CC BY
300
* РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ *
Некоторые проблемы экологического кодекса
С. А. Боголюбов
В последнее время как в средствах массовой информации, так и в специальной литературе участились суждения о необходимости разработки экологического кодекса. Идея его разработки в России возникла в последней четверти XX в. Заведующий кафедрой Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, профессор В. В. Петров в 1980-х гг. предложил создать экологический кодекс страны, где были бы сформулированы основные и конкретные положения и предписания природоохранного (экологического) права и законодательства1 . Тогда же разгорелись жаркие дискуссии (не закончившиеся и сегодня) о названии отрасли права и законодательства, о соответствующей учебной дисциплине для юридических вузов, об упоминании в них нового, малоизвестного, но становящегося модным слова «экология». Многие помнят, как избираемый на Съезде народных депутатов СССР кандидат в председатели Комитета по экологии не смог объяснить, что это такое. Предлагались названия «природоохранное», «природоохранительное», «природо-ресурсное», «природ оресурсовое» право, законодательство «об охране природы», «об охране окружа-
Боголюбов Сергей Александрович — заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
1 См.: Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР. М.: Высшая школа, 1981.
ющей природной среды», «право окружающей среды» и др. Соответствующий Отдел ИЗиСП именовался в 1970—80-х гг. отделом законодательства об охране природы и земельного, лесного, водного, горного законодательства.
В то время еще применялся Закон РСФСР 1960 г. «Об охране природы в РСФСР», еще ранее подобные законы существовали и в Латвийской, Литовской, Эстонской ССР. Аналогичные законы были приняты в Украинской, Грузинской и других союзных республиках, составлявших Союз ССР. Этими законами об охране природы обозначались общие направления природоохранной политики, формы и виды природопользования, объекты охраны, необходимость природоохранного просвещения, деятельности общественных объединений и юридической ответственности в области охраны природы. Понятие «экология» в них не использовалось и на сосредоточение в виде кодекса институтов, субинститутов и норм природоохранного права они не претендовали. Несмотря на излишнюю декларативность, эти законы сыграли свою положительную роль и заняли достойное место в становлении природоохранного законодательства в России. Спустя десять лет принятый в США в 1970 г. аналогичный закон был подкреплен общественными движениями, другими многочисленными законами и подзаконными актами (об информации, об административных процедурах и возможности исков в обла-
сти охраны окружающей среды по поводу причиненного имуществу и природе ущерба, в том числе экологического вреда). Все это стало переломным моментом в организации охраны природы в США.
В нашей стране термин «экология» наконец-то вошел в Конституцию РФ 1993 г. (упоминается в ней пять раз (ч. 2 ст. 41, ст. 42, п. «е» ст. 71, п. «д» ст. 72, п. «в» ч. 1 ст. 114), в многочисленные федеральные и региональные законы и подзаконные акты, включен в перечень научных специальностей для защиты кандидатских и докторских диссертаций и обозначения многих кафедр юридических высших учебных заведений и подразделений научных учреждений.
В январе 1989 г. было принято решение о создании Государственного комитета СССР по охране природы и подготовке Закона Союза ССР «Об охране природы в СССР» в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В комиссию по его разработке, возглавляемую председателем Госкомприроды СССР и Министром юстиции СССР, вошли представители РСФСР, Украинской, Белорусской, Казахской ССР и ряда других союзных республик, регионов, руководители министерств и ведомств, интересы которых, как оказалось, явно не совпадали между собой по объективным и субъективным причинам; обсуждение и согласование вопросов и альтернативных решений, порой противоречащих друг другу, затянулись на годы. Варианты законопроекта не раз обсуждались на комиссии, но даже после их одобрения комиссией они отвергались в Правительстве СССР, где свои позиции лоббировали союзные министерства энергетики, цветной и черной металлургии, мелиорации и водного хозяйства, среднего машиностроения, сельского хозяйства, общего
машиностроения, нефтяной и газодобывающей промышленности и другие гиганты индустрии.
В рабочую группу по подготовке законопроекта в 1990 г. входили: начальник юридического отдела Госкомприроды СССР Г. И. Осипов; И. Ф. Панкратов (ИЗиСП) и Р. Д. Бо-голепов (Академия МВД СССР), М. М. Бринчук (Институт государства и права Академии наук СССР); возглавлял группу С. А. Боголюбов. Ведущие деятели правовой экологии О. С. Колбасов и В. В. Петров, не получив поддержки своим предложениям у руководства Госкомприроды СССР, довольно скоро группу покинули. Бурные годы перестройки и активного законотворчества отложили развернутую дискуссию об экологическом кодексе, сосредоточив внимание на принятии вышеуказанного законопроекта2. Но принять его не успели — Союз распался.
Одновременно в течение 1991 г. в Комитете по экологии (В. П. Ворфо-ломеев) и в Высшем экологическом совете (В. В. Петров) Верховного Совета РСФСР шла активная подготовка соответствующего законопроекта РСФСР. Верховным Советом РСФСР 19 декабря 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Хотя в нем было' полтора десятка упоминаний экологии, как обобщенного состояния окружающей среды, проблема экологического кодекса, его подготовки и принятия была снята с повестки дня. Дискуссии об экологическом кодексе время от времени возникали и позднее, в частности, в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, в Комиссии по экологической безопасности Совета Безопасности РФ.
В середине 90-х гг. член-корреспондент Российской академии наук
2 См.: Боголюбов С. А., Колбасов О. С. За-
кон об охране природы в СССР. Каким ему быть? М.: Издательство юридической литературы, 1991.
О. С. Колбасов на софринской конференции преподавателей и ученых, занимающихся экологическим и земельным правом, отозвался о будущем экологическом кодексе положительно, считая возможным осуществление его подготовки и принятия уже в XXI в. Неоднократно возвращался к этой идее, преемник В. В. Петрова — заведующий кафедрой экологического и земельного права, декан юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова профессор А. К. Голиченков3 .
Начало XXI в. было временем активной разработки в парламенте РФ нового природоохранного, экологического закона. Президентом РФ 10 января 2002 г. был подписан Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды). Им исключались некоторые декларативные положения Закона от 19 декабря 1991 г., законодательные формулировки приводились в соответствие с Конституцией РФ 1993 г., кроме того, учитывались происшедшие за десять лет изменения в социально-экономической структуре общества и в государственном управлении, давалось разъяснение терминам «экологический аудит», «экологический риск», «экологическая безопасность» и т. п. Поэтому понятие «экология» может быть применимо и при разработке соответствующего кодекса.
В средствах массовой информации отмечались как положительные, так и отрицательные стороны нового Закона об охране окружающей среды; в юридической и научной литературе он в основном подвергался критике за отсутствие решительных шагов в сторону экологизации управления и иных сторон жизни общества, за отсутствие развернутого природоохранного
3 См.: Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций: Учебное пособие / Под ред. А. К. Го-личенкова. М.: МГУ, 2004. Т. 1—3.
конкретного механизма, за определенный сдвиг в сторону природопользования, за нарушения ряда правил законодательной техники, за расплывчатость некоторых формулировок, позволяющих толковать их неоднозначно4 .
Новые законы воспринимаются различными слоями общества по-разному и лишь время рано или поздно многое расставляет по своим местам. Закон 1991 г. тоже не был сразу всеми положительно воспринят, а в ряде изданий подвергся серьезной критике, но постепенно стал основой многих административных, прокурорских, судебных и арбитражных решений в области охраны природной среды. На фоне последующих поспешно подготовленных и столь же поспешно принимаемых, а затем изменяемых и дополняемых законов он оказался достаточно устойчивым. Будучи всего два раза измененным, он «проработал» более десяти лет и определенно способствовал становлению и упрочению экологического правопорядка.
Прошедшие почти четыре года действия нового экологического Закона об охране окружающей среды подтвердили как его недостатки, особенно в области терминологии, так и достоинства. К последним можно, например, отнести ч. 5 ст. 65 о; запрещении совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов. В настоящее время, с марта 2004 г. осуществление государственного экологического контроля отделено от природопользования путем образования самостоятельной Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, напрямую подведомственной
4 См.: Еженедельник «Зеленый мир». 2002; журнал «Экологическое право». № 2; Журнал российского права. № 6.
Правительству РФ, и Федеральной службы по контролю в области охраны окружающей среды и природопользования, подведомственной МПР России.
Тем не менее «призрак экологического кодекса шагает по Европе», по евразийскому пространству и постепенно овладевает массами, что обусловливает необходимость обсудить его некоторые проблемы. Межпарламентская Ассамблея Содружества Независимых Государств (Санкт-Петербург) разработала модельный экологический кодекс и рекомендовала его членам СНГ. В Беларуси, Украине, Казахстане приняты государственные решения о его подготовке. В Киеве успешно проведена международная научно-практическая конференция «Экологический кодекс: мифы и реальность». В ряде государств Южной Америки действуют природоохранные законы под названием «экологический кодекс». Министр природных ресурсов РФ предложил разработать его проект и создал соответствующую рабочую группу при МПР России. Кроме того, идея экологического кодекса регулярно обсуждается в Совете Европы, в ФРГ и иных европейских государствах.
Общественное мнение России и многих других стран находит немало положительного в новом законе, проявляя к нему неподдельный интерес, возлагает на него новые надежды и нередко поддерживает идею его подготовки. Из области теоретических разработок экологический кодекс переходит в практическую плоскость, требуя не только концептуального, научного решения, но и конкретных эмпирических, теоретических подходов. В связи с этим хочется задать несколько вопросов и сформулировать ряд соображений по поводу экологического кодекса. Какие главные цели и задачи ставятся перед экологическим кодексом? Чем он должен отличаться от других, в том числе предыдущих, природоохран-
ных крупных федеральных нормативных правовых актов? Какое место он будет занимать в правовой системе и в системе законодательства нашей страны? Каков предмет его регулирования, который будет отделять от остального? Эти вопросы согласно соответствующим актам Правительства РФ должны задаваться при обсуждении технических заданий и концепций любых правотворческих, прежде всего законопроектных инициатив исполнительных органов.
При этом надо отдавать себе отчет о разном состоянии природоохранного законодательства в различных странах. Правовые системы государств, образовавшихся на территории Союза ССР, при наличии многих общих черт имеют и существенные различия. Например, в Украине действует Закон об охране окружающей природной среды, принятый в 1991 г., а в России — Закон об охране окружающей среды, принятый в 2002 г. То есть систематизация экологического законодательства была проведена в Украине более пятнадцати лет назад, а в России (по крайней мере теоретически) менее пяти лет назад.
Принятие нового крупного закона должно стать не ординарным явлением, а важным событием в жизни страны и ее правовой системы, призвано не разочаровать ожидания граждан, порой возлагающих на законы большие надежды. Особенно это актуально для экологического законодательства — от-' носительно молодого (по сравнению с другими отраслями законодательства), формирующегося всего три десятка лет5. е
Желательно постепенно приостанавливать ситуацию бурного правотворчества, с помощью которого недостаточно квалифицированная в правовом отношении группа людей «нагромождает» законы одни на дру-
5 См.: Законодательство России в XXI веке. М.: Городец, 2001.
гие, умножает их противоречия и коллизии, продолжая усложнять российскую правовую систему и затрудняя, а порой и отодвигая решение наиболее насущных вопросов. Принятые за последнее десятилетие более полторы тысячи федеральных законов (против 90, действовавших в РСФСР) «изображают» движение вперед, не подвигая нас к правовому государству: становится ясно, что правовое государство не определяется количеством имеющихся в нем законов; главное — уважение к ним, их авторитет, исполнение и непререкаемость.
Вследствие ненадлежащей правовой и экологической культуры правоприменителей принято считать, что решение возникающих проблем лежит в основном в плоскости принятия нового закона или новых законов на определенную тему. При этом зачастую не учитывается, как сработали или не сработали и почему недостаточно эффективны предыдущие законы на ту же тему. Для многих, в том числе для большинства членов законодательных и исполнительных органов, в настоящее время легче написать и провести через парламент новый закон, чем тщательно изучить прежний, проинвентаризировать, проверить (в том числе, по заявлениям, жалобам граждан) уровень соблюдения его предписаний и понять, как он действует. В этом смысле регулярно проводимый Советом Федерации РФ правовой мониторинг призван восполнять этот пробел.
Иллюстрацией отношения к закону может служить позиция губернатора Вологодской области, прозвучавшая в 2003 г. при обсуждении проекта Лесного кодекса на заседании Правительства РФ, а в 2005 г. озвученная в средствах массовой информации: «С вырубкой и вывозом из области леса творится беспредел, его бесконтрольно пилят, тащат, разбазаривают, просто воруют; надо скорее принимать за-
кон, наводить порядок и ужесточать меры!» Вместе с тем все эти меры можно принять в рамках существующих законов, но при наличии подлинной государственной, политической воли к наведению экологического правопорядка. Следует также напомнить, что предусмотренные в КоАП РФ санкции применяются далеко не полностью, а санкции, предусмотренные в УК РФ, — вообще «зависли». Какой же смысл увеличивать наказания на бумаге в законах, если уже предусмотренные в них меры воздействия не используются правоохранительными органами и судом?
Существует мнение, что характер и уровень исполнения закона зависит от его содержания, от качества подготовки и приемов использованной законодательной техники. Отчасти это так. Однако хорошо написанные законы, в том числе с подробно прописанными механизмами применения, оказывались недостаточно действенными ввиду отсутствия воли общества и государства и наличия безнравственной окружающей, прежде всего общественной атмосферы.
Известны одиозные примеры наших «самых демократических в мире» конституций и законов, провозглашающих определенные цели,' но не во всем реализуемых в действительности. Скажем, нуждаются в мониторинге основополагающие положения Конституции РФ 1993 г. о праве каждого на благоприятную окружающую среду, на получение достоверной информации о ее состоянии и возмещении ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42), о; человеке, его правах и свободах как высшей ценности, об их соблюдении и защите (ст. 2), о народе как единственном источнике власти (ст. 3). И при этом некоторые монографические и диссертационные исследования содержат предложения о дополнении Конституции положениями об экологическом
государстве, об экологической функции публичных органов власти6 . Думается, стабильность Конституции является ее неоспоримым достоинством, а ее дополнение и изменение можно осуществлять лишь после внедрения подавляющего большинства ее положений в жизнь.
Именно поэтому к идее разработки экологического кодекса надо относиться серьезно, компетентно, чтобы не породить очередных разочарований общества в возможностях решения социально-экономических и экологических проблем с помощью закона. По-видимому, кодекс должен отличаться от простого закона не только формой и названием, но и качественно иным наполнением, иным содержанием, тем более что в России все федеральные законы — и кодексы, и иные законы — имеют равную юридическую силу в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ. Отрицательный или, скорее, нейтральный опыт в Российской Федерации уже был. В Республике Башкортостан в начале 90-х гг. был принят Экологический кодекс РБ, почти полностью повторивший содержание Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» 1991 г., за исключением норм об участии органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды. Правда, для внедрения его положений в жизнь в Республике Башкортостан было сделано немало, но это было обусловлено не содержанием и формой этого нормативного правового акта, а его организационной, экономической и даже идеологической (в смысле пропаганды его предписаний, повышения требовательности к исполнению) государственной, общественной и научной поддержкой.
Безусловно, принятие нового правового акта обычно сопровождает-
6 См., например: Миняев А. О. Экологическое право: конституционные основы. М.: Городец, 2004.
ся всплеском общественной активности, которая постепенно затухает. Поэтому надо взвешивать все плюсы и минусы принятия нового акта, имея в виду возможности активизации применения закона не только с помощью его обновления, но и иными способами привлечения внимания к решению проблем. Оно может инициироваться путем проведения парламентских и иных публичных слушаний, принятия актов президента, правительства и иных подзаконных актов, создания при необходимости межведомственных и координационных комиссий, подключения СМИ, Общественной палаты к правоприменению (например, к проверке осуществления режима использования водоохранных зон и проч.). Опора лишь на текст нового закона приводит в случае его неисполнения к его дискредитации и дальнейшей пассивности и апатии граждан.
Поэтому не может быть серьезным и достаточно компетентным довод об экологическом кодексе как о простой новой точке отсчета природоохранной деятельности, регулируемой правом, если им не предусматривается качественно новый механизм природоохранного управления и контроля. Российский законодатель и эколого-правовая наука отвергли по указанным причинам федеральные законопроекты об экологической культуре и экологическом образовании, об экологической безопасности и об экологическом контроле. Они не были одобрены ввиду отсутствия в них новых механизмов установления и обеспечения соответствующих правоотношений, новых полномочий, прав и; обязанностей субъектов этих правоотношений, новых предметов правового регулирования по сравнению с уже существующими.
Исключительно для провозглашения целей, программ, задач, утверждения научных доктрин законы не пишутся, они должны создаваться для регулирования важ-
нейших общественных отношений. Подходы к законотворчеству в области охраны окружающей среды могут отличаться друг от друга, но в основном специалисты в этой сфере едины: экологическое право и законодательство — самостоятельная отрасль российского права, регулирующая общественно значимые отношения людей, общества, государства в связи с использованием и охраной природных ресурсов, природы, окружающей природной среды7 .
В России большинство юристов договорились о концепции и структуре экологического права (законодательства), которое состоит из: собственно природоохранных норм (законов об охране окружающей среды, об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях и др.); природо-ресурсных норм (земельного, лесного, водного кодексов, законов о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха и др.); экологизированных норм других отраслей права (глава 8 «Правонарушения в области природопользования и охраны окружающей среды» КоАП РФ, глава 26 «Экологические преступления» УК РФ и др.).
Приступая к составлению экологического кодекса, надо определиться с тем, как поступить с шестью традиционными, упомянутыми выше природоресурсными кодексами и законами. Если все их собрать «под крышу» нового кодекса под названием «экологический», то получится громоздкий закон, содержащий тысячи статей природоре-сурсного законодательства, который превзойдет по объему четыре
7 См.: Крассов О. И. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004; Брин-чук М. М. Экологическое право: Учебник. М.: Юрайт, 2005; Дубовик О. Л. Экологическое право. М.: Проспект, 2006; Экологическое право: Сборник актов / Под ред. А. К. Го-личенкова. М., 2004; Боголюбов С. А. Экологическое право. М.: Юристъ, 2004.
части ГК РФ. Пользоваться им будет достаточно затруднительно.
Если попытаться выбрать из при-родоресурсных законов их чисто природоохранные нормы, то отделить их от остальных будет трудно, а отделенные от норм, регулирующих рациональное природопользование, они станут во многом схоластическими, идеалистическими, нереальными. Примером проблем отделения охраны окружающей среды от природопользования могут служить проводимые в настоящее время отдельно государственные экологические экспертизы по поводу охраны окружающей среды и по поводу природопользования в разных федеральных службах — в Ростехнадзоре и в Рос-природконтроле. Многие заказчики предпочитают представлять материалы на экспертизу в оба органа, чтобы не быть впоследствии «заблокированными» со стороны конкурентов и коррупционеров.
При формировании экологического кодекса придется определяться с тем, как поступать с десятками федеральных природоохранных законов («О радиационной безопасности населения», «О природных лечебных ресурсах, лечебных местностях и курортах» и др.), с сотнями постановлений Правительства РФ, утвердивших, например, по-; ложения о биосферных заповедниках, о заказниках федерального значения, о государственной экологической экспертизе, как быть с тысячами иных подзаконных актов.
Придется также тщательно взвешивать состояние и судьбу подзаконных актов, нормы которых можно переводить, а можно и не переводить (и даже отменять либо не отменять) в ранг закона. Например, важнейшее значение имеют постановления Правительства РФ, регулирующие порядок перевода лесных площадей в нелесные, рекультивации земель, возмещения потерь сельскохозяйственного производства при загрязнении либо
изъятии земель и т. п. Например, в декабре 2004 г. требования ряда подзаконных актов были удачно объединены в Федеральном законе «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую», но это в одном, не слишком крупном законе и только по одному вопросу. А их сотни. Разумеется, их кодификация целесообразна, но наступило ли для этого подходящее время, связанное с замедлением реформ и стабилизацией социально-экономических процессов, готов ли для этого аппарат исполнительной власти?
Конкретное обсуждение некоторых проблем подготовки экологического кодекса обусловливает составление концепции и обоснование качественно нового закона. Придется определяться, наконец, с правовым наполнением понятий: охраны окружающей (природной?) среды и экологической безопасности, с целевым назначением платежей за природопользование (компенсационные? восстановительные? фискальные?), соотношением кадастров природных ресурсов и расположенных на них объектов недвижимости. Работа назревшая, кропотливая, большая, но необходимая для нового головного акта. Ее можно осуществлять последовательно, профессионально, шаг за шагом, экспериментируя, апробируя на практике, или рывком, решительно, длительное время исправляя впоследствии неизбежные при этом просчеты и недостатки.
Если составлять концепцию и обоснование качественно нового закона в виде экологического кодекса, то надо учитывать состояние развития природоохранного законодательства в стране, проинвентаризировать уровень применения его предписаний, использовать зарубежный опыт. Своеобразие природных ресурсов как весьма специфического вида имущества, частично включенного в рыночные отношения, обусловливает уникаль-
ность и взвешенность его правового регулирования в гражданском обороте. Одновременно надо подводить итоги дискуссий о соотношении экологического права и гражданского права, стимулах и пределах внедрения имущественных отношений в охрану окружающей среды и в природопользование. Классической представляется западноевропейская формула, отраженная в ст. 129 ГК РФ, согласно которой природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Эта формула «перекочевала» в ст. 3 Земельного кодекса РФ, в Водный и Лесной кодексы РФ, в иные природоресурсные законы.
Не менее важен учет конституционного положения о том, что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы других лиц (это положение воспроизведено и в ст. 209 ГК РФ). Изложенные соображения подводят к необходимости ответов на вопросы: кому и зачем нужен экологический кодекс? Если, следуя моде, он предназначается для изображения новых реформ, для показа бурного правотворчества и движения вперед, для отчета в законопроектной деятельности, то вряд ли эта идея соберет много сторонников. Следует помнить, что новый закон обходится обществу и морально и экономически достаточно дорого, надо дорожить его подготовкой и принятием.
Сделать подготовку и принятие качественно нового головного экологического закона в виде экологического кодекса новой вехой в систематизации экологического законодательства путем его кодификации — дело благородное, перспективное, требующее мобилиза-
ции общественных, научных, профессиональных сил и средств, рассчитанное на благодарность не только нынешнего, но и будущих поколений. При этом целесообразно определиться с формами систематизации экологического законодательства: учет, кодификация, консолидация, инкорпорация или иные способы формирования массива предписаний в новом акте.
Повышение эффективности права в регулировании отношений приро-
допользования и охраны окружающей среды в период рыночных реформ, умелое сочетание публичных и частных способов воздействия на загрязнителей при формировании гражданского демократического общества, учет традиционных и внедрение новых способов хозяйствования являются одними из главных проблем модернизации современного экологического права. С этих позиций разговор об экологическом кодексе может оказаться полезным.
