Стресс-тестирование бюджета субъекта российской Федерации на долговую устойчивость на примере Москвы Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 336.13

СТРЕСС-ТЕСТИРОВАНИЕ БЮДЖЕТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ДОЛГОВУЮ УСТОЙЧИВОСТЬ НА ПРИМЕРЕ МОСКВЫ

Е. Н. БАБЕНКО, кандидат технических наук, заместитель генерального директора Email: enb@moscowdebt. ru

В. Г. МИХАЙЛОВ, руководитель департамента анализа и риск-менеджмента E-mail: vgm@moscowdebt. ru Финансовое агентство г. Москвы

В статье представлен подход к анализу долговой устойчивости регионального бюджета с помощью его стресс-тестирования с использованием метода моделирования исторических сценариев. На основании различных сценариев развития кризиса и посткризисного восстановления произведен анализ ключевых долговых индикаторов, определен характер воздействия неблагоприятного изменения макроэкономических показателей и конъюнктуры финансовых рынков на структуру бюджетных расходов Москвы.

Ключевые слова: долговая устойчивость, стресс-тестирование, долговая емкость, долговая стратегия, инвестиционные расходы.

Российская экономика сохраняет сырьевую зависимость, показатели ее развития в ближайшие годы будут в существенной мере определяться конъюнктурой мировых сырьевых рынков, а следовательно, факторами глобального спроса и темпами восстановления мировой экономики.

В начале текущего года практически во всех крупнейших экономиках мира наблюдалось определенное оживление делового климата. Опережающие индикаторы свидетельствуют, что состояние мировой экономики как минимум в первом полугодии

может оказаться лучше прошлогодних ожиданий. однако, несмотря на признаки определенного оживления экономики, следует отметить наличие ряда фундаментальных рисков, способных существенно повлиять на общую экономическую картину в средне- и долгосрочном периоде.

Наблюдаемый процесс восстановления мировой экономики в значительной степени обусловлен монетарным и бюджетным стимулированием спроса и в незначительной степени коснулся тех глобальных торговых и финансовых дисбалансов, наличие которых стало одной из важнейших причин кризиса 2008-2009 гг. Сохранение указанных дисбалансов (высокий уровень «левериджа» как финансовой системы, так и домохозяйств; низкий уровень сбережений в большинстве развитых стран; чрезмерное долговое бремя; значительные дефициты платежного баланса в США и периферийных странах Еврозоны; дисбалансы на рынке недвижимости не только в развитых, но и в крупнейших развивающихся странах, в частности в Китае и т. д.) создает фундаментальные риски для устойчивости экономического роста в средне- и долгосрочной перспективе.

Более того, мировая финансовая система имеет ограниченные возможности в части дальнейшего

активного применения проверенных инструментов поддержки экономики. Так, вероятность увеличения темпов инфляции (ожидается уже в конце 2012 г.) ограничивает возможности в части создания новой ликвидности. В свою очередь, необходимость бюджетной консолидации (в 2011 г бюджетный дефицит США составил 8,6 % к ВВП, или 31,6 % от доходов бюджета) ограничивает возможности правительств по сохранению фискальных стимулов. Ожидаемое сокращение бюджетных расходов может стать новым тестом на устойчивость экономического восстановления в США и Европе.

Экономические риски в настоящее время исходят не только со стороны развитых экономик, следует отметить и обсуждаемый специалистами сценарий «жесткой посадки» китайской экономики, темпы роста которой замедляются при признаках перегрева отдельных секторов. Китай является ключевым игроком на рынке сырьевых товаров, формируя более половины прироста спроса на мировом рынке нефти. Замедление китайской экономики способно радикально повлиять на баланс спроса и предложения на сырьевые товары. Быстрое восстановление цен на нефть в 20092010 гг. во многом было связано с сохранением высоких темпов роста крупнейших азиатских экономик, и в первую очередь китайской. Замедление экономики Китая на фоне стагнации в Европе и США может оказать существенный эффект на равновесный уровень цен на сырьевых рынках.

Учитывая отсутствие признаков устойчивого восстановления экономик крупнейших развитых стран, а также вероятность замедления темпов роста азиатских экономик, существуют риски развития негативных тенденций на рынках сырья. Снижение цен на энергоносители способно оказать сдерживающий эффект на темпы роста российской экономики, исполнение доходной части региональных бюджетов, а также конъюнктуру долговых рынков. Согласно проведенным СГУП «Мосфинагентство» оценкам, падение цен на нефть на 10 долл. (при ценах не ниже 60 долл. за баррель)

приведет к снижению темпов роста экономики на 0,6-0,9 п.п., налоговой базы по налогу на прибыль в Москве - на 8-12 0% и доходов городского бюджета -на 40-60 млрд руб. Спад цен на нефть и дестабилизация международных финансовых рынков способны оказать существенное негативное воздействие на состояние внутреннего кредитного рынка, спровоцировать «бегство» капитала из рублевых активов, привести к ослаблению рубля и росту доходности облигаций Москвы. В данных условиях развитие и внедрение в практику методов анализа устойчивости региональных бюджетов к внешнеэкономическим шокам приобретает особую актуальность [1].

Далее приведены результаты исследования чувствительности бюджетных и долговых показателей Москвы к внешнеэкономическим шокам, обусловливающим одновременное снижение доходов бюджета и дестабилизацию финансовых рынков.

Анализ устойчивости к стресс-воздействиям проводился с помощью моделирования бюджетных и долговых показателей Москвы. Блок-схема применяемой модели представлена на рис. 1.

Рис. 1. Блок-схема модели бюджетных и долговых показателей Москвы

Представленная модель позволяет для каждой из рассматриваемых долговых стратегий определить значения ключевых бюджетных и долговых показателей при различных сценариях развития экономики и поведения финансовых рынков. При этом в рамках формирования политики заимствований производился отбор стратегий, обеспечивающих равномерность профиля погашения долга в целях минимизации риска рефинансирования. контроль за риском потери долговой устойчивости вследствие избыточной долговой нагрузки, роста риска рефинансирования долга, неоптимальной структуры бюджетных расходов осуществляется с помощью расчета требуемых показателей и их проверки на соответствие критериям долговой устойчивости бюджета.

Модель содержит некоторые основные блоки. Блок «генератор фазы экономического цикла» -определяет состояние, в котором находятся экономика и финансовые рынки на каждом временном шаге (определяется «код фазы экономического цикла»).

В рамках применяемой модели допускались три состояния экономики:

1) «рост» (фаза подъема в цикле деловой активности) - фактически означает изменение макроэкономических и бюджетных показателей в соответствии с ожидаемым сценарием развития экономики (в соответствии с планируемыми показателями);

2) «рецессия» (или «кризис») - период незапланированного спада в экономике и на финансовых рынках, обусловленный внешними и/или внутренними причинами;

3) «восстановление» - период посткризисного развития, который рассматривался в качестве специфической фазы цикла в силу существенных отличий характерных экономических показателей данного периода от показателей фазы стационарного экономического роста. Блоки «финансовый рынок» и «экономика и

бюджет» моделируют финансовые, экономические и бюджетные показатели в соответствии с заданным «кодом фазы экономического цикла».

В блоке «политика заимствований» формируется стратегия заимствований, которая имеет динамический характер, т. е. может варьироваться в зависимости от значения «кода фазы экономического цикла». В периоды благоприятной рыночной конъюнктуры эмитент производит размещение облигаций сроком до 10 лет, в периоды роста сто-

имости заимствований и расширения «временных спрэдов» - на срок не более 3 лет.

В блоке «долг» на каждом временном шаге осуществляется расчет профиля долга на основании начальных условий (блок «начальный профиль долга») и реализуемой долговой стратегии.

Блок «контроль за равномерностью» предназначен для отбора стратегий, соответствующих критериям равномерности профиля погашения долга.

Блок «расчет финансовых потоков и показателей долговой устойчивости» предназначен для мониторинга и контроля за соответствием долговых показателей установленным критериям на каждом временном шаге.

Бюджетный кодекс РФ накладывает следующие ограничения на размер обязательств субъекта РФ:

- объем долга не должен превышать доходов бюджета за вычетом безвозмездных поступлений;

- отношение объема расходов на обслуживание долга к расходам бюджета не должно превышать 15 %;

- отношение дефицита бюджета (без учета поступлений от продажи акций и снижения остатков средств на счетах) к доходам за вычетом безвозмездных поступлений не должно превышать 15 %.

Указанные нормы нельзя назвать в достаточной мере полными и обеспечивающими эффективный контроль за уровнем кредитного риска эмитента, что было фактически подтверждено в период кризиса (ряд регионов РФ избежал дефолта только благодаря вмешательству федерального центра).

В целях обеспечения экономически безопасного уровня государственного долга москвы, а также структуры бюджетных расходов, обеспечивающей долговую устойчивость городского бюджета, 17.08.2010 правительством москвы была утверждена методика оценки и меры по обеспечению долговой устойчивости бюджета города Москвы (далее - Методика) [2].

Показатели и критерии долговой устойчивости, определяемые Методикой, используются в качестве дополнительных к предельным показателям долговой нагрузки субъектов Российской Федерации, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации, и используются наряду с ограничениями Бюджетного кодекса РФ.

Показатели долговой устойчивости бюджета Москвы, введенные Методикой, представлены в табл. 1.

Методика определяет два уровня требований, предъявляемых к показателям долговой устойчивости.

* Доступная долговая емкость определяется как превышение суммы всех бюджетных поступлений (включая доходы бюджета, поступления от продажи акций и изменения остатков средств на счетах бюджета) над текущими расходами и объемом погашения долга.

Примечание: в таблице используются следующие обозначения периодов планирования:

- очередной финансовый год (г = 2);

- плановый период (г = 3, 4);

- последующие периоды (г > 5).

Таблица 1

№ Показатель Требования уровня 1 Требования уровня 2

1 Отношение объема погашения и обслуживания долговых обязательств в г-м году к доходам бюджета соответствующего (г-го) года (для i = 2, 3, 4) <15 о% <20 о%

2 Отношение доступной долговой емкости бюджета* г-го года к доходам бюджета соответствующего (г-го) года (для г = 2, 3, 4) >5 о% >0 о%

3 Отношение суммарной доступной долговой емкости очередного и планового периодов (г = 2, 3, 4) к доходам бюджета очередного финансового года (г = 2) >20 о% -

4 Отношение объема погашения долговых обязательств в г-м году (г > 5) к доходам бюджета последнего года планового периода (г = 4) <6 о% -

5 Отношение объема внешнего долга к общему объему государственного долга Москвы <25 о% -

Требования уровня 2 носят обязательный характер. Нарушение требований уровня 2 свидетельствует о невозможности исполнения городом своих долговых обязательств за счет доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета без учета заимствований в соответствующем временном периоде.

Требования уровня 1 носят рекомендательный характер, их выполнение свидетельствует о способности города исполнить свои долговые обязательства независимо от конъюнктуры долговых рынков даже в условиях спада бюджетных поступлений определенной глубины. Выполнение требований к показателю № 2 обеспечивает исполнение текущих расходов бюджета и долговых выплат без использования долговых источников при спаде номинальных бюджетных поступлений глубиной до 5 %. Исполнение требований к показателю № 3 позволяет компенсировать выпадающие при более глубоком спаде доходы краткосрочными заимствованиями без нарушения требований обязательного характера к показателям долговой устойчивости на горизонте планирования бюджета.

Более точно оценить устойчивость бюджета к экономическим шокам различной природы позволяют методы стресс-тестирования. Для этого в исследовании проводилось моделирование исторических сценариев [3]. В частности, использовалось предположение о развитии с наступлением очередного финансового года (в 2013 г.) рецессии, обусловленной внешнеэкономическими факторами и по своей глубине и влиянию на городской бюджет

сопоставимой с кризисом 2008-2009 гг. Начиная с 2014 г. моделировалось посткризисное восстановление экономики в рамках двух различных сценариев, условно обозначенных как У-модель и L-модель выхода из кризиса. В рамках первого из них посткризисное восстановление характеризуется ускоренным компенсационным ростом экономических показателей. В качестве фактического примера реализации такого рода модели можно привести посткризисное восстановление российской экономики в 1999 г. или в 2009-2010 гг. В рамках второго сценария экономика впадает в период длительной стагнации, связанной с необходимостью проведения структурных реформ. Примером данного сценария может служить долговой кризис в Латинской Америке в 1980-х гг.

Основные входные экономические параметры модели, соответствующие различным фазам цикла деловой активности, предствлены в табл. 2.

В результате моделирования произведен расчет ключевых долговых и бюджетных показателей. Наиболее существенными представляются результаты расчетов в части влияния кризиса и характера бюджетной политики в посткризисный период на объем бюджетных инвестиций и показатели долговой нагрузки.

В соответствии с полученными результатами показатели долговой устойчивости в кризисном году не выйдут за пределы установленных ограничений обязательного характера (требования уровня 2 постановления правительства Москвы от 17.08.2010 №716-ПП).

Существенным следствием кризиса является то, что в случае сохранения безвозмездной помо-

Таблица 2

Основные входныеэкономические параметры модели, соответствующие различнымфазамцикла деловой активности, %

Показатель Фаза экономического цикла

Рост Кризис Восстановление (У-мо0%1 ь) Восстановление (Ь-модель)

ВВП 4 -8 4 0

Инфлящга 6 13 8 10

Налог на прибыль 10 -45 20 10

Налог на доходы физических лиц 10 -5 10 5

Прочие собственныедоходы 6 0% 8 10

Безвозмездные поступления 6 0 % 8 10

Тею/щие расходы 6 От -ЮдоО 8 10

Дефицит 0 0-15 0-15 0-15

Ставка (1 год) 7 12 8 10

Ставка(1 Олет) 2 12 10 14

600

500

400

300

200

100

2012

2013

2014

2015

2016

Рис. 2. Бюджетные инвестиции в 2012-2016 гг в рамках ^модели и L-модели

кризиса,млрдруб.: 1 - дефицит 15 %; 2 - дефицит0 %; 3 - дефицит 0 %; 4 - дефицит 15 %

щи бюджета в номинальном выражении на уровне предыдущего года бюджет Москвы столкнется с необходимостью существенного сокращения инвестиционных расходов. С учетом оценки объема бюджетных инвестиций Москвы в2012г. науровне 526 млрд руб. в случае реализации моделируемого кризиса спадинвестиционнойгфограммы составит от 38 % (при условии сокращения текущих расходов на 10 % и де фиците 15 %) до 94 % (при поддержании уровня текущих расходов в условиях сбалансированного бюджета). Расчеты показали, что даже в случае поддержания максимально возможного в рамках Бюджетного кодекса РФ дефицита бюджета на уровне 15 % от собственных доходов Москвы сокращение инвестиционных расходов составит 38 % (в условиях сокращения текущих расходов на 10 %

и на 61 % - в условиях поддержания текущих расходов на уровне предыдущего года).

Далее представлены графики зависимости бюджетных инвестиций в рамках сценария быстрого восстановления экономики (У-модель) и длительной посткризисной стагнации экономики (Ь-модель) в условиях 15 %-ного дефицита бюджета в «кризисный» год и различных параметрах дефицита (от 0 до 15 % от доходов бюджета) в посткризисный период 2014-2016 гг. (рис. 2-4)

В рамках ^модели кризиса объем бюджетных инвестиций удается удержать выше уровня 150 млрд руб. при сбалансированном бюджете и выше уровня 300 млрд руб. при дефиците 15 % в посткризисный период (рис. 2). Тенденции к восстановлению объ-е ма бюджетныхин вестиций наблюдаются начиная с 2015 г. В рамках Ь-модели кризиса формирование дефжитного бюджета также позволяет повысить объем бюджетных инвестиций, в то же время в период экономической стагнации смены негативной тенденции в динамике бюджетных инвестиций не наблюдается1.

График зависимости наиболее чувствительного к стресс-воздействию долгового показателя -

1 Расчеты проводились с предположением о поддержании постоянного в реальном выражении уровня безвозмездных поступлений в период «кризиса».

0

40,0

ч

2 ю и о ч о х о ч н

о

^

30,0

20,0

10,0

0,0

-10,0

-20,0

ев н

<и

2

ю «

о ч о X о >5 н о

2,0

1,0

0,0

-1,0

отношение доступной долговой емкости (ДДЕ) к доходам бюджета - в рамках сценария быстрого восстановления экономики (У-модель кризиса) и длительной посткризисной стагнации экономики (Ь-мо-дель кризиса) при дефиците 5 % в посткризисный период представлен на рис. 3.

В рамках сценария быстрого экономического восстановления доступная долговЕШ емкость остается в пределах рекомендуемых значений (приближается вплотную к граничной отметке 5 % от доходов бюджета) (см. рис. 3). В рамках модели посткризисной стагнации показатель опускается не только ниже рекомендуемых значений (требования уровня 1), но и уходит в область запрещенных значений (ниже требований уровня 2). Отрицательное значение ДДЕ означает, что доходов бюджета (включая безвозмездные поступления из федераль ного бюджета на уровне 100-110 млрд руб. в плановый период) недостаточно для исполнения долговых обязательств и финанс ирован иятекущих расходов.

Следует особо отметить, что при определенном уровне дефицита отрицательным становится суммарное значение доступной долговой емкости и объема погашения долга.

С учетом следующего соогношеши бюдже тных показателей:

ДДЕ + Погашение = Бюджетныеинвестиции -

- Дефицит = Доходы - Текущие расходы можно наблюдать, что при отрицательном значении показателя доступной долговой емкости и объема погашения долга часть бюджетного дефицита направляется на финансирование текущих расходов, что противоречит принципам долговой устойчивости бюджета.

Зависимость операционной достаточности доходов бюджета Москвы (ОДД = (ДДЕ + Погашение) /

Рис.З.Доступнаядолговая емкость в 2012-2016 гг. в рамках У-модели иL-моделикризиса

3,0%

-2,0

-3,0

-4,0

Дефицит, % от доходов

Рис. 4. Операционная достаточность доходов бюджета в 2015-2016 гг L-модели кризиса

Доходы)отразмерадефицита бюджетав 2015 и 2016 гг. в рамках Ь-модели кризиса представлена на рис. 4.

Собственных доходов бюджета становится недостаточно для финансирования текущих расходов уже в 2015 г. придефиците более14%от доходов бюдже4а (см. рис. 4).В 2016 г. ситуац4я усугубляется: с помощью заимствований придется финансировать текущие расходы уже при дефиците бюджета(в посткризисный периоа) выше2% от доходов бюджета.

Таким образом, проведенное моделирование показало, что в случае реализации второй волны кризиса, сопоставимой с кризисом 2008-2009 гг., показатели долговой нагрузки в краткосрочной перспективе (по результатам кризисного года) останутся в пределах установленных для них ограничений при реализации долговой стратегии,

оптимизирующей равномерность профиля долга (минимизирующей пиковую долговую нагрузку) даже в условиях реализации стимулирующей бюджетной политики (дефицит на уровне 15 % от собственных доходов бюджета).

В перспективе более одного года (с момента начала кризиса) долговая устойчивость бюджета имеет существенную зависимость от темпов восстановления экономики и характера бюджетной политики. Даже в рамках сценария быстрого посткризисного восстановления (У-модель кризиса) установленные критерии долговой устойчивости ограничивают размер бюджетного дефицита в посткризисные годы. Так, дефицит бюджета более 8 % приводит к нарушению установленных требований уровня 1 к долговой емкости. Таким образом, в отсутствие дополнительной финансовой поддержки со стороны бюджета вышестоящего уровня либо иных недолговых источников финансирования дефицита городская инвестиционная программа ограничена суммой 266 млрд руб. в 2014 г. и 313 млрд руб. в 2015 г.

Ситуация усугубляется в рамках сценария «посткризисной стагнации» (Ь-модель кризиса, предполагающая реализацию внешнеэкономичес-

кого сценария, связанного с «жесткой посадкой» экономики Китая и стабилизацией цен на нефть на уровне 70-80 долл. за баррель). Даже поддержание бюджетных инвестиций на уровне не ниже 100 млрд руб. потребует формирования бюджетного дефицита на уровне 9 % от собственных доходов бюджета и выше в 2014-2016 гг., что уже в 2014 г. может привести к нарушению не только рекомендованных, но и обязательных требований к долговой устойчивости (требований уровня 2 (см. табл. 1). Это означает, что в рамках указанного экономического сценария даже такой финансово благополучный регион России, как Москва, может столкнуться с необходимостью финансовой поддержки со стороны федерального центра.

Список литературы

1. Бабенко Е. Н., Михайлов В. Г. Оптимизация долговой стратегии региона // Бюджет. 2010. № 11(95).

2. Об обеспечении долговой устойчивости: постановление правительства Москвы от 17.08.2010 № 716-ПП.

3. энциклопедия финансового риск-менеджмента / под ред. А. А. Лобанова, А. Е. Чугунова.: М: Альпина бизнес букс. 2006.