятий — соотношение между объемом налоговых изъятий (включая ввозные и вывозные таможенные пошлины) и ВВП. Нормативная налоговая нагрузка может пересматриваться при изменении общего
уровня налогообложения в стране.
3) Нормативные расходы бюджетной системы — доходы бюджетной системы, подлежащие расходованию в рамках текущего бюджетного года и представляющие собой произведение нормативного уровня налоговых изъятий на нормативный ВВП.
4) Нормативный темп роста национальной экономики — прогнозируемые долгосрочные (сверхдолгосрочные) средние темпы роста национальной экономики в рамках нескольких циклов подъема и спада цен на энергоресурсы на мировом рынке.
Бюджетные расходы должны определяться действием фундаментальных факторов и не быть подвержены конъюнктурным влияниям. Стабильность бюджетных расходов обеспечивает снижение процикличности национальной экономики и тем самым является одним из важнейших факторов ее устойчивого развития. Под стабильностью бюджетных расходов следует понимать стабильные темпы роста бюджетных расходов, которые должны быть равны прогнозируемым долгосрочным средним темпам роста ВВП.
В основу расчета объема расходов бюджетной системы текущего года должен приниматься ВВП, но не фактический, а нормативный. При этом объем расходов бюджетной системы должен быть равен определенному, заранее установленному проценту от нормативного ВВП. Вне зависимости от изменения фактического ВВП и объема доходов, полученных бюджетной системой, объем бюджетных расходов должен оставаться стабильным и увеличиваться лишь усредненными темпами роста ВВП, рассчитанными на долгосрочный период. Доходы, получаемые бюджетной системой сверх необходимого объема для обеспечения бюджетных расходов должны подлежать государственному сбережению.
Формализовано условие стабильности бюджетных расходов можно представить следующим образом:
ДQ = ДBE,
где: ДQr — прогнозируемые долгосрочные средние темпы роста реального ВВП (в процентах), ДBEr — процентный прирост расходов бюджетной системы в расчете за год (в реальном выражении).
С учетом фактора инфляции условие стабильности будет выглядеть следующим образом: ДQ/ (1 + //100 %) = ДВЕг (1 + г/100 %), где: г — годовой уровень инфляции (%).
Доходы, получаемые бюджетной системой сверх объема, равного объему нормативных расходов текущего года должны подлежать сбережению
государством и их зачислению в государственный сберегательный фонд (или фонды). При нехватке текущих доходов, необходимые средства должны изыматься и направляться на финансирование дефицита бюджета.
Расчет объема расходов бюджетной системы на каждый год может производиться по следующему финансовому правилу:
Нормативные расходы бюджетной системы (п года) = Нормативные расходы бюджетной системы (п — 1 года) • Нормативные темпы роста экономики • Изменение уровня цен за календарный год.
В качестве расчета нормативных темпов роста экономики можно использовать следующие методы.
1. Метод интервала. Он предполагает установление интервала нормативного темпа роста экономики. Например, может быть использован интервал: 2 % (нижняя граница) — 5 % (верхняя граница). По данному методу при темпах роста экономики более 5 % нормативный ВВП должен подлежать увеличению на 5 %. При темпах фактического экономического роста менее 2 % в качестве корректировки нормативного ВВП необходимо брать значение нижней границы 2 %. В интервале от 2 % до 5 % корректировка должна осуществляться на фактический процент роста ВВП.
Нормативный ВВП — это усредненный ВВП, и в отличие от фактического он не учитывает вклад от расширения бюджетных расходов вследствие сверхравновесного экономического роста. При превышении фактических темпов роста экономики над установленной верхней границей происходит опережающий рост фактического ВВП над нормативным значением. При этом, чем больше период превышения фактических темпов роста над нормативными темпами, тем больше будет опережение фактического ВВП над нормативным ВВП. Соответственно при снижении темпов роста экономики меньше нижней границы — в 2 % нормативные темпы роста (равные 2 %) будут больше фактических. Это означает, что нормативный ВВП будет увеличен на больший процент, чем фактический ВВП.
Нормативный ВВП является усредненным фактическим ВВП в пределах цикла (возможно нескольких циклов) изменения цен на энергоресурсы и представляет собой как бы центр тяготения фактического ВВП.
Границы интервала могут периодически пересматриваться в соответствии с общей тенденцией развития национальной экономики, ее струк-
турной перестройки, которые изменяют средние долгосрочные темпы экономического роста. Пересмотр границ интервала должен происходить, как правило, за пределами рамок одного цикла, то есть с учетом воздействия как низких, так и высоких цен либо путем сравнения темпов роста при одинаковом уровне цен на энергоносители.
Преимущества метода: 1) он не приводит к значительному отклонению фактического ВВП от нормативного ВВП; 2) учитывает влияние структурных факторов на рост национальной экономики; 3) не требует оценки и расчета долгосрочных темпов роста национальной экономики.
Недостаток метода: он не обеспечивает наиболее полно процикличности национальной экономики.
2. Метод базового роста. Метод основан на расчете среднего долгосрочного темпа роста национальной экономики и увеличении нормативного ВВП его темпами. Слабой стороной данного метода является неучет влияния фактических изменений в национальной экономике, оказывающих влияние на само значение базового роста. Кроме того, этот метод может привести к значительному расхождению между фактическим и нормативным ВВП. Метод интервала, наоборот, учитывает фактические темпы роста экономики, но ограничивает их верхнее и нижнее значения. Кроме того, возникает трудность в расчете среднего долгосрочного темпа роста экономики на будущее, которое само по себе уже является неопределенным.
3. Метод корректирующего коэффициента. Он состоит в пересчете фактических темпов роста на нормативные темпы с использованием коэффициента (коэффициентов). Могут устанавливаться базовые темпы роста экономики (5 %) и коэффициент корректировки фактических темпов роста (например, 0,8). Тогда при фактическом росте экономики в 8 % нормативные темпы роста должны приниматься равными 7,4 % (5 %+3 % • 0,8), а при росте в 3 % нормативные темпы составят 4,6 % (5 % — 2 % • 0,8).
Преимущество метода: 1) он учитывает некоторое влияние фактических темпов роста экономики, которые могут изменяться под воздействием структурных факторов; 2) не происходит значительных отклонений фактического ВВП от нормативного ВВП.
Недостатки метода: 1) сложность в подборе необходимого значения корректирующего коэффициента; 2) не обеспечивает наиболее полно процикличности национальной экономики.
Кроме предложенных методов могут исполь-
зоваться иные, основанные на комбинации вышеприведенных.
Реализация предлагаемого механизма регулирования бюджетных расходов и формирования государственных сбережений снизит проциклич-ность российской экономики. При этом будут иметь место следующие процессы:
1) при превышении фактических темпов роста экономики над нормативным темпом доля бюджетных расходов в ВВП будет понижаться, снижая совокупный спрос и, соответственно, приводя к нейтрализации нежелательного избыточного расширения национальной экономики;
2) при снижении фактических темпов роста экономики ниже нормативного значения доля бюджетных расходов в ВВП будет увеличиваться, расширяя совокупный спрос и стимулируя рост ВВП.
Преимущества предлагаемого механизма и методологии расчета сбалансированности бюджета состоят в следующем.
1. Учет влияния на бюджетные показатели не только изменения цен на нефть, газ, но и другие товары российского экспорта, которые находятся в определенной корреляции с ценами на энергоресурсы. Поэтому при сглаживании проциклич-ности экономики необходимо учитывать не только нефтегазовые доходы, но и доходы от остальных объектов экспорта.
2. Учет проциклического расширения национальной экономики в целом, то есть рост налоговых поступлений в бюджетную систему вследствие «перегрева» экономики.
3. Относительная простота расчета показателей. Не требуется проведения большой системы расчетов с учетом множества факторов, которые, несмотря на их трудоемкость, не смогут учесть
сложность взаимосвязей в экономике. И в этом плане будут носить условный характер.
Предлагаемый механизм может быть использован не только в странах—экспортерах нефти и в странах, чей стоимостной объем экспорта подвержен влиянию конъюнктуры цен на мировом рынке на главные экспортные товары страны, но и в других странах. Процикличность — то, с чем сталкиваются экономики практически всех стран. Причинами процикличности могут быть: внешнеэкономическая конъюнктура, урожайность сельскохозяйственных культур, промышленный цикл и пр.
Переход на новую методологию бюджетного планирования должен предполагать зачисление в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния не части нефтегазовых доходов федерального бюджета, а проциклические доходы бюджетной системы, что обеспечит более полное сглаживание бюджетных и монетарных показателей и повысит устойчивость социально-экономического развития страны.
список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ (в действующей редакции)
2. Гурвич Е. Циклические свойства бюджетной политики в нефтедобывающих странах / Е. Гурвич, Е. Вакуленко, П. Кривенко // Вопросы экономики. 2009. № 2. С. 52.
3. Золотарева А. Б. Перспективы создания стабилизационного фонда в РФ: научные труды № 27Р / А. Б. Золотарева, С. М. Дробышевский, С. Г. Синельников, П. А Кадочников. М.: Институт экономики переходного периода, 2001. 76 с.
4. Официальный сайт Министерства финансов РФ // www.minfin.ru.
7-8 декабря 2009 г. в Мэрии Москвы (ул. Новый Арбат, дом 36) состоится ежегодный
Конгресс бухгалтеров и аудиторов России «Роль бухгалтеров и аудиторов в условиях финансового кризиса», организованный Институтом профессиональных бухгалтеров и аудиторов (ИПБ) России. Информационный партнёр - Издательский дом "ФИНАНСЫ и КРЕДИТ".
В рамках Конгресса будет проходить «День Российского бухгалтера» с подведением итогов Всероссийского конкурса на звание «Лучший бухгалтер России - 2009» и специализированная выставка «Всё для бухгалтера».
Подробности на сайте: www.ipbr.org
