CC BY
99
9(99) - 2012
Эффективность экономической политики
УДК 336.143.01
БЮДЖЕТНЫЕ МЕХАНИЗМЫ СТАБИЛИЗАЦИОННОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
м. В. ДЬЯЧЕНКО,
старший преподаватель кафедры государственного управления и менеджмента
Тверской филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,
аспирант кафедры финансов, кредита и банковского дела
Московский
государственный университет экономики, статистики и информатики E-mail: dyachenko_misha@mail. ru
В статье рассмотрена эволюция стабилизационной финансовой политики России на основе использования бюджетных механизмов Стабилизационного фонда РФ, Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
Ключевые слова: механизм, Стабилизационный фонд РФ, Резервный фонд, Фонд национального благосостояния.
В России с 2004 г. стала реализовываться финансовая политика, направленная на стабилизацию национальной финансовой системы и реального сектора экономики посредством создания адекватных бюджетных механизмов. Рассмотрим суть и содержание эволюции данных механизмов.
Стабилизационная финансовая политика России на основе создания бюджетного механизма Стабилизационного фонда РФ (2004-2007 гг.). Механизм фонда предусматривал создание следующего бюджетного правила. Бюджетным законода-
тельством устанавливалась так называемая базовая цена на сырую нефть. Формирование Стабилизационного фонда РФ осуществлялось за счет зачисления в него двух источников доходов федерального бюджета - налога на добычу полезных ископаемых и вывозных таможенных пошлин в отношении нефти. Формирование фонда осуществлялось при превышении рыночной цены на нефть над базовой, а расходование предусматривалось производить при снижении рыночной цены ниже базовой (рис. 1).
Базовая цена была нормативно установлена Бюджетным кодексом РФ и составляла с 2004 г. 20 долл./барр., а в 2006-2007 гг. - 27 долл./барр. Предполагалось, что базовая цена отражает средний прогнозируемый уровень рыночной цены на нефть с учетом ранее складывающейся.
Государством был создан своеобразный автоматический механизм стабилизационной финансовой политики в рамках 2004-2008 гг., в котором были скоординированы, с одной стороны, налогово-бюд-
Доходы федерального бюджета
Формирование происходит при цене на сырую нефть больше установленной базовой цены
Использование средств при цене на сырую нефть ниже установленной базовой цены
Расходы федерального бюджета
рис. 1. Бюджетный механизм Стабилизационного фонда РФ
жетная и денежно-кредитная политики, а с другой стороны, внутри налогово-бюджетной политики создавался автоматический механизм изъятия сверхдоходов федерального бюджета для направления их в Стабилизационной фонд РФ [6, с. 28-33].
По замыслу Минфина России, механизм Стабилизационного фонда РФ позволял:
1) сбалансировать федеральный бюджет, перейдя на антициклический бюджет, что предполагает балансирование доходов и расходов в рамках не одного бюджетного года, а ряда лет, соответствующего повышательному и понижательному движению цен на нефть;
2) снизить уровень инфляции, проводя стерилизацию рублевой денежной массы;
3) стабилизировать основные макропоказатели российской экономики, а именно: курс национальной валюты, объем национального производства, процентную ставку и т. д.
Созданный Стабилизационный фонд РФ подвергся жесткой критике со стороны ряда российских ученых-экономистов [3, с. 10-17]. Основными направлениями критики стали следующие.
Первое - неприемлемость формирования со стороны государства финансовых резервов в столь значительных объемах в то время, пока не решены острые и важные социальные проблемы, включая низкие пенсии, уровень которых не достигал прожиточного уровня пенсионеров, недофинансирование
образования, науки, здравоохранения и других важнейших сфер жизнеобеспечения населения.
Второе - недопустимость размещения средств фонда за рубежом, что приводит к оттоку финансовых ресурсов за границу и не позволяет их использовать на развитие российской экономики.
Третье - деиндустриализация российской экономики, превращение ее в сырьевой придаток индустриально развитых стран. Основное внимание Правительство РФ сосредоточило на создании финансовых резервов, и при этом в стороне остались развитие и модернизация хозяйственного комплекса. Все это сформировало особую модель российской экономики, не ориентированную на развитие производительных сил, причем приоритет был отдан текущему потреблению, а не инвестициям в развитие.
Четвертое - обесценение средств фонда, которые первоначально размещались в рублях в Банке России, и на них не производилось начисление процентов. В условиях инфляции это привело к обесцениванию бюджетных средств и тем самым снизило эффективность механизма финансовой стабилизации.
В дальнейшем средства фонда стали использоваться на приобретение иностранных финансовых инструментов, приносящих инвестиционный доход. При этом Минфин России средства Стабилизационного фонда РФ в рублях размещал в Банке России, который, в свою очередь, приобретал за их счет разрешенные Правительством РФ иностранные финансовые инструменты. Однако, несмотря на их доходность, все равно шел процесс обесценения средств Стабилизационного фонда РФ в рублевом эквиваленте.
стабилизационная финансовая политика россии на основе создания бюджетного механизма резервного фонда и фонда национального благосостояния (с 2008 г.).
А. Бюджетный механизм Резервного фонда.
В январе 2008 г. Стабилизационный фонд РФ прекратил свое существование в связи с созданием
Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Средства, аккумулированные за четыре года, были разделены между новыми фондами.
Целью реформирования стало обеспечение выполнения государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет, а целью Фонда национального благосостояния - обеспечение сбалансированности Пенсионного фонда РФ, под чем понимается покрытие дефицита фонда в будущем в связи с увеличением численности пенсионеров и снижением доли экономически активного населения страны.
Кроме того, средства Фонда национального благосостояния стали направляться на софинан-сирование добровольных пенсионных накоплений граждан. По сути, Резервный фонд призван выполнять функцию финансового стабилизатора в краткосрочном периоде в рамках изменения цен на нефть на мировом рынке, а Фонд национального благосостояния - роль финансового стабилизатора в долгосрочном периоде (десятки лет) [5, с. 40-46]. Таким образом, произошло своеобразное распределение конъюнктурных доходов экономики от нефти и газа, получаемых в благоприятной для страны и федерального бюджета обстановке между различными временными периодами в будущем.
Бюджетным кодексом РФ с 2008 г. было введено разбиение доходов федерального бюджета на нефтегазовые и ненефтегазовые [1, ст. 96.6]. К нефтегазовым доходам были отнесены:
• налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);
• вывозные таможенные пошлины на нефть сырую, газ природный и на товары, выработанные из нефти.
Таким образом, нефтегазовые доходы могут формироваться за счет двух видов источников дохода в отношении двух групп товаров - нефти и продуктов ее переработки и природного газа. Остальные доходы федерального бюджета можно считать ненефтегазовыми, и они не должны быть подвержены изменениям из-за колебаний нефтяных цен.
Здесь следует обратить внимание на то, что цена на природный газ в целом имеет тесную корреляцию с динамикой цены на нефть из-за того что
оба источника относятся к энергетическим товарам. Впрочем, механизмы ценообразования для нефти и природного газа принципиально различны:
• во-первых, нефть является биржевым товаром, а природный газ - нет, и цена на него формируется на основе подписания, как правило, долгосрочных контрактов;
• во-вторых, предложение газа в большей степени монополизировано, чем предложение нефти.
Стратегически в контрактах экспортная цена на природный газ привязана к цене на сырую нефть. Поэтому и динамика этих цен на важнейшие для экономики страны сырьевые товары имеет сходный характер.
Нефтегазовые доходы федерального бюджета в течение финансового года аккумулируются на счете Федерального казначейства в Центральном банке РФ и предназначены для финансирования нефтегазового трансферта, величина которого привязана к прогнозируемому ВВП на текущий финансовый год и с 2014 г. должна составлять 3,7 % [1, ст. 96.7].
Министерство финансов РФ производит ежемесячный расчет сумм нефтегазовых доходов федерального бюджета и производит их раздельный учет на отдельном счете Казначейства России, так как данные средства подлежат обособленному учету. Также ежемесячно министерство производит списание части нефтегазовых доходов в доходы текущего федерального бюджета.
Если величина зачисленных в течение финансового года нефтегазовых доходов превысит утвержденную величину нефтегазового трансферта на этот период, суммы превышения подлежат зачислению в Резервный фонд до тех пор, пока его величина не составит его утвержденной величины на данный год. Предельная величина Резервного фонда утверждается в законе о федеральном бюджете на каждый год как 10 % прогнозируемого объема ВВП.
В указанном документе предельная величина Резервного фонда на год определяется как нормативная величина фонда. При ее достижении нефтегазовые доходы федерального бюджета подлежат зачислению в Фонд национального благосостояния (рис. 2). Зачисление средств в оба фонда производится на основе расчетов Министерства финансов РФ ежемесячно.
Если в рамках финансового года нефтегазовых доходов федерального бюджета не будет достаточно для финансирования нефтегазового трансферта, его
Рис. 2. Бюджетный механизм Резервного фона и Фонда национального благосостояния
обеспечение будет осуществляться за счет использования средств Резервного фонда. В бюджетном законодательстве не установлен порядок финансирования нефтегазового трансферта при исчерпании средств фонда. В этом случае должны быть внесены новые дополнения и изменения в Бюджетный кодекс РФ, приводящие к модификации созданного бюджетного механизма стабилизационной финансовой политики государства.
Нормативная величина Резервного фонда определялась на 2008-2009 гг., а в рамках 2010-2014 гг. ее определение не предусмотрено в связи с преодолением последствий мирового финансового кризиса 2008-2010 гг., затронувшего Россию и приведшего к необходимости реализации антикризисных мер поддержки национальной экономики и финансовой системы. В связи с этим в рамках данного периода нефтегазовые доходы не используются для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а нефтегазовые доходы временно не аккумулируются на отдельном счете по учету средств федерального бюджета. Созданный в 2008 г бюджетный механизм финансовой стабилизации в полной форме должен начать свое функционирование с 2014 г.
Отметим, что первоначально в проектировках Министерства финансов РФ предполагалось нефтегазовые доходы аккумулировать в специально создаваемом фонде (Нефтегазовый фонд), а из него
производить трансферты в федеральный бюджет текущего года. В дальнейшем было решено отказаться от создания такого фонда, а нефтегазовые доходы стали аккумулироваться на счете Федерального казначейства, открытого в Центральном банке РФ.
Это не позволяет обществу иметь информацию об остатках накопленных в течение бюджетного года нефтегазовых доходов, которые могут быть значительными, а в ряде прошлых лет превышали величину Резервного фонда. Для более полной реализации контрольной функции финансов автор считает целесообразным создание Нефтегазового фонда в составе федерального бюджета с отражением остатков средств в нем в том порядке, как это осуществляется в отношении Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Это обеспечит общество информацией о действительных размерах финансовых резервов федерального бюджета на первое число каждого календарного месяца и поможет оценить эффективность управления указанными средствами.
В связи с созданием нового бюджетного механизма финансовой стабилизации в понятийный аппарат бюджетного законодательства РФ введено новое понятие - «ненефтегазовый дефицит федерального бюджета», который представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета (без нефтегазовых доходов и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национально-
го благосостояния) и общим объемом его расходов в каком-либо финансовом году [1, ст. 96.7].
Введение данного понятия было необходимо для развития бюджетного законодательства, направленного на создание устойчивости государственных финансов, а также введение ограничения на максимально возможную величину ненефтегазового дефицита федерального бюджета, которая определена как 4,7 % прогнозируемого ВВП.
Финансирование этого дефицита может проводиться за счет двух источников: во-первых, нефтегазового трансферта (его величина с 2014 г. должна составлять 3,7 % прогнозируемого ВВП); во-вторых, источников финансирования дефицита федерального бюджета (его величина должна быть не более 1 % прогнозируемого ВВП).
Таким образом, бюджетное законодательство устанавливает предельный размер дефицита федерального бюджета по отношению не ко всем доходам федерального бюджета, а только к определяемой его стабильной величине, не зависящей от цены на нефть, что в целом должно повысить устойчивость государственных финансов. Введение в бюджетное законодательство возможности заемного покрытия дефицита федерального бюджета обусловлено:
• во-первых, ориентацией бюджетного механизма на сохранение финансовых резервов государства от быстрого расходования, что могло бы в целом подорвать доверие к Российской Федерации и затруднить ее доступ к дешевым источникам заемного финансирования;
• во-вторых, созданием дополнительного инструмента и механизма покрытия дефицита федерального бюджета, что позволяет государству в решении задач финансовой стабилизации использовать не только финансовые резервы, но и инструменты заемного финансирования. Это позволяет также проводить стабилизационную финансовую политику благодаря формированию меньшего объема финансовых резервов, использовать бюджетные доходы для решения текущих социальных задач.
Итак, в России создан бюджетный механизм, по которому вне зависимости от складывающейся рыночной конъюнктуры цен на нефть расходы федерального бюджета должны сохранять стабильность благодаря формированию стабильной базы финансового обеспечения. Стабильность доходных источников финансирования расходов
каждого финансового года определяется: во-первых, стабильностью ненефтегазовых доходов, которые, как принято считать, не должны зависеть от цен на нефть; во-вторых, фиксированной по отношению к ВВП величиной нефтегазового трансферта, перечисляемого в федеральный бюджет.
Однако, по оценке автора, созданный стабилизационный финансовый механизм не приводит к должной устойчивости государственных финансов по следующим причинам.
Первое - к нефтегазовым доходам отнесены не все виды доходов федерального бюджета, получаемые от нефтегазового сегмента экономики. В частности, следовало бы сюда отнести также акцизы на продукты нефтепереработки и налог на прибыль нефтяных компаний, ОАО «Газпром» и других компаний нефтегазового сектора экономики.
Второе - не учтено, что циклическим изменениям подвержены цены не только на нефть и природный газ, но и на другие сырьевые продукты, экспортируемые из России (уголь, черные и цветные металлы, золото, древесина и др.), которые также вносят вклад в формирование доходной базы федерального бюджета. Динамика экспортных цен практически на все сырьевые товары, вывозимые из России, соответствует общей динамике цен на нефть.
Третье - возможная нехватка средств Резервного фонда на финансирование нефтегазового трансферта. Учитывая, что предельная величина фонда может составлять не более 10 % ВВП, а величина нефтегазового трансферта с 1 января 2014 г. -3,7 %, то средств Резервного фонда будет достаточно для финансового обеспечения нефтегазового трансферта не более чем на три года. Учитывая, что в период низких цен на нефть государство в целях поддержания производства и ВВП должно проводить экспансионистскую бюджетную политику, связанную с расширением бюджетных расходов, то период расходования средств Резервного фонда может быть еще меньше и составит 1-1,5 года в зависимости от глубины падения цен на нефть.
Таким образом, механизм Резервного фонда, призванный служить инструментом антициклической финансовой политики государства, в то же время не позволяет ее наиболее полно реализовывать, так как не учитывает необходимости изменения уровня бюджетных расходов в рамках различных циклов, на которых находится российская экономика.
Четвертое - величина ненефтегазовых доходов (в абсолютном, реальном и по отношению
к ВВП выражении) подвержена изменениям из-за колебаний цен на нефть. Повышение цен приводит к расширению совокупного спроса и расширению деловой активности в экономике России. Наоборот, падение цены на нефть, сокращая совокупный спрос, приводит к падению производства в краткосрочном периоде в несырьевых отраслях. В долгосрочном периоде низкая цена на нефть может иметь позитивный характер для развития отраслей российской экономики.
В стабилизационном финансовом механизме в России до 2009 г. не учитывалось влияние изменения цен на нефть и другие сырьевые товары, на доходы региональных и местных бюджетов, что обеспечивало значительную финансовую процик-личность данным бюджетам.
В качестве решения данной проблемы Бюджетным кодексом РФ с 1 января 2009 г. предусмотрена возможность создания на региональном уровне резервных фондов субъектов РФ, которые определяются как часть средств бюджета субъекта Российской Федерации, которая предназначается для исполнения расходных обязательств субъекта при недостаточности доходов регионального бюджета [1, ст. 81.1].
При этом определено, что создание резервного фонда субъекта РФ может производиться на основе закона субъекта, кроме закона о бюджете. Это обусловлено ориентацией данных фондов не на решение задач текущего бюджетного года, а на сбалансированность регионального бюджета в будущем, что требует создания соответствующего финансового механизма формирования резервного фонда субъекта Федерации, управления его средствами, включая их размещение и расходование.
В бюджетном законодательстве отсутствуют указания о механизмах формирования и использования средств данных фондов, привязанных к движению цен на сырьевые товары. Это можно объяснить трудностью учета всего многообразия условий экономик субъектов РФ, а также факторов, от которых зависят колебания доходов региональных бюджетов. Поэтому законодатель оставляет за регионами право детализации финансово-бюджетного механизма местных резервных фондов. Вместе с тем можно полагать, что накопление положительного опыта данных фондов в России приведет к развитию положений о резервном фонде субъекта Федерации на уровне Бюджетного кодекса РФ.
Законодательством сегодня не предусматривается создание аналогичных фондов на местном
уровне. В этом плане резервные фонды, имеющие целью стабилизацию бюджетных доходов, а соответственно, и обеспечения бюджетных расходов, достаточно создать на вышестоящих уровнях бюджетной системы РФ (федеральном и региональном), а в случае снижения доходной базы муниципальных бюджетов со стороны вышестоящих бюджетов может быть увеличен размер финансовой помощи (трансфертов).
Однако в целях обеспечения большей устойчивости общественных финансов Минфин России рекомендовал муниципальным образованиям при составлении бюджетов исходить из умеренно-консервативного сценария, а также формировать в конце финансового года остатки денежных средств на счете в форме временно не распределенных средств. Эти остатки можно рассматривать в качестве своеобразного резервного фонда, создаваемого для обеспечения сбалансированности местного бюджета.
По мнению автора, следует внести изменения в бюджетное законодательство РФ, дающее право создавать на местном уровне резервный фонд муниципального образования, что позволило бы получить следующие результаты в стабилизации общественных финансов и повышении эффективности их использования.
Создание резервного фонда, а не просто резервов позволяет на уровне решений представительных органов местного самоуправления определить финансово-бюджетный механизм формирования и расходования средств, который отражал бы бюджетную политику муниципального образования, что не происходит при формировании финансовых резервов.
Кроме того, создание фонда создало бы условия для роста объемов резервирования бюджетных средств у муниципальных образований, формирующих финансовые резервы, позволило бы расширить опыт резервирования на местном уровне.
Однако следует учитывать, что в России подобное резервирование сегодня может позволить себе крайне малое число муниципальных образований, в основном это крупные года. Городские, а особенно сельские поселения, как правило, лишены такой возможности.
Итак, с учетом изложенного можно сделать вывод о том, что созданный механизм финансовой стабилизации в бюджетной сфере стал охватывать не только федеральный уровень (в связи с большей
чувствительностью федерального бюджета к изменениям цен на нефть), но и региональный (рис. 3).
На федеральном уровне создан Резервный фонд, обеспечивающий сбалансированность федерального бюджета, а на региональном уровне дана возможность формировать подобные механизмы, повышающие устойчивость бюджетов субъектов Федерации. Кроме того, между бюджетами различных уровней действует механизм предоставления финансовой помощи.
Б. Бюджетный механизм Фонда национального благосостояния.
Фонд национального благосостояния создан для реализации финансового механизма сбалансированности государственных финансов в долгосрочном периоде. По бюджетному законодательству РФ Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, которые подлежат обособленному учету и управлению в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ и софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан [1, ст. 96.10].
Как было замечено, Фонд национального благосостояния формируется за счет нефтегазовых доходов, остающихся после финансирования нефтегазового трансферта текущего финансового года, и определяется достижением Резервным фондом предельной установленной величины, установленной на тот же год.
В бюджетном законодательстве не установлена предельная величина Фонда национального благосостояния. По оценке автора, в целях выполнения установленных функций предельная величина фонда должна была бы составлять 1,5-2 трлн долл., именно такая
Федеральный бюджет
Трансферт
Бюджеты субъектов РФ
Трансферт
Муниципальные бюджеты
величина могла бы сбалансировать Пенсионный фонд РФ на бесконечном расчетном периоде на основе дисконтирования денежных потоков с учетом существующих отчислений в социальные фонды, а также с учетом изменения демографической ситуации в стране и получаемого дохода от размещения средств фонда. В этом плане Фонд национального благосостояния не может обеспечить устойчивости государственных финансов в долгосрочном периоде при существующем уровне отчислений в Пенсионный фонд РФ.
По оценке автора, Фонд национального благосостояния не может сбалансировать Пенсионный фонд РФ в будущем в связи с недостаточностью существующих в нем средств, а также невозможностью их аккумулирования в будущем. По мнению автора, решение проблемы сбалансированности Пенсионного фонда РФ необходимо проводить не на основе резервирования финансовых ресурсов, а на основе перераспределения ВВП через бюджетную систему страны. Это не только позволит сбалансировать Пенсионный фонд РФ, но и обеспечит требуемый уровень стабильности государственных финансов, а посредством этого и устойчивость социально-экономического развития страны.
Формиро вание
Использование
Формиро вание
Использование
Резервные фонды субъектов РФ
Формиро вание
Использование
Остатки бюджетных средств муниципальных образований
рис. 3. Механизм финансовой стабилизации в бюджетной системе РФ
7х"
59
Следует совершенствовать систему налогов и сборов путем большей дифференциации ставок и перехода к финансовой политике сглаживания доходов населения. В частности, автором предлагается отменить существующий предел по существующей ставке отчислений в фонды социального страхования.
С 2011 г. такой предел установлен на совокупный доход работника в размере 413 тыс. руб. в год, который индексируется с учетом инфляции. Это означает, что в 2011 г. работодатель должен отчислять в государственные внебюджетные фонды с заработной платы работника, не превышающей в среднем 34,4 тыс. руб. в месяц, а сверх этой величины заработная плата работника не будет учитываться при назначении пенсии работнику в будущем. В составе социальных отчислений, равных 34 % от заработной платы работников, 26 % направляются в пенсионную систему, из которых 20 % носят персонифицированный характер и будут влиять на пенсию работника, а 6 % - неперсонифицирован-ный характер, не влияющий на величину пенсии отдельного работника. До 2010 г. существовал единый социальный налог, равный 26 %, в составе которого 20 % направлялось в пенсионную систему, в том числе 14 % носили персонифицированный характер.
По мнению автора, для повышения сбалансированности Пенсионного фонда РФ как элемента реализации долгосрочной стабилизационной финансовой политики в России необходимо сделать следующее.
Во-первых, повысить уровень пенсионных обязательств государства с 413 тыс. руб. до трехкратной средней заработной платы по стране, для 2011 г. это может составлять 70 тыс. руб. Это окажет воздействие не только на увеличение пенсий для лиц, имеющих более высокие заработки, но и увеличит общий объем средств неперсонифициро-ванного характера за счет перечисления 6 % в составе социальных платежей в Пенсионный фонд РФ сверх установленного низкого предельного уровня отчислений работодателя в фонды социального назначения. Таким образом, будет иметь место не только достижение целей долгосрочной финансовой стабилизации, но и рост уровня пенсий в стране и их дифференциация.
Во-вторых, продолжать осуществлять выплаты работодателем в государственные внебюджетные фонды с заработной платы работников, превыша-
ющей установленный предельный уровень, используемый для начисления пенсий. Это позволит сконцентрировать в пенсионной системе значительные финансовые ресурсы для повышения общего уровня пенсий в стране и сбалансирования бюджета Пенсионного фонда РФ.
В-третьих, отказаться от «плоской» шкалы налогообложения доходов физических лиц, сделав ставки налога прогрессивными. Целесообразно часть сумм налога на доходы физических лиц перечислять в Пенсионный фонд РФ в целях его сбалансированности и повышения уровня пенсий в стране. Мировой опыт большинства стран мира (США, Англия, Германия, Франция и др.) показывает, что налоги на доходы физических лиц должны иметь прогрессивную шкалу.
Вместе с тем следует учитывать, что предлагаемые меры в краткосрочном периоде могут привести к некоторому снижению средней заработной платы в стране за счет необходимости выплат в социальные фонды сверх ныне установленной величины. Однако, по мнению автора, снижение средней заработной платы может вообще не иметь места в условиях ее роста как в реальном, так и в номинальном выражении. Наоборот, это приведет к некоторому сглаживанию доходов между различными группами населения, что сегодня следует рассматривать в качестве положительного эффекта финансовой политики государства.
В целом, по оценке автора, реализация в России политики перераспределения доходов населения с использованием налогово-бюджетного механизма в целом будет иметь положительные последствия и позволит: во-первых, снизить социальную напряженность в обществе; во-вторых, повысить устойчивость государственных финансов в сфере формирования и использования как федерального бюджета, так и государственных внебюджетных фондов.
Созданный финансовый механизм в России не является единственно возможным среди финансово-экономических решений стабилизации национальной экономики и финансовой системы. Рассмотрим существующие альтернативы.
1. Модификация стабилизационного финансового механизма с учетом возможности использования государственных финансовых резервов на развитие российской экономики и ее модернизацию.
Государственные финансовые резервы, сконцентрированные в Резервном фонде и Фонде нацио-
нального благосостояния, размещены преимущественно за рубежом, что не позволяет их использовать на развитие отечественной экономики.
На 1 июля 2011 г. совокупный объем фондов составлял более 3,3 трлн руб., из которых только 0,6 трлн руб. были размещены в отечественной экономике, а остальные - за границей. Таким образом, за рубежом было размещено 81,7 % государственных финансовых резервов. При этом доля средств Фонда национального благосостояния, размещенных за рубежом, составила 76,5 %, а Резервного фонда -100 % [2]. В отечественной экономике данные средства стали размещаться с конца 2008 г., что было вызвано развитием кризисных явлений в экономике страны, сильным оттоком иностранного капитала и необходимостью поддержания крупнейших коммерческих банков и фондового рынка.
В России на официальном уровне приток иностранных инвестиций рассматривается как основа реформирования экономики страны, в то время как собственные финансовые ресурсы размещаются вне отечественной экономики. Возникает своеобразный парадокс: Россия привлекает иностранный капитал из-за рубежа под более высокий процент или с возможностью получения более высокой доходности в отечественной экономике, а государство осуществляет вывод значительных финансовых ресурсов за рубеж, вкладывая их тем самым в развитие экономик других стран мира (США, Канады и стран ЕС).
Другой парадокс состоит в том, что иностранный капитал привлекается в период высокой цены на нефть, когда российская экономика и так имеет средств в достаточном количестве, и стремительно уходит при падении цен на нефть, т. е. тогда, когда он необходим. Такой приток и отток иностранного капитала, зависящего от цены на нефть, приводят к еще большей дестабилизации отечественной экономики, оказывая негативное воздействие на курс национальной валюты, ее покупательную способность, процентные ставки, доступность источников капитала, в том числе кредитов, а в целом приводят к невозможности модернизации российской экономики и достижения устойчивости социально-экономического развития.
Такая модель финансовой стабилизации является внутренне противоречивой, а ее главными недостатками являются:
• во-первых, невозможность сочетать политику
финансовой стабилизации с политикой модернизации и развития российской экономики;
• во-вторых, невозможность обеспечения долгосрочной финансовой стабилизации из-за сохранения и усиления сырьевой ориентации отечественной экономики, что приводит к необходимости самой финансовой стабилизации. Таким образом, модель реализуемой в России финансовой стабилизации является своеобразным заколдованным кругом, из которого не может быть выхода, несмотря на формирование любых возможных по величине государственных финансовых резервов, а выход может быть только в смене самой модели финансовой стабилизации [4, с. 12-17]. В этих условиях следует ставить задачу модификации механизма стабилизационной финансовой политики в целях размещения в отечественной экономике государственных финансовых резервов.
Это потребует изменения и реализации следующих базовых блоков стабилизационной финансовой политики.
Первое - разработка адекватного новому механизму политики финансовой стабилизации экономического, а точнее - макроэкономического механизма, позволяющего размещать государственные финансовые резервы в России. Это потребует координации денежно-кредитной и налогово-бюджетной политик, что должно выражаться в координации действий в этом направлении между Правительством РФ (или Министерством финансов РФ) и Банком России. Размещение государственных финансовых резервов в отечественной экономике должно быть проведено с обеспечением макроэкономической стабильности и возможности стерилизации денежной массы для недопущения роста темпов инфляции.
Второе - создание системы размещения государственных финансовых резервов в отечественной экономике. При размещении средств необходимо учитывать:
а) максимально возможную отдачу от размещаемых средств в развитие и модернизацию российской экономики;
б) усиление эффекта финансовой стабилизации российской экономики и финансовой системы;
в) обеспечение требуемой ликвидности размещаемых средств с учетом возможности их использования на бюджетные цели в период снижения цен на нефть, а также в иных случаях, что потребует разработки критериев и показателей такой ликвидности, аналогичной ликвидности баланса организации;
г) обеспечение сохранности государственных финансовых резервов, что может быть в большей
степени реализовано при их размещении в отечественной экономике, где государство может создать действенные правовые и надзорные механизмы обеспечения сохранности средств, чем при их размещении за рубежом;
д) коррупционную составляющую, что означает возможности использования каналов, механизмов и направлений размещения государственных финансовых резервов, отвечающих не официально заявляемым целям финансовой политики, а интересам отдельных групп чиновников и предпринимателей.
Сегодня в России государственные финансовые резервы (часть средств Фонда национального благосостояния) размещаются посредством передачи их Министерством финансов РФ государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», а тот, в свою очередь, использует их для реализации мер правительства по поддержке финансовой системы, а конкретно - определенных коммерческих банков. Таким образом, размещаемые в отечественной экономике государственные финансовые резервы не только не являются значительными, но и не направлены на развитие экономики страны.
2. Реализация качественно иных механизмов финансовой стабилизации, отличных от формирования государственных финансовых резервов.
Созданный механизм политики финансовой стабилизации, в основе которого лежит формирование государственных финансовых резервов, не является единственно возможным вариантом такой политики. По оценке автора, в качестве возможных альтернатив могут быть реализованы следующие варианты, и их комбинации (включая комбинацию с формированием государственных финансовых резервов).
На основе использования заемного финансирования. Это означает, что когда цена на нефть падает, государство не использует для финансирования дефицита федерального бюджета накопленные государственные финансовые резервы, а выходит на рынок и размещает на нем свои долговые обязательства, что приводит к росту государственного долга. Когда цена на нефть высокая, будет осуществляться погашение государственного долга.
Такой вариант финансовой стабилизации имеет группу преимуществ и группу недостатков. К преимуществам можно отнести: - поддержание более высокого уровня потребления населения в текущий момент;
- возможность использования бюджетных средств для решения злободневных социальных задач, повышение финансирования в области науки, образования, здравоохранения, что в целом будет иметь комплекс позитивных эффектов.
К недостаткам можно отнести:
- затруднение для государства в получении кредитных ресурсов в период падения цены на нефть, так как инвесторы рассматривают такое государство как менее способное в обслуживании своей задолженности, и существует большая вероятность дефолта;
- выставление жестких требований со стороны международных финансовых организаций, предоставляющих кредиты государствам, включающих проведение экономической политики, приводящей к снижению благосостояния населения страны;
- наличие процентных выплат по государственному долгу, которые могут быт достаточно значительными;
- обременение государства по обслуживанию государственного долга, включающего как выплату процентов, так и погашение основной части долга (например, в России во второй половине 1990-х гг. на обслуживание государственного долга направлялось до 1/3 расходов федерального бюджета);
- возможность быстрого роста государственного долга и возникновения проблем с его погашением, что потребует смены экономического курса, реализации жестких мер экономической политики, сопровождающихся снижением благосостояния населения и падением ВВП;
- невозможность погашения государственного долга, когда цена на нефть высокая, так как долговые обязательства имеют четко установленную дату погашения.
На основе ориентации на микроэкономические меры. В рамках такой политики финансовая стабилизация будет осуществляться не с использованием мер макроэкономической политики, связанной с воздействием на основные макропоказатели национальной экономики, а с использованием мер, направленных на устойчивость функционирования отдельных микроэкономических субъектов экономики: компаний, банков, страховых и иных организаций.
На основе ориентации на институциональные изменения. Это может быть формирование комплекса взаимосвязанных институтов обеспечения финансовой стабильности, включая меры
нормативно-правового, организационного и прочего характера. Здесь большое внимание должно уделяться развитию контроля и мониторинга финансовой системы, включая банковский сектор, а также совершенствованию механизмов валютного регулирования.
Резюмируя сказанное, заметим, что варианты стабилизационной финансовой политики государства не исчерпываются приведенными.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145.
2. Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www. minfin. ru.
3. Стабилизационный фонд: за и против: итоги круглого стола в Институте Европы РАН (1 ноября 2006 г.) // Банковское дело. 2006. № 12.
4. Сухарев А. Н. О возможности использования государственных финансовых резервов федерального бюджета на развитие российской экономики // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 29 (122).
5. Сухарев А. Н. Стабилизационный финансовый механизм современных государств // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2010. № 11 (35).
6. Сухарев А. Н. Финансовые механизмы формирования и использования суверенных фондов // Финансы и кредит. 2010. № 18 (402).
AHConferences
www.ahconfcrcnces.com
СЕРЕБРЯНЫЙ СПОНСОР:
t 1С: ПРЕДПРИЯТИЕ
VIII КОНФЕРЕНЦИЯ «ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ В СТРАХОВОМ БИЗНЕСЕ»
21 марта 2012, Москва
/рмиксгн
КЛЮЧЕВЫЕ ТЕМЫ:
• Приоритеты развития страховой отрасли России и направления совершенствования законодательства • Применение МСФО в страховых компаниях как залог прозрачности бизнеса • Управление рисками в страховой компании: потенциал ИТ • Автоматизация процесса принятия решения по урегулированию убытков: опыт компании • Комплексные решения для компаний страховой отрасли • Вапсаэзигапсе: Опыт реализации интеграции систем банка и страховой компании
Стратегический
информационный
партнер:
МИГ;»
Официальное
информационное
агентство:
рг
INTERFAX
Генеральный информационный партнер на страховом рынке:
Главный
интернет-партнер:
Г/banKIR-RU
ИСПАРК
АНАЛИЗА РЫНКОВ И КОМПАНИЙ
ПААС
Щ NBJ МШ
ЙМВДЙД TADVLSER
Информационные партнеры:
Ьопк.ги credit.ru
ICT^NLINE SPB45/RU
ШЬи lüSTru И TUBE <§ЩС]0 ^администратор
КЛ$рК Щ «ЩД RUStrahwta®
ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ИНФОРМАЦИЯ И РЕГИСТРАЦИЯ: телефон: (495) 790-7815 • [email protected] • www.ahconferences.com
7""
63
