CC BY
343
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
С.А. Боголюбов
Боголюбов Сергей Александрович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, профессор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»
Стратегия и тактика законотворчества при реализации современной экологической политики России
В научных дискуссиях, работах нередко используется понятие «единая государственная экологическая политика». Этот теоретический и частично обоснованный наукой, отраженный в настоящее время в российском законодательстве феномен имеет практический выход на практику, придавая ей целеустремленный планомерный характер, позволяя время от времени оценивать ход реализации законодательных требований как отражения целей и механизмов реализации экологической политики, анализировать соответствие провозглашенных задач и полученных результатов. Законодательное регулирование рационального использования природных ресурсов и их совокупной охраны в виде окружающей природной среды предполагает учет законов самой природы (могут изучаться, познаваться, являются объективными, не носят волевого характера, не зависят от желаний людей, даже облеченных большой властью), потенциальных возможностей окружающей среды (не безграничны, обладают верхним пределом, могут испытывать опасные перегрузки) и общий набор правил законодательной техники, имеющих некоторую специфику.
Реализация экологической политики в ходе и посредством законотворчества начинается с понимания, определения и формулирования содержания, характера и направленности этой политики. Единство российской государственной экологической политики, включающей охрану окружающей среды, организацию рационального природопользования и обеспечение экологической безопасности, обусловливается несколькими конституционными положениями и законодательными мотивами, которые должны учитываться в ходе законотворчества:
— общей судьбой многонационального народа Российской Федерации на своей земле, исторически сложившимся государственным единством, стремлением обеспечить благополучие и процветание России и ответственностью за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями (преамбула Конституции);
— целостностью, неприкосновенностью ее территории, распространением на нее суверенитета Российской Федерации (ч. 1 и 3 ст. 4 Конституции); гарантированием в России единства экономического пространства (ст. 8 Конституции); общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции);
— образованием и функционированием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в единой системе исполнительной власти в РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. «д» и «к» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 77 Конституции);
— наличием в Федеральном законе об охране окружающей среды и других федеральных законах положений о нормировании, экологической экспертизе, чрезвычайных экологических ситуациях и экологических бедствиях, экологическом государственном надзоре и общественном, производственном контроле, представляющих основные институты экологического права.
Вопрос о наличии, формулировании, формировании, реализации экологической политики России систематически поднимался и обсуждался на всероссийских съездах по охране природы, на парламентских слушаниях в палатах Федерального Собрания РФ, на научно-практических конференциях, симпозиумах, на встречах зеленой общественности, особенно на съездах партий зеленых1. В Москве
1 Материалы внеочередного Всероссийского съезда по охране природы. М., 2000; Официальные материалы 2-го Всероссийского съезда по охране природы. Саратов, 1999; Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации о совершенствовании земельного законодательства. М., 2005; Научные Лихачевские чтения. СПб., 2005, 2006, 2007, 2008, 2009; Современные аспекты экологии и экологического образования: материалы Всероссийской научной конференции Казанского государстенного университета и Академии наук Республики Татарстан. Казань, 2005; Экологическая безопасность: законодательное, правоохранительное и технологическое обеспечение: материалы конференции Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии. М., 2006.
Боголюбов С.А. Стратегия и тактика законотворчества при реализации...
155
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ве создана неправительственная общественная организация под названием «Центр экологической политики России», выпускающая периодическое издание «На пути к устойчивому развитию России». В нем и в статьях членов-корреспондентов РАН А.В.Яблокова, В.М. Захарова, других авторов доказывались отсутствие экологической политики России, необходимость ее четкого формулирования и осуществления в интересах населения Российской Федерации, всех стран и народов (мы отмечали, что отсутствие утвержденной политики тоже есть политика)1.
Проблему экологической политики России, которая, безусловно, должна быть совершеннее, лучше решать в иной плоскости. Во-первых, в России имеется немало документов, формулирующих подходы государства и общества к охране окружающей среды, отражаемые при законотворчестве. Это—Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 года № 1225-р перед саммитом в Иоганнесбурге; Федеральная программа «Экологическая безопасность России», действовавшая в 1996—2000 годах, Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012—2020 годы» и иные документы, формулирующие принципы и цели развития страны в области экологии, имеющие правовой статус. Их определенным итогом и стратегическим рубежом, приостанавливающим на некоторое время дискуссии, становятся Основы государственной политики в области экологического развития России напериод до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30 апреля 2012 года, в которых уделяется повышенное внимание законотворчеству в области экономического механизма природопользования и иных рычагов материального воздействия на загрязнителей. Показательно, что в утвержденном 18 декабря 2012 года Правительством Плане действий по реализации этих Основ значительное внимание уделяется правотворческой деятельности2.
Во-вторых, с учетом менталитета россиян, когда готовится, принимается немало документов и делается меньше усилий по их реализации, основную задачу лучше видеть не столько в создании новых концепций, стратегий и содержащих их бумажных носителей, сколько в реализации задуманного, где повышается роль гражданского общества, его элементов, органов исполнительной власти, призванных осуществлять обсужденные, одобренные и зафиксированные законодательным образом экологические цели и правовые механизмы обеспечения.
В-третьих, главным документом, отражающим политику вообще и экологическую политику, роль в ней законотворчества, в частности, должна стать Конституция РФ, предусматривающая нормы-цели, нормы-принципы, задачи государства, ветвей его власти, компетенцию федеральных и иных органов в области охраны окружающей среды и природопользования. Конституция, как представляется, отражает требования экологической политики, включая достаточно предписаний, имеющих природоохранную и природоресурсную направленность.
В Конституции РФ предусматриваются поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека и экологическому благополучию (ч. 2 ст. 41), право каждого на благоприятную окружающую среду, на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), отнесение к ведению РФ установления основ федеральной политики и федеральной программы в области экологического развития РФ (п. «е» ст. 71); нахождение в совместном ведении РФ и субъектов РФ природопользования; охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (п. «д» ч. 1 ст. 72), обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области экологии (п. «в» ст. 114). Эти основополагающие для формулирования экологической политики положения развиты в федеральных конституционных, федеральных законах, в подзаконных актах. Систематически обсуждаются трудности законотворчества и осуществления компетенции федеральных и региональных органов в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности — исключительной, опережающей, остаточной и др.3
Экологическая политика должна быть государственной — тогда она станет единой политикой в области охраны окружающей среды и природопользования, отражаемой в законотворчестве и ис-
1 См.: Пономарева И.П.Конституционные основы экологической политики Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.; Екатеринбург, 2000; Степаненко В.С. Реализация экологической политики в условиях крупного города: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Костин А.И. Экополитология и глобалистика: учебное пособие. М., 2005; Пономарев М.В. Экологическая политика России и административная реформа // Законодательство и экономика. 2005. № 4. С. 45—52; Минеева В.И. Правовая политика российского государства в области экологии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004; Аверченков А. Экологическая политика в переходный период: проблемы и решения // Вопросы экономики. 1995. № 2. С. 42—53; Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии: монография. М., 2010. С. 127—145; Боголюбов С.А. Экологическая политика Союза Беларуси и России: правовые аспекты // Журнал российского права. 2012. № 7. С. 107—115.
2 См.: СПС «КонсультантПлюс»; Собрание законодательства РФ. 2012. № 52, ст. 7561; Собрание законодательства РФ. 2013. № 1, ст. 71.
3 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2000; Никишин В.В. Экологическое законодательство. Правотворчество субъектов Российской Федерации. М., 2004.
Юридическая техника. 2015. М 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
пользующей законотворчество. В соответствии со статьей 18 «Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды» Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» они делятся на четыре направления в соответствии с установленными Конституцией и федеральными законами основными функциями Российского федеративного государства. Первым полномочием названо обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В настоящее время Правительством осуществляется подавляющее большинство экологических полномочий, предоставленных Конституцией и федеральными законами в ведение Федерации и в совместное ведение Федерации и субъектов РФ1, которые должны реализовываться нормативными правовыми актами Правительства РФ.
И другие законотворческие полномочия Правительства тесно связаны с экологией. Правительство — основной координатор и инициатор федерального законотворчества призвано, согласно статье 16 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»: обеспечивать проведение единой государственной социальной политики (включающей надлежащие природные условия жизни); принимать меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия (неразрывно связанного с экологическим благополучием); разрабатывать и осуществлять меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы (не мыслимые без особо охраняемых природных территорий, природных лечебных ресурсов и лечебно- оздоровительных местностей и курортов).
Из разнообразных характеристик тактики и стратегии законотворчества, направленного на реализацию экологической политики, выберем актуальные, на наш взгляд, проблемы сочетания международной и национальной терминологии, использования в российском законодательстве зарубежных природоохранных правовых институтов, экологизации законотворчества, законодательства и его кодификации в виде экологического кодекса России.
Активизация международных связей России предполагает рассмотрение соотношения международных и национальных требований к законотворчеству в области охраны окружающей среды, их взаимного влияния друг на друга. Сочетание общепризнанных принципов, норм международного права и российских правовых требований, категорий, институтов в сфере экологии является весьма разнообразным. Представляют интерес степень общности эколого-правовой терминологии, взаимопроникновение и трансформация международных и национальных эколого-правовых принципов и институтов, направления их дальнейшего взаимовлияния. Ключевыми для законотворческой техники становятся понятия и термины «окружающая (природная) среда», «экология», «экологическая безопасность», «устойчивое развитие».
Возникшие к середине XX века проблемы обеспечения рационального природопользования и окружающей человека среды проживания обусловили формирование на европейском и североамериканском континентах новой отрасли знаний, права и законодательства, связанной с названием «окружающая природная среда» (environment). В международных актах и в национальном законодательстве государств этих континентов в «окружение» человека включались, прежде всего, природные условия, а также антропогенные, то есть созданные человечеством, объекты и факторы в виде производств, транспорта, условий труда и сопутствующих ему обстоятельств, а порой и криминогенной среды, то есть всего того, что может окружать человека и влиять на здоровье и качество его жизни.
Широкое толкование окружающей среды поначалу отвергалось в российском экологическом праве, где в 1970—1980-х годах фигурировала исключительно «окружающая природная среда» или природа. Порой ставился вопрос — окружающая кого? что? человека?! среда2. Изменения наступили в 1990-х годах, когда слово «природная» стало порой опускаться, но не из-за исключения природы из контекста среды, а из-за дополнения окружающей природной среды антропогенными объектами и факторами3. Термин «природная среда» отрывал проблемы ее сохранения от проблем среды жизнедеятельности человека, а вокруг нее, ради нее, вокруг человека и группировались задачи и проблемы, требующие все более настоятельно своего немедленного законотворческого решения.
Договоренность об «окружающей среде» как окружающей человека естественной среде была закреплена с принятием Конституции 1993 года, толкование понятий которой приводит к выводу о понимании окружающей среды как природной среды, окружающей человека. Некоторые разночтения по указанному словосочетанию по сравнению с предыдущим национальным законодательством были внесены статья 1 Федерального закона об охране окружающей среды 2002 года, где в среду вкпюча-
1 См.: Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Полномочия Правительства РФ в экологической сфере // Правительство Российской Федерации / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2005. С. 318—349.
2 См.: Реймерс Н.М. Природопользование : словарь-справочник. М., 1990. С. 404—406, 489—495
3 См.: Колбасов О.С. Коренные понятия экологического права: сборник материалов научно-практической конференции 1995—2004. Т. 1. М., 2004. С. 475—479; Петров В.В. Экологическое право и реальность // Вестник Московского университета. Право. 1990. № 3. С. 3—12.
Боголюбов С.А. Стратегия и тактика законотворчества при реализации...
157
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
лись не только природно- антропогенные объекты, но и антропогенные объекты, под которыми подразумевались созданные человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающие свойствами природных объекты. Таким образом, указанные термины и понятия российского экологического права приблизились в некоторой степени к понятиям и терминам международного и зарубежного права, и наступило относительно единое понимание терминов, сочетание, совпадение, если не полное, то близкое, что облегчает имплементацию рекомендаций и предписаний. В международном и зарубежном законотворчестве понятие и термин «environment» также сузились, включая кроме природной среды — природные исторические и культурные места, памятники, искусственные и естественные ландшафты.
Следующим рубежом внедрения в законотворчество новой терминологии стало понятие «экология», на котором национальные и зарубежные представления сошлись в меньшей степени. Под «экологией» (от греч. oikos — жилище, местообитание, родина, дом и logos— понятие, учение — введены немецким зоологом Э. Геккелем в середине XIX в.) зарубежные, а затем и российские ученые стали понимать прежде всего науку о природном, окружающем нас доме1. В России под «экологией» стало пониматься нечто, связанное с природой, окружающей природной средой: комитет по экологии, «в городе плохая экология», экологические показатели, экологическая программа, экологическое право, экологическая сертификация, экологические требования, экологические преступления, экологические стандарты. Несмотря на противодействие некоторых российских ученых, особенно естественнонаучного профиля, термин «экология» в указанном значении пробивает себе дорогу, получает признание в Конституции, законодательных и иных правовых актах РФ. В настоящее время термин призван означать, разумеется, не науку о доме, пусть даже природном, а окружающую человека природную среду. С мая 2008 года к наименованию Министерства природных ресурсов добавлено слово «экология», что также не случайно.
Производным от «экологии» стала «экологическая безопасность», предложенная в период перестройки 1980-х годов в качестве самостоятельного направления или раздела международной безопасности 2. С начала 1990-х годов этот термин занимает свое место в экологическом законодательстве России, но не особенно приживается в международном правотворчестве. В статье 1 Федерального закона об охране окружающей среды дается легальное определение понятия «экологическая безопасность», в котором допускается логическая ошибка обозначения «того же через то же» и из которого не становится более понятными его отличия от смежных понятий и терминов российского экологического права. До сих пор остаются не ясными различия между природопользованием, охраной окружающей среды, с одной стороны, и экологической безопасностью, с другой. Попытки составления отдельного федерального закона об экологической безопасности заканчиваются неудачно ввиду отсутствия самостоятельного предмета и новых способов регулирования3.
Новомодным понятием, пришедшим из доклада «Наше будущее» Международной комиссии (Брундтланд) по окружающей среде и развитию 1987 года и международных актов, стало «устойчивое развитие» (sustainable development), понимаемое Комиссией как развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способности будущих поколений удовлетворять свои потребности. В законотворчестве разных стран устойчивое развитие понимают по-разному: под ним можно рассматривать развитие страны с «неисчерпанием», то есть восстановлением добычи полезных ископаемых и иных природных ресурсов, иначе говоря, экологически обоснованное экономическое и социальное развитие; непрерывно поддерживаемое, самоподдерживающееся, допустимое, сбалансированное развитие4.
Исходя из такого указанного смысла устойчивого развития природоохранными можно считать Указы Президента РФ от 4 февраля 1994 года «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»5 и от 1 апреля 1996 года «О кон-
1 См.: Дуглас У.-О. Трехсотлетняя война. Хроника экологического бедствия. М., 1975; Одум Е. Основы экологии. М, 1975; Робинсон Н.-А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М., 1990. С. 7—12, 30—57; Гармонизация и развитие экологического законодательства Казахстана и России: сборник статей / сост. и ред. С.А. Боголюбов, Б.Ж. Абдраим, А.А. Мукашева. Астана; М., 2013. С. 11—29, 189—205.
2 См.: Тимошенко А.С. Глобальная экологическая безопасность — международно-правовой аспект // Советское государство и право. 1989. № 1. С. 87.
3 См.: Словарь-справочник понятий и определений модельного законодательства для государств-участников СНГ. М.; СПб., 2006; Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. № 8/9. С. 118—127; ГоличенковА.К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2003. № 3. С. 53—56; № 4. С. 45—49; № 5. С. 44—49; 2004. № 1. С. 34—41; Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М., 2008; Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 27—37.
4 Данилов-Данильян В.И. Устойчивое развитие // Глобалистика. Энциклопедия. М., 2003; Романов А.И. Устойчивое развитие — экологизация экономики // Экономика и управление. 2000. № 5. С. 80—82.
5 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 6, ст. 436.
Юридическая техника. 2015. М 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
цепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»1. В ЛК и ВК, в Федеральном законе о животном мире, об охране окружающей среды и ряде других получило отражение словосочетание «устойчивое развитие» как принцип российского права. Однако конкретного правового наполнения оно не обрело и употребляется, как нам кажется, по большей части всуе, что отрицательно сказывается на результативности законотворчества. Надо определяться, к какой категории — устойчивой либо неустойчивой — относится та или иная страна и из этого выводить собственную концепцию своего «возобновляемого» (с точки зрения природных ресурсов) развития — устойчивого падения, стабильности, планомерного роста либо иного типа развития. Термин устойчивого развития объединяет тексты международных деклараций с нормами российского права, хотя при недостижении четкости и единства понимания, надлежащего осмысления термина это объединение выглядит достаточно внешним, фасадным, ожидающим более конкретного юридического, а не только философско— мировоззренческого наполнения.
Постепенно внедряются в российское законотворчество эколого-правовые институты, почерпнутые из международного права и законодательства зарубежных стран. Таковыми можно считать право каждого на благоприятную (надлежащую, достойную, соответствующую требуемому качеству) окружающую среду и обеспечивающую реализацию этого права предварительную оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС) каждого проекта хозяйственной деятельности. Провозглашенные в большинстве европейских стран права граждан на благоприятную среду, как и в иных странах, оказываются достаточно декларативными, не подкрепленными четкими определениями понятий и соответствующим механизмом реализации. Само понятие «благоприятной среды» представляется размытым. В статье 1 Федерального закона об охране окружающей среды под понятием «благоприятная окружающая среда» понимается окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно—антропогенных объектов; качество окружающей среды — состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью.
Зарекомендовавшая себя за рубежом ОВОС проекта наталкивается на: неготовность библиотечной и иных информационных систем предоставить гражданам экологическую оценку проектов хозяйственной и иной деятельности; состояние правовой подготовки и правовой культуры, уровень заинтересованности в рассмотрении и обсуждении проектов; отсутствие развитых общественных объединений и иных элементов гражданского общества, призванных защищать в судах и отстаивать нарушенные экологические права физических и юридических лиц. ОВОС стала важнейшим элементом типично российского изобретения российского экологического законодательства — государственной экологической экспертизы, которая на принципах независимости и профессионализма компетентных экспертов призвана учитывать ОВОС, итоги общественных слушаний, альтернативные варианты и принимать положительные либо отрицательные заключения (решения) о допустимости проектируемой деятельности, которая изначально считается согласно закону потенциально опасной. В ходе законотворчества предстоит наращивать взаимное проникновение и обогащение принципов, институтов, понятий и терминов международного права и норм национального права в области охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, обеспечивать нацеленность российского законодателя на использование апробированной цивилизацией и устоявшейся терминологии, значение которой для реализации экологической политики трудно переоценить.
Проникает в законотворчество «экологизация», под которой понимался процесс неуклонного и последовательного внедрения систем технологических, управленческих и других решений, позволяющих повышать эффективность использования естественных ресурсов и условий наряду с улучшением или хотя бы сохранением качества природной среды 2.
Метод экологизации является универсальным и действенным способом природоохранного регулирования общественных отношений, имеющих причастность — большую или меньшую — к окружающей человека природной среде, к правилам ее охраны, к организации надлежащего, рационального природопользования. Первоначально больше обращали внимание на экологизацию воспитания, мышления, различных наук. Феномен, предложенный представителями естественных наук для защиты биосферы от антропогенного воздействия, превращается в процесс внедрения экологических требований во все сферы и направления жизнедеятельности людей, включая законотворчество: экологические императивы используются в содержании правовых норм, обогащая их природоохранным фактором.
1 Собрание законодательства РФ. 1 996. № 15, ст. 1572.
2 См.: Шамсутдинов Э.Р. Экологизация законодательства — важнейшая часть экологической функции современного государства // Материалы Международной научно-практической конференции 9—10 апреля 2009 г. Ч. 5. Уфа. 2009. С. 210—215; Боголюбов С.А. Экологизация законодательства, государства и общественной жизни // Право и экология: Материалы VIII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов. М., 2014. С. 33—39.
Боголюбов С.А. Стратегия и тактика законотворчества при реализации...
159
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Почти в каждой отрасли российского законодательства присутствуют предписания, направленные на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Двойственное назначение и местонахождение этих норм не должно смущать законодателя. Принадлежность уголовных, административных и иных норм соответственно к уголовному, административному и иным отраслям российского законодательства не вызывает сомнений: обслуживание нормами Уголовного кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, Гражданского кодекса задач охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов не означает перетаскивания их в эту экологическую (природоохранную, природоресурсную) отрасль1.
Утрированно можно ставить вопрос и об экологизации законотворчества в области экологии, поскольку экологическое право и законодательство включают природоресурсное право и законодательство, то есть земельную, горную, водную, лесную, фаунистическую подотрасли, направленные в основном на регулирование рационального природопользования и охрану этих природных ресурсов. Усиление природоохранной составляющей в этих подотраслях природоресурсного, экологического права и законодательства будет, наряду с включением их в экологическое право, условно означать их дальнейшую экологизацию, внедрение охраны природы, включающей в себя как охрану окружающей человека природной среды, так и отдельных природных ресурсов и объектов. Экологизация законотворчества, в ходе которого определяются и регулируются экономические отношения, происходит не без конфликтов, поскольку экономический интерес и эксплуатация природных ресурсов превалируют в сознании многих граждан; отношения общества и природы обусловливают восприятие экономики не как цели развития, а как средства поддержания жизни настоящего и будущего поколений. Экологизированное законодательство становится результатом экологизации законотворчества и призвано уравновешивать современные экономические и экологические противоречия и приоритеты.
Экологизация государства, отраслей российского законодательства и международного права не является выдуманной алармистами-экологами и субъективной — это обусловленный глобальной ситуацией объективный феномен начала XXI века, когда перед человечеством стоит угроза потепления климата, опустынивания одних территорий и материков, затопления других, приводящая к продовольственному коллапсу. От существования и развития экологизации управления, законотворчества и государства зависит будущее как планеты, так и отдельных стран и поселений. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 мая 2009 года по делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 № 632 в связи с запросом Верховного Суда Республики Татарстан указывается, что при решении социально-экономических задач должен обеспечиваться баланс интересов субъектов хозяйственной деятельности и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан.
Предстоит определяться с формами систематизации экологического законодательства, поскольку в последнее время участились сообщения о необходимости разработки экологического кодекса России. Идея его подготовки с целью объединения основных положений и предписаний природоохранного законодательства возникла в последней четверти XX века2. Разговор об экологическом кодексе время от времени возникал и позднее в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, в Комиссии по экологической безопасности Совета безопасности РФ. В экспертных советах при Комитете по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы РФ, в научно-консультативном совете при Совете безопасности РФ приходилось выяснять у инициаторов и лоббистов экологического кодекса, что в нем будет нового и чем он будет отличаться от действующего федерального закона об охране окружающей среды, каков предмет его регулирования, будет ли он сборником всех экологических и природоресурсных законов, правовых институтов и норм либо будет выделять, вычленять из них собственно природоохранные положения, которые и придадут новому акту новое название?
В ряде государств Южной Америки действуют природоохранные законы под названием «экологический кодекс». Идея экологического кодекса обсуждается в Совете Европы; в Киевском государственном университете успешно прошла Международная научно-практическая конференция «Экологический кодекс: мифы и реальность»; во Франции сборник нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды получает название экологического кодекса. Межпарламентская Ассамблея СНГ разработала модельный экологический кодекс и рекомендовала его членам СНГ; в Республике
1 См.: Колбасов О.С. Завещание экологам // Журнал российского права. 2000 № 5/6; Экологическое право. 2001. № 3. С. 11.
2 См.: Петров В.В. Экологическое право России: учебник. М., 1995; Голиченков А.К. Экологический кодекс Российской Федерации: основные элементы концепции проекта // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций 1995—2004: в 3 т. М., 2004. Т. 1. С. 628—636; Дубовик О.Л. Экологический кодекс ФРГ // Юрист. 2004. № 11. С. 88.
Юридическая техника. 2015. М 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Казахстан Экологический кодекс принят и действует. Общественное мнение России и ряда других стран видит немало положительного в новом законе, проявляет к нему интерес, возлагает на него новые, большие надежды и нередко поддерживает идею его подготовки.
В связи с этим можно формулировать ряд соображений по поводу экологического кодекса и определить: какие главные цели и задачи ставятся перед экологическим кодексом; какое место он будет занимать в системе законодательства нашей страны; каков предмет его регулирования, который будет отделять его от остального предмета, регулируемого экологическим правом. Эти и другие вопросы должны согласно соответствующим требованиям Правительства РФ задаваться при обсуждении технических заданий и концепций любых законопроектных инициатив федеральных органов исполнительной власти. Разработчики законопроектов — как ученые, так и практики — призваны, приступая к работе, реально представлять замысел проекта, не замыкаться на сиюминутных коньюктурных поручениях, не увязанных с тактикой законотворчества и стратегией систематизации законодательства. Принятие нового крупного закона должно становиться не ординарным явлением, а важным событием в жизни страны и ее правовой системы, призвано не разочаровать ожидания граждан, возлагающих (так уж сложилось вследствие российского менталитета) на законы повышенные ожидания и надежды. Это актуально для экологического законодательства — сравнительно молодого, формирующегося всего четыре десятка лет, малоэффективного в силу конкуренции с экономикой и ряда других объективных и субъективных причин1.
Желательно приостанавливать ситуацию бурного законотворчества, с помощью которого нагромождаются законы, их противоречия, пробелы и коллизии одни на другие, продолжается усложнение российской правовой системы, затрудняется, а порой и отодвигается практическое решение острых экологических и экономических противоречий. Принятые четыре тысячи федеральных законов (что представляется избыточным) против 90, действовавших в РСФСР (что представлялось недостаточным), порой изображают движение вперед, не подвигая общество к правовому государству. Становится ясно, что оно не определяется количеством имеющихся законов; главное — их качество, уважение к ним, их авторитет, исполнение, непререкаемость, неотвратимость предусмотренных в них санкций, предусмотренное в Конституции равенство граждан перед законом.
Вследствие ненадлежащей правовой и экологической культуры законотворцев и правоприменителей многие из них полагают, что решение возникающих проблем лежит в основном в плоскости принятия нового закона или группы законов на заданную тему, не интересуясь, не зная и не проверяя, как сработали или не сработали и почему недостаточно эффективны предыдущие законы. В настоящее время порой легче написать и провести новый закон, чем тщательно изучить прежний, проинвентаризировать, проверить уровень соблюдения его предписаний и понять как он действует, почему не во всем или недостаточно эффективен. В этом смысле регулярно проводимый правовой мониторинг призван восполнять этот пробел.
Вспоминаются слова Фридриха II Прусского: «Правители во главе государства вовсе не для того, чтобы собирать вокруг своих персон толпу празднолюбцев. Один потянет вправо, другой влево, не работая по общему плану; каждый министр опрокидывает, что найдет остановившимся, какой бы хорошей не была вещь, дабы сделаться творителем новшеств и дабы реализовать свои фантазии — часто к разрушению общественного блага; другие министры, заменяющие их, в свою очередь, поспешат перевернуть урегулирования со столь же малой основательностью, что и их предшественники, удовлетворенные тем, что сошли за выдумщиков»2.
По-видимому, экологический кодекс должен отличаться от простого закона не только формой и названием, но и качественно иным содержанием, тем более, что в России федеральные законы — и кодексы, и иные законы — имеют равную юридическую силу в соответствии с постановлением и позициями Конституционного Суда РФ. Конечно, принятие нового большого акта обычно сопровождается неким всплеском общественной активности, которая постепенно замирает, затухает как круги на воде от брошенного в нее камня и все возвращается в прежнее состояние. Поэтому надо взвешивать все плюсы и минусы создания и принятия нового крупного, серьезного законодательного акта, имея в виду возможности активизации применения закона не столько с помощью его обновления, сколько иными способами привлечения внимания к решению проблем экологии (к борьбе с самовольным захватом земельных участков, к проверке осуществления режима использования водоохранных зон, состояния скотомогильников в местах питьевого водозабора, обнаружению владельцев затопленных судов и др.). Не может быть серьезным довод об экологическом кодексе как о простой новой точке
1 Законодательная техника: научно-практическое пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000; Юридическая техника. Нижний Новгород, 2009—2014; // Проблемы развития и унификации экологического и аграрного законодательства Казахстана и стран СНГ в контексте интеграционных процессов / А.Х. Хаджиев [и др.] // Материалы Международной научно-практической конференции. Астана, 2005. Библиотека земельного права. Вып. 7.
2 См.: Ежегодник истории права и правоведения, вып. 7. Москва 2007 г. Опыт о формах правления и об обязанностях правителей (1777 год).
Боголюбов С.А. Стратегия и тактика законотворчества при реализации...
161
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
отсчета природоохранной деятельности, регулируемой законом, если им не предусматривается качественно новый механизм природоохранного управления и контроля.
Российский законодатель, эколого-правовая наука отвергли по указанным причинам федеральные законопроекты об экологической культуре, об экологическом образовании, об экологической безопасности ввиду отсутствия в них новых механизмов установления и обеспечения соответствующих правоотношений, новых полномочий, прав и обязанностей субъектов этих правоотношений, новых предметов правового регулирования по сравнению с уже существующими. Исключительно для провозглашения целей, программ, задач, утверждения научных доктрин и концепций законы не стоит писать, они должны создаваться для регулирования важнейших общественных отношений, а концепции и доктрины кладутся в основу формулирования правовых институтов, норм и предписаний, для формирования системы1.
Приступая к составлению экологического кодекса, надо определяться с тем, как поступить с шестью традиционными природоресурсными кодексами и законами. Если все их собрать под крышу нового кодекса под названием «экологический», то получится громоздкий закон, впитывающий тысячи статей природоресурсного законодательства, который превзойдет по объему четыре части ГК. Пользоваться таким кодексом будет достаточно затруднительно. Если попытаться выбирать из природоресурсных законов их чисто природоохранные нормы, то их трудно порой отделить от остальных, а отделенные от норм, регулирующих рациональное природопользование, они станут во многом схоластическими, идеалистическими, нереальными. Оставшиеся в природоресурсных законах нормы без природоохранной составляющей потеряют свой экологический, природоохранный колорит. Примером неразрешимых проблем отделения охраны окружающей среды от природопользования могли служить проводившиеся в недавнем прошлом раздельно государственные экологические экспертизы по поводу охраны окружающей среды и по поводу природопользования в разных федеральных службах — Ростехнадзоре и Росприроднадзоре. Многие заказчики предпочитали представлять материалы на экспертизу в оба органа, чтобы не быть впоследствии заблокированными со стороны конкурентов и коррупционеров.
При формировании экологического кодекса придется определяться с тем, как поступать с десятками федеральных природоохранных законов — о радиационной безопасности, об особо охраняемых природных территориях, об отходах производства и потребления и др., с сотнями постановлений Правительства РФ, утвердивших, например, положения о биосферных заповедниках, о заказниках федерального значения, о государственной экологической экспертизе, как быть с тысячами иных подзаконных актов. Придется также тщательно взвешивать состояние и судьбу подзаконных актов, нормы которых можно переводить, а можно и не переводить (и даже отменять либо не отменять) в ранг закона. Например, важнейшее значение имеют постановления Правительства РФ, регулирующие порядок перевода лесных площадей в нелесные, рекультивации земель, возмещения потерь сельскохозяйственного производства при загрязнении либо изъятии земель. Например, требования ряда подзаконных актов были удачно объединены в ФЗ о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую. Но это в одном, не слишком крупном федеральном законе и только по одному вопросу, а их сотни. Разумеется, их кодификация целесообразна, но наступило ли для этого подходящее время, связанное с замедлением, упорядочением реформ и стабилизацией социальноэкономических процессов, готов ли к этому юридический аппарат федеральных органов исполнительной власти?
Надо заниматься правовым наполнением понятий устойчивого развития, охраны окружающей (природной?) среды и экологической безопасности, целевым назначением платежей за природопользование (компенсационные? восстановительные? фискальные?), соотношением кадастров, реестров природных ресурсов и расположенных на них объектов иной недвижимости; разбираться с организацией и закреплением системы и функций экологического управления, с подчиненностью органов экологического надзора и контроля (которых на федеральном уровне оказалось несколько после того, как до 2004 года независимых не было ни одного), с включением в него их территориальных органов и учреждений, организацией взаимодействия природоохранных органов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и органов местного самоуправления, что получит отражение при региональном, муниципальном законотворчестве.
Своеобразие природных ресурсов как весьма специфического вида имущества, частично включенного в рыночные отношения, обусловливает уникальность и взвешенность правового регулирования их гражданского оборота и охраны как основы в соответствии со статьей 9 Конституции жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, учет их принадлежности согласно актам Конституционного Суда РФ к общему достоянию народов, проживающих на территории России. Надо подводить итоги дискуссий о соотношении экологического и гражданского законода-
1 Научно-практические конференции и круглые столы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (2004—2008 гг.). М., 2009. С. 83—100, 19—161.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
тельств, стимулах и пределах внедрения имущественных отношений в охрану окружающей среды и в природопользование.
Если, следуя моде, экологический кодекс предназначается для изображения новых реформ, для показа бурного законотворчества и движения вперед, для отчета в законопроектной деятельности, то вряд ли эта идея соберет много сторонников. Новый закон обходится обществу и морально, и экономически достаточно дорого, надо ценить его подготовку и принятие. Повышение эффективности законотворчества в регулировании отношений природопользования и охраны окружающей среды в период рыночных реформ, умелое сочетание публичных и частных способов воздействия на загрязнителей при формировании гражданского демократического общества, учет традиционных и внедрение новых способов хозяйствования являются одними из главных проблем модернизации современного экологического законодательства, формирования его системы. С этих позиций обсуждение проблем формирования экологического кодекса может оказаться полезным шагом в определении стратегии и тактики реализации экологической политики.
Боголюбов С.А. Стратегия и тактика законотворчества при реализации...
163
