CC BY
51
СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ И ЛЕСНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
И.А. КЛЕЙНХОФ, доц. каф. менеджмента и маркетинга МГУЛ, канд. экон. наук
Роль стратегии в условиях глобализации экономики
В условиях глобализации экономики конкурентная борьба все в большей степени превращается в борьбу стратегий повышения эффективности производства и захвата наиболее выгодных сегментов мирового рынка товаров и услуг на всех уровнях экономики, начиная с отдельных товаров и услуг и вплоть до межгосударственных интеграционных группировок. Важнейшим конкурентным преимуществом становится владение информацией, характеризующей состояние и перспективы научно-технического, социально-экономического и экологического развития мирового хозяйства, а также конъюнктуру мирового рынка товаров и услуг. Явственно обозначились тенденции к возникновению единого экономического и информационного пространства в планетарном масштабе, к интенсивному обмену знаниями и технологиями. Одним из проявлений этого процесса
является унификация методологии разработки стратегии и программы развития лесного сектора экономики, важнейшей составной частью которых является реформирование системы управления лесным хозяйством. Методология разработки целей и задач институциональных реформ, а также инструментов и механизмов их достижения становится общей не только для развитых, но и растущего числа развивающихся (Бенин, Габон, Гвинея, Мозамбик, Намибия, Танзания) и стран переходной экономики (Польша, Чехия, Венгрия, Латвия, Эстония). Следующей ступенью унификации является разработка единой стратегии развития лесного сектора экономики для стран, входящих в состав интеграционного объединения. В качестве примера можно привести страны Европейского Союза (ЕС). Основные положения стратегии развития лесного сектора экономики ЕС Стратегия развития кластера лесных отраслей непосредственно вытекает из целост-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2006
93
ной стратегии развития ЕС, направленной на экономический рост и устойчивое социальное и экологическое развитие на базе производства новых знаний и инновационных технологий. Одна из главных задач науки заключается в создании технологических, институциональных и экономических предпосылок для превращения ЕС к 2010 г. в самую конкурентоспособную и динамичную инновационную экономику в мире. Для решения этой задачи определены приоритетные направления развития науки и технологии на период до 2030 г по всем отраслям экономики, включая лесной сектор экономики, которые объединены в 30 «технологических платформах». Кластер лесных отраслей призван играть основополагающую роль в обеспечении устойчивого развития стран Европы, включая создание благоприятной для здоровья людей среды обитания, сохранение биоразнообразия, устойчивое развитие сельского хозяйства, стимулирование потребления возобновляемых природных ресурсов в различных областях экономики, включая энергетику [2, 3].
Методология подготовки программы стратегических исследований предусматривает тщательное обоснование целей и оценку имеющихся ресурсов, а также разработку альтернативных сценариев решения задач, поставленных на основе стратегических исследований.
В Канаде стратегию развития лесного сектора экономики разрабатывают, начиная с 1980 г. Причем через каждые 5 лет ее уточняют и дополняют с учетом изменения социальной, экономической и экологической ситуации на глобальном и национальном уровнях. Основной стратегической целью лесного менеджмента является переход лесного сектора экономики Канады на устойчивое развитие с учетом оптимального сочетания социальных, институциональных, экологических, экономических и культурных факторов.
Одной из важных подсистем стратегии развития лесного сектора экономики является реформирование системы управления лесами и лесным хозяйством.
Цели и задачи реформы системы управления лесами и лесным хозяйством
В 1990-е гг. в большинстве стран Европы, а также в Северной Америке начата
реформа системы управления лесами и лесным хозяйством. Ее актуальность обусловлена тремя основными причинами. Во-первых, практическая реализация принятой на конференции в Рио-де-Жанейро парадигма устойчивого развития требует переориентации управления отдельными лесными ресурсами, преимущественно древесными, к управлению лесными экосистемами. Во-вторых, резко возросшие за последние годы государственные расходы на социальную защиту требуют повышения эффективности функционирования экономики и отдельных ее отраслей. В-третьих, эффективное использование рыночных рычагов и стимулов требует специализации управленческого труда, делегирования полномочий и ответственности на нижние ступени управления, совмещая с этим лучшую организацию сотрудничества между заинтересованными группами лиц.
Главной стратегической целью реформирования системы управления лесами и лесным хозяйством является повышение вклада лесного сектора экономики в обеспечении устойчивого социального, экономического и экологического развития стран ЕС. Достижение поставленной цели предполагает использование рыночных рычагов для обеспечения роста эффективности лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов, повышения конкурентоспособности лесных товаров и услуг на мировых рынках, перехода лесного сектора экономики на инновационную модель развития.
В демократических странах политики, как правило, принимают решение о проведении институциональных преобразований, включая совершенствование Лесного кодекса, при условии, что большинство населения их одобряет или, по крайней мере, принимает их. В результате обычно проводят те институциональные преобразования, которые в наибольшей мере согласуются с существующими (укоренившимися) неформальными правилами, отражающими менталитет населения, его морально-этические нормы, способ мышления.
Принципиальное значение имело организационное разделение функций управления государственными лесами на две группы:
государственного управления лесами (лесного администрирования) и управления лесным хозяйством (лесного менеджмента).
Объемы передаваемых прав на ведение хозяйственной деятельности при разделении хозяйственных и административных функций управления лесами в отдельных странах различны, и регламентируется они различными законами. Общей для разных стран тенденцией при организации лесохозяйственного менеджмента является все более широкое использование рыночных механизмов в сочетании с предоставлением исполнителям хозяйственных функций большей степени хозяйственной самостоятельности и экономической ответственности за результаты своей деятельности. В целях повышения эффективности функционирования экономического механизма управления лесным хозяйством значительное внимание уделяют совершенствованию финансовых инструментов, а также системы планирования и оценки результатов лесохозяйственной деятельности. Успешное решение вышеназванной задачи требует проведения специальных исследований в области теории эффективности затрат в лесном хозяйстве.
Прямое администрирование в виде нормативно-правовых актов, запретов сохранило свое значение в основном в сфере защиты прав собственности на лесные ресурсы, включая предотвращение незаконных рубок и истощительных технологий лесозаготовок.
Право выполнения хозяйственных функций может передаваться: государственным учреждениям, созданным правительством страны; государственным акционерным обществам, учрежденным правительством страны; акционерным обществам с участием государственного капитала; юридическим лицам любой организационной формы; физическим лицам.
В действующей в России бюджетной системе основной упор делается на строгий контроль расходования бюджетных средств по детально расписанным бюджетным статьям. Одна из задач проводимой в зарубежных странах институциональной реформы заключается в ориентации на достижение конкретных результатов лесохозяйственной деятельности. Эта система предполагает, что получатели
бюджетных средств (министерства, правительственные службы и агентства; фирмы, управляющие государственными лесами, и т.п.) четко формулируют стратегическую цель или цели своей деятельности. По каждой стратегической цели определяются тактические задачи и результаты. По каждой задаче формулируются количественно измеряемые показатели (индикаторы), обеспечивающие возможность отслеживать степень достижения результатов, а также набор мероприятий по решению задач и достижению намеченных результатов. Круг решаемых задач и характер стратегии реформирования управления лесным хозяйством существенно различаются в зависимости от зрелости рыночных отношений, эффективности предшествующих этапов институциональных преобразований, а также национальных особенностей той или иной страны.
Для стран с развитой рыночной экономикой основными задачами реформы являются: совершенствование лесного законодательства и экономического механизма управления лесным хозяйством; формирование конкурентной среды в сфере воспроизводства лесных ресурсов путем разделения функций государственного управления лесами (лесного администрирования) и функции управления государственным лесным хозяйством (лесного менеджмента); совершенствование финансовых инструментов лесной политики. В данном случае речь идет об адаптивной стратегии, т.к. она направлена в основном на приспособление новых элементов системы управления лесами и лесным хозяйством к сложившейся институциональной системе.
Опыт Германии по реформированию
системы управления лесами
Формирование эффективной системы управления лесами и лесным хозяйством представляет собой сложный, длительный процесс, конечные результаты которого не всегда предсказуемы с достаточной точностью. Следовательно, возникает необходимость систематической оценки результатов проведенных институциональных преобразований в лесном хозяйстве и прогнозирования ожидаемых при этом экономических, социальных и экологических последствий. С этих
позиций особый интерес представляет опыт Германии. В этой стране сроки проведении реформы системы управления лесами были рассчитаны на 10-15 лет. Это было сделано для того, чтобы наилучшим образом решить вопросы трудоустройства, сохранения социального статуса и уровня оплаты труда работников реформируемых управленческих структур, а также обеспечить эффективную последовательную замену существующих институциональных структур новыми. В частности, в течение этого периода было предусмотрено постепенное сокращение числа управленческих структур (лесных дирекций, участковых лесничеств) и численности управленческого персонала.
На подготовительном этапе изучались следующие основные вопросы:
- оценка целесообразности проведения реформы с социальных, экономических и экологических позиций;
- разработка концепции реформирования системы управления лесами;
- обоснование путей и методов реформирования системы управления лесами;
- количественная оценка эффективности разделения функций государственного управления лесами и хозяйственных функций;
- максимально возможное сохранение положительных аспектов действующей системы управления лесами и лесным хозяйством;
- социальная защита работников лесного хозяйства;
- сохранение интеллектуального капитала;
- формирование новых институциональных структур в лесном хозяйстве, необходимых в условиях разделения функций государственного управления и хозяйственных функций.
Перед тем как принять решение о проведении реформы парламентарии этих федеральных земель поставили перед учеными и специалистами ряд дополнительных задач и условий:
- определение основных положительных и отрицательных аспектов действующей и проектируемой систем управления лесами и лесным хозяйством;
- обоснование конкретных путей повышения экономической эффективности ведения лесного хозяйства на 20 %, обеспечив при этом сохранение высокого качества выполнения лесокультурных и лесохозяйствен-ных мероприятий.
- обеспечение сохранения существующего уровня социальной защиты (оплаты труда и статуса работников лесного хозяйства и пр.)
- оценка влияния реформы на существующую систему образования и повышения квалификации работников лесного хозяйства;
- оценка влияния новой системы управления лесами на качество лесных товаров, а также услуг, оказываемых работниками государственной лесной службы владельцам; частных и общественных лесов;
- подготовка предложений по совершенствованию планирования лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов.
Вышеизложенный подход к реформированию системы управления лесами и лесным хозяйством обеспечивает Германии последовательный переход на устойчивое лесопользование, максимально возможное использование естественных процессов развития лесных экосистем для воспроизводства лесных ресурсов при одновременном росте эффективности производства лесных товаров. В расчете на единицу потребленного древесного сырья Германия производит лесных и целлюлозно-бумажных товаров в 7,4 раза больше в сравнении с Россией.
Опыт стран переходной экономики
Применительно к государствам переходной экономики требуется разработка формирующей стратегии, направленной на создание новой, адекватной рыночной экономике институциональной системы. В институциональной системе выделяют формальные и неформальные институты
В рамках формальных институтов (правовой инфраструктуры) формируется капитал общества в виде знаний, системы образования, технологической и организационной инфраструктуры. На накопление этого капитала существенное влияние оказывают политические институты.
Неформальные правила формируются под влиянием культуры, традиций, менталитета, обычаев, моралью того или иного народа. Неформальные правила существенно различаются между отдельными народами, религиями, что необходимо учитывать при использовании зарубежного опыта институциональных преобразований применительно к условиям России. Эффективность его использования странами переходной экономики во многом определяют результаты предшествующих этапов рыночных преобразований, а также учет различий в стартовых условиях, зрелости рыночной экономики, В качестве положительного примера можно привести Чехию, Польшу, Латвию, Эстонию.
В вышеназванных странах завершающий этап реформы системы управления лесами и лесным хозяйством был начат после создания институциональной инфраструктуры рыночной экономики. При этом имеется в виду: четкое определение структуры прав собственности и обеспечение их защиты со стороны государства; формирование конкурентных рынков лесных ресурсов и лесных товаров; благоприятный инвестиционный климат; создание правовой и экономической базы для развития малого бизнеса. Реформирование системы управления лесами и лесным хозяйством осуществляется согласно лесной политике, одобренной большинством населения. Таким образом, исключается возможность получения выгоды одной группой населения в ущерб большинству. Лесная политика формирует правовое поле, в рамках которого проводят институциональные реформы, включающие совершенствование лесного законодательство.
Следует обратить внимание на то, что стратегия и программа начального этапа рыночных преобразований обеспечили возможность ее оперативной корректировки. Например, в Латвии, учитывая опыт Канады, а также отрицательное отношение лесоводов к аренде участков лесного фонда, сроки аренды были ограничены на уровне не более 10-15 лет. Когда стало очевидно, что аренда участков лесного фонда является одним из препятствий на пути к формированию конкурентных рынков лесных товаров, в качестве основной формы экономических отношений
между лесным хозяйством и лесопользователями были выбраны лесные аукционы.
Эффективность выбранной Латвией стратегии реформирования системы управления лесами и лесным хозяйством подтверждают основные экономические показатели деятельности лесного сектора экономики. Лесная промышленность этой страны ориентирована на неуклонно рост доли изделий с высокой добавленной стоимостью. Свидетельством тому являются опережающие темпы роста стоимости произведенных лесных товаров в сравнении с ростом их физических объемов. Применительно к пиломатериалам рост в 2004 г. физических объемов производства в сравнении с 1993 г. составил 1000 %, а стоимостных - 1500 %. Производство клееной фанеры в 2004 г. выросло в сравнении с 1993 г. в физическом измерении в 3 раза, тогда как в стоимостном - в 5 раз [1].
Несмотря на отсутствие целлюлозно-бумажной промышленности, в расчете на единицу потребленного древесного сырья Латвия производит лесных товаров больше на 5 % в сравнении с Россией. Совокупный объем экспорта лесных товаров в 2004 г. составил 1,5 млрд долл., основная его доля приходится на развтые страны Европы (73 %).
Использование зарубежного опыта в условиях России
На переломных этапах общество способно не допускать и даже приостановить разрушительные эволюционные социально-экономические и экологические изменения, пока они не обрели окончательно статус необратимых. Выбранный Россией курс перехода от директивно-плановой к рыночной экономике привел к угрозе возникновения необратимых социально-экономических последствий.
В России неверно ориентированная политика привела к провалу начального этапа перехода к рыночной экономике. Проблемы усложнялись взаимным воздействием отдельных институциональных преобразований, а также неправильно выбранными темпами и последовательностью преобразований: либерализация рынка капитала и приватизация облегчили изъятие денег из страны; приватизация до того, как была создана правовая инфраструктура, увеличивала способность и
стимулы к «обдиранию» активов вместо реинвестирования в будущее страны».
Передача лесопромышленных предприятий неэффективным собственникам, монополизация рынков лесных ресурсов и лесных товаров, формирование неблагоприятного инвестиционного климата, ослабление государством защиты своей собственности и отсутствие эффективного механизма государственного контроля за финансовыми результатами деятельности приватизированных предприятий усугубили негативные последствия государственной политики.
Вышеотмеченные факторы и условия весьма осложняют творческое использование Россией лучшего зарубежного опыта разработки и реализации стратегии реформирования системы управления лесами и лесным хозяйством.
Следует иметь в виду, даже умелое использование лучшего зарубежного опыта
в области разработки и реализации стратегии реформирования системы управления лесами и лесным хозяйством обеспечит России лишь выход на путь догоняющего развития. Преодоление в обозримой перспективе существенного отставания возможно лишь при условии разработки и реализации стратегии прорыва.
В качестве одного из направлений инновационного развития системы управления можно назвать планирование и оценку мероприятий по воспроизводству лесных ресурсов на основе целевой динамики лесного капитала.
Библиографический список
1. Forest Sector in Latvia. - Riga: The Forest Sector Information Center, 2005. - 42 pp.
2. State of the World's Forests. - Rome: FAO UN, 2005. - 153 PP.
3. Technology Platforms for the Innovative and Sustainable Use of Forest resources // EFI News. - 2005. -№ 1. - P. 2-5.
