CC BY
215
УДК 336.27
Виктор Николаевич Козельский,
кандидат экономических наук, профессор кафедры финансов, СГСЭУ
ВЛИЯНИЕ ДОЛГОВОЙ НАГРУЗКИ НА СОСТОЯНИЕ И НАПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
Статья посвящена проблемам формирования долговой нагрузки регионов и оценке ее влияния на их развитие. Раскрыта роль долговой политики регионов как инструмента финансово-бюджетного планирования и прогнозирования, обоснована необходимость использования дополнительных критериев разработки и реализации заемной политики в целях формирования безопасного уровня государственного долга субъекта РФ, дана характеристика долговой нагрузки как одной из наиболее значимых составляющих в рейтинге кредитоспособности региона. Выводы, представленные в данной статье, могут быть использованы как на практике, так и в образовательном процессе.
Ключевые слова: долговая нагрузка, долговая политика, бюджет, налоги, заимствования, долговой портфель, долговая емкость.
V.N. Kozelsky
EFFECT OF DEBT BURDEN ON REGIONAL DEVELOPMENT
The paper is devoted to the formation of debt burden in the regions and assessment of its impact on their development. The role of debt policy in the regions as a tool for financial and budget planning and forecasting is shown, the necessity to use additional criteria for the design and implementation of the lending policies in order to create a safe level of public debt in the regions of the Russian Federation is proven, the characteristic of debt as one of the most important components in the credit rating of the region is discussed. The findings presented in this paper can be used in business practice as well as in educational process.
Keywords: debt burden, debt policy, budget, taxes, borrowing, debt portfolio, debt capacity.
Глобальный финансовый и экономический кризис стал серьезным испытанием для системы государственных финансов. Обвал кредитного рынка и спад экономической активности привели к значительному падению доходов бюджетов. Необходимость финансовой поддержки жизненно важных секторов экономики и проведения стимулирующей экономической политики не позволила существенно сократить бюджетные расходы. В результате практически все регионы Российской Федерации столкнулись с проблемой значительного бюджетного дефицита и резкого роста долговой нагрузки. Наиболее сильно пострадали регионы, которые имели наилучшие показатели экономического развития и чьи бюджеты в значительной степени формировались за счет прямых налогов, в частности налога на прибыль организаций.
Долговая политика субъектов РФ, являясь важной частью проводимой ими финансово-бюджетной политики, оказывает непосредственное влияние на формирование расходов будущих периодов, чем и объясняется необходимость рассматривать ее в качестве инструмента среднесрочного финансового планирования.
Долговая политика регионов зависит не только непосредственно от системы количественных ограничений, установленных Бюджетным кодексом РФ, но и от порядка распределения доходов и расходов между бюджетами всех уровней, что влечет за собой необходимость финансирования неинвестиционных расходов. Это связано, прежде всего, с передачей полномочий субъектам РФ и предоставлением им соответствующих
субсидий, которых на практике недостаточно для их осуществления. В результате в регионе возникает ситуация финансирования одних расходов в ущерб другим, что зачастую обуславливает необходимость в новых заимствованиях. Таким образом, основной и, пожалуй, главной целью долговой политики регионов является обеспечение бюджета субъекта РФ необходимыми денежными средствами для реализации им своих функций в виде исполнения расходных обязательств.
На процесс формирования государственного долга в субъектах РФ оказывают влияние: степень независимости и самостоятельности субъектов РФ в принятии решений по привлечению и обслуживанию долговых обязательств; величина экономического и финансового потенциала региона, в том числе и размер поступающих налогов в бюджет; масштабы и доходность действующих долговых обязательств и другие факторы [2, с. 27].
Бюджетным кодексом РФ установлены ограничения на размер обязательств субъекта: отношение объема долга к доходам бюджета за вычетом безвозмездных поступлений (менее 100%), отношение объема расходов на обслуживание долга к расходам бюджета (менее 15%), отношение дефицита бюджета (без учета поступлений от продажи акций и снижения остатков средств на счетах) к доходам за вычетом безвозмездных поступлений (менее 15%) [1]. Однако они не гарантируют регионам бюджетной безопасности, поскольку не содержат каких-либо требований к временной структуре задолженности (наличие «пиковых» платежей по погашению долга делает бюджет в значительной степени зависи-
♦----------------------------------------------------
мым от конъюнктуры долговых рынков), а также не учитывают неоднородность расходов бюджетов, содержащих как статьи, исполнение которых можно перенести на более поздний период, так и обязательные неотложные расходы.
В силу этого при формировании безопасного уровня государственного долга субъекта РФ необходимо использовать дополнительные критерии разработки и реализации заемной политики. Разработка и внедрение в практику управления региональными финансами современных методов управления рисками в сфере долговой политики стали одной из важнейших целей программ реформирования системы региональных финансов, реализуемых в рамках сотрудничества Российской Федерации и Международного банка реконструкции и развития. В результате реализации указанных программ начиная с 2005 г. ряд регионов РФ на уровне распорядительных документов исполнительных органов власти ввел собственные дополнительные ограничения на размер погашения и обслуживания долга. Ключевое место в определении допустимой долговой нагрузки на региональный бюджет заняла концепция «долговой емкости».
Согласно «Основным направлениям бюджетной политики» существенным риском устойчивого исполнения региональных и местных бюджетов является повышение уровня долговой нагрузки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в условиях кризиса при недостатке собственных средств для финансирования необходимых расходов. По состоянию на 1 января 2012 г., как и в предыдущем году, государственный долг превышает объем собственных доходов бюджета у Республики Мордовия (175,2%) и у Республики Северная Осетия - Алания (118,4%). Очень высокий уровень долговой нагрузки (более 90% долга к собственным доходам по итогам 2011 г.) отмечен у Костромской и Астраханской областей (96,9% и 98,7% соответственно). Наиболее низкая долговая нагрузка по состоянию на начало 2012 г. зафиксирована в Ненецком АО (0%), Тюменской области (1,03%) и Приморском крае (1,32%) [6].
Кроме того, многие субъекты РФ до 2008 г. не привлекали средства от кредитных организаций, а государственный долг в основном образовывался за счет размещения государственных ценных бумаг, в частности государственных облигаций [5, с. 45].Так, по состоянию на 1 января 2010 г., у этих регионов кредиты от кредитных организаций занимают второе место после государственных ценных бумаг в структуре государственного долга. Это объясняется прежде всего нестабильной ситуацией на финансовых рынках, которая ограничивает возможность привлечения денежных средств за счет размещения государственных ценных бумаг.
В некоторых регионах наибольшую долю в структуре долга составили государственные гарантии, выданные для реализации приоритетных направлений развития региона и поддержки республиканских товаропроизводителей. Например, в республике Татарстан в 2010 г. соотношение различных видов заимствований было таким: 48% - бюджетные кредиты и 52% - предоставленные гарантии.
В результате такого наращивания заимствований расходы на обслуживание государственного долга субъектов Российской Федерации уже в 2011 г. оценивались вдвое выше, чем в 2010 г. Расходы на обслуживание
--------------------------------------------------♦
муниципального долга возросли в полтора раза. В подобной ситуации от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления требуется крайне взвешенная долговая политика, а от Министерства финансов Российской Федерации - постоянный мониторинг уровня долговой нагрузки субъектов Российской Федерации и устойчивости исполнения первоочередных расходов региональных бюджетов, а также расходов по обслуживанию государственного долга. С субъектами Российской Федерации, имеющими высокую долговую нагрузку, предлагается заключать соглашения о согласовании с Министерством финансов Российской Федерации долговой политики региона.
Отсутствие на практике четкой нормативно-правовой базы регионов в части управления государственным долгом снижает эффективность проводимой регионами долговой политики. Долговая политика регионов должна проводиться на основании соответствия вновь привлекаемых долговых обязательств утвержденным бюджетным назначениям, а также на основании возникающих бюджетных потребностей, помимо этого следует учитывать способность гарантированного возврата в полном объеме данных денежных средств в предусмотренные договором сроки. Основной задачей проведения долговой политики субъектами РФ является поддержание объема государственного долга в пределах оптимальных размеров на управляемом уровне, т.е. соответствие размера государственного долга источникам его погашения в любой период времени, учитывая совокупность всех возможных рисков. В этом случае можно было бы говорить об экономически безопасном уровне долговой нагрузки на бюджет.
Следует отметить, что долговая нагрузка является одной из наиболее значимых составляющих в рейтинге кредитоспособности региона. Текущий объем долговых обязательств, их структура, динамика предельно важны для оценки риска неплатежеспособности субъекта РФ. При оценке данного состояния используют расчет следующих показателей: долговой нагрузки на регион; нагрузки текущих платежей по обслуживанию долга; размера долга, выраженного в иностранной валюте; доли гарантий в структуре долга; коэффициента «текущая долговая политика»; наличия просроченной задолженности; необходимости новых заимствований для покрытия дефицита бюджета. Так, в число стабильных регионов со степенью кредитоспособности выше средней по итогам 2011 г. попали Москва, Санкт-Петербург, Свердловская область, Ханты-Мансийский автономный округ. Саратовская область была отнесена к группе регионов со степенью кредитоспособности ниже средней. К пред-дефолтной и дефолтной категориям были отнесены Карачаево-Черкесская республика, Новосибирская область, Корякский автономный округ, Республика Калмыкия, Архангельская, Курганская, Ульяновская область, Чукотский автономный округ, Республика Мордовия, Республика Северная Осетия - Алания, Эвенкийский автономный округ и Кабардино-Балкарская Республика [3].
Таким образом, управление государственным долгом субъектов РФ должно быть нацелено на обеспечение сбалансированности бюджета, недопущение необоснованного увеличения долговой нагрузки на региональный бюджет, минимизацию размера дефицита бюджета, что позволит снизить объем государственного долга, а так-
♦
♦
же сдерживать его рост, привлечение долговых обязательств, составляющих в совокупности государственный долг или так называемый «кредитный портфель» региона, в пределах и в соответствии с предусмотренными бюджетными назначениями и утвержденными программами заимствований, гарантий, размещения ценных бумаг в сроки и объемах, необходимых для осуществления бесперебойного финансирования расходных обязательств бюджета, минимизацию расходов на обслуживание государственного долга, наличие в бюджете на дату погашения и осуществления плановых выплат, предусмотренных договорными отношениями, в которых органы исполнительной власти выступают в качестве заемщика, достаточного объема денежных средств для осуществления этих выплат, установление возможности и целесообразности использования привлекаемых долговых обязательств для финансирования региональных программ, повышение доли рыночных заимствований, поддержание статуса региона в качестве надежного заемщика, что обуславливается необходимостью повышения кредитного рейтинга, использование благоприятных источников и форм заимствований, разработку и внедрение в работу программного продукта, позволяющего сформировать и произвести оценку действующих долговых обязательств [4, с. 137].
Реализация данных целей возможна при своевременном исполнении долговых обязательств, обращении в Министерство финансов с целью возможности получения бюджетных кредитов (вследствие меньшей цены их обслуживания, позволяющей снижать долговую нагрузку), проведении работы с кредитными организациями о возможности предоставления кредитных ресурсов на основании открытия кредитной линии, рассмотрении возможности и целесообразности замены части краткосрочных кредитов на инструменты долгосрочного кредитования (в частности, государственные облигации), уменьшении процентных ставок путем заключения дополнительных соглашений, осуществлении планового бюджетного финансирования за счет временно свободных денежных средств, полученных от Федерации и временно находящихся на едином счете бюджета (позволит сократить срок пользования кредитными ресурсами и будет способствовать минимизации расходов на обслуживание), осуществлении мониторинга полноты использования бюджетных ассигнований главными распорядителями бюджетных средств для определения неиспользованных сумм, которые могут быть направлены на сокращение объема государственного долга,
проведении открытых аукционов по заключению кредитных договоров с кредитными организациями для минимизации стоимости привлечения заемных средств, планировании и осуществлении заимствований с учетом расчета предельной долговой нагрузки на бюджет, а также оценки платежеспособности субъекта РФ, применении реструктуризации и рефинансирования долговых обязательств.
Особое внимание должно уделяться распределению долгового бремени в текущем периоде с целью избежать пиковых расходов по обслуживанию долга с учетом возможных доходных поступлений в бюджет. Долговая политика субъектов РФ должна быть направлена на поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне при минимизации цены его обслуживания.
Отрицательное воздействие на проведение субъектами долговой политики оказывает преобладание в структуре государственного долга субъектов РФ долговых обязательств нерыночного характера, что особенно проявляется при прогнозировании дефицита бюджета и при наступлении кризисных ситуаций в экономике. Прежде всего, к данным долговым обязательствам следует отнести кредиты, привлеченные от кредитных организаций и бюджетные кредиты. Основным недостатком является отсутствие законодательного закрепления возможных критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики региона, а также несовершенство контроля по их соблюдению.
Совершенствование долговой политики региона должно осуществляться в непосредственной связи с формированием инвестиционной привлекательности региона.
1. Бюджетный кодекс РФ. Ст.106-107. и^: ЬіНр:/Лм\«\«. Ьі^коі^екБ. ги/ко<^ек8(У1/Ь<Л<о<^ек8ги/Ьи<^де1ко<^ек8-д1ауа14.Мт1.
2. Кириллова О.С. О формировании экономического и финансового потенциалов территории // Вестник СГСЭУ. 2006. № 12.
3. Малиновский В., Панфилов А. Оценка кредитоспособности субъектов Российской Федерации. и^: ИНр://гсЬ.ги/агсЫуе/ (^аиК.аБр.
4. Никитин А.Ю. Совершенствование фондовых методов финансового обеспечения политики регионального развития // Вестник СГСЭУ. 2011. № 3 (37).
5. Перенко И.А., Тугарин С.С., Гайзатуллин Р.Р. Организация бюджетного процесса: практика и опыт // Бюджет. 2011 № 1.
6. Экономическая оценка. и^: ИНр://ехреі1.ги/2012/04/17/ екопотісЬіезкауа-оІБепка.
удк 336.22 Виктор Николаевич Козельский,
. кандидат экономических наук,
^63^ [email protected] профессор кафедры финансов,
СГСЭУ
НАЛОГОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ
Статья посвящена проблемам налогового регулирования инновационной деятельности в субъектах РФ. Исследованы налоговые инструменты стимулирования инновационного развития: налоговые льготы различного характера, налоговые кредиты на инновации и разработки, а также иные меры налоговой поддержки экономики ре-
