CC BY
23
РЕЦЕНЗИИ. ОТЗЫВЫ
Правоприменение — «слабое звено» реализации государственной экологической политики
(рецензия на монографию: Боголюбов С. А. Реализация экологической политики посредством права.
М., 2015. 320 с.)
Заслуженный деятель науки РФ, профессор, доктор юридических наук Сергей Александрович Боголюбов в своих многочисленных научных трудах часто обращался к проблемам реализации государственной экологической политики и экологического права. Монография «Реализация экологической политики посредством права» представляет собой итог размышлений автора о содержании, структуре, принципах, направлениях государственной экологической политики, о соотношении ее с правом, роли права в ее реализации. Монография создавалась, как пишет автор, в течение нескольких лет и вобрала в себя ранее высказанные им идеи, а также пополнилась новыми теоретическими положениями об экологической политике и экологическом праве. Новая работа профессора С. А. Боголюбова интересна в первую очередь тем, что дает достоверные знания о формировании и реализации экологической политики и развитии экологического права «из первых рук», т. е. от непосредственного и активного участника этих процессов, поскольку и в силу своей должности, и в связи с членством в ряде экспертных, консультационных структур при высших органах власти РФ автор длительное время лично участвовал и участвует в законотворческом процессе и знает изнутри историю, причины и ход принятия многих эколого-пра-вовых нормативных актов и эколого-политических решений.
На наш взгляд, реализация экологической политики посредством права — это и ракурс рассмотрения эколо-
гического права, и перевод экологической политики на язык законодательства. Такая заданность темы позволяет анализировать широкий спектр правовых и экологических проблем с точки зрения существующей экологической политики и в то же время давать оценку официально сформулированной и проводимой экологической политике сквозь призму законодательной уре-гулированности экологических общественных отношений. Безусловно, следует согласиться с автором в том, что право — важнейший (по нашему мнению, основной) инструмент реализации экологической политики.
Лейтмотив работы звучит так — основные направления и трудности реализации экологической политики. Уделяя должное внимание содержанию стратегических документов об экологической политике, в частности Экологической доктрины Российской Федерации1 и Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года2, автор постоянно обращается к процессу их реализации, отмечая, что ведущая роль в этом принадлежит праву и правовым средствам, государству и его властным органам. Кроме того, большую роль играет экологическое сознание, моральное, нравственное отношение к природе и окружающей среде как лиц, обладающих государственно-властными полномочиями, так и населения в целом.
1 Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р.
2 Утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г.
С. А. Боголюбов начинает свою работу утверждением: «В условиях российской действительности основной задачей становится не только и не столько фиксирование идей, целей, сколько сосредоточение организационных, экономических, правовых и иных усилий на их достижении, на получении искомого результата». В дальнейшем эта исходная позиция много раз повторяется в различных контекстах, когда автор обоснованно критикует «законодательный фетишизм», выражающийся в уповании на принятие все новых законодательных актов для решения насущных экологических проблем, и отмечает как наиболее слабое звено в правовом механизме правоприменение, которому присущ правовой нигилизм и необоснованные отсылки к пробель-ности и противоречивости права вместо активизации собственной работы должностных лиц компетентных государственных органов. Например, указывается, что «многочисленные сообщения о захвате водоохранных зон, водоемов, особо охраняемых природных территорий, лесных и земельных участков свидетельствуют не столько о пробелах правового регулирования, сколько о недостатках государственного надзора, муниципального, общественного, производственного контроля за природопользованием, о необходимости повышения ответственности за экологические правонарушения».
В главе 1 «Понятие государственной экологической политики» автор обосновывает единство российской государственной экологической политики, ее именно государственный характер (в заключение обосновывается и объясняется суверенность российской экологической политики). При этом, что важно, «государственность экологической политики означает необходимость привлечения государством к ее реализации граждан, хозяйствующих субъектов». В последующем много внимания уделяется участию общественности в охране окружающей среды и обеспечении рационального природопользования.
По мнению профессора, остов государственной экологической политики составляют экологические права граждан, закрепленные в ст. 42 Конституции РФ, право на благоприятную окружающую среду — квинтэссенция экологической политики. В ходе дальнейшего изложения автор многократно возвращается к содержанию и реализации основных экологических прав граждан, что вполне оправданно, учитывая их политико-образующее значение. Впрочем, скорее наоборот — право формируется под воздействием политики, как официально провозглашенной, так и несформулированной.
Значимо утверждение о том, что «структура государственной экологической политики отражает ее многомерность, связь с региональным и международным компонентами, отраслевыми природоохранными и при-родоресурсными политиками». Рассматривая соотношение экологической и смежных с ней сфер российской политики, А. С. Боголюбов обращается к земельной политике, анализируя Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012—2017 годы3. Далее в числе смежных политик рассматриваются охотничья и арктическая политики. Применительно к арктической политике отмечается, что экологическая политика является ее существенной частью, обоснованно ставится вопрос о необходимости возвращения к фактической реализации провозглашенной в федеральном законодательстве презумпции экологической опасности любой планируемой деятельности, что важно для Арктического региона с его особыми природно-климатическими условиями. Обсуждая проблемы реализации экологической политики в Арктике, автор затрагивает вопросы систематизации арктического законодательства, включая создание Арктического кодекса. К сожалению, в данном разде-
3 Утв. распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р.
ле не рассмотрены такие смежные политики, как водная и лесная.
Познавательным является раздел о гармонизации экологических политик России и других государств. Здесь большое внимание уделяется координации экологических политик России и Беларуси, анализируется с экологической точки зрения Концепция безопасности Союза Беларуси и России4 и отмечается: «Одна из основных задач экологической политики Союзного государства — перенести центр внимания с подготовки и принятия новых актов на инвентаризацию имеющихся, анализ их норм и хода их соблюдения, исполнения, использования, применения, на выявление причин и оснований слабой эффективности предписаний... Вторая задача сводится к упрочению прав собственности на природные ресурсы». Высказываются заслуживающие внимания мнения о том, что «единый порядок природопользования для обоих государств, вероятно, является преждевременным», в то же время «можно обсуждать вопрос о собственности Союзного государства на те или иные природные ресурсы и объекты», что придаст импульс его развитию. Отмечается общее и особенное в экологических политиках Российской Федерации и Республики Казахстан, особое внимание уделяется законодательству двух стран о недрах, его соотношению с гражданским законодательством, публичному, общественному характеру недропользования. Отмечены особенности экологических политик стран БРИКС (Бразилии, России, Индии, Китая, Южно-Африканской Республики). Здесь же автор останавливается на необходимости повышения воздействия международных норм и правил на реализацию российской экологической политики и обозначает направления, по которым должно производиться их внедрение в национальное право.
В главе 2 «Экологическое право — важнейший инструмент экологиче-
4 Утв. решением Высшего Совета Союза Беларуси и России от 28 апреля 1999 г. № 3.
ской политики» отмечается, что набор основных отраслевых средств реализации экологической политики «отражается в специфических правовых институтах экологического права», «определяется прежде всего положениями Конституции РФ». Рассматривая место экологического права в системе права, С. А. Боголюбов соглашается с высказанной в литературе точкой зрения, согласно которой экологическое право — интегрированная отрасль права, природоохранное и природоресурсное право — подотрасли, а земельное, горное, водное, лесное право — обычные отрасли права. Актуальным предметом исследования хода реализации экологической политики посредством права автор считает «взаимную экспансию экологических и гражданско-правовых норм».
Касаясь участия норм административного права в реализации экологической политики и администрирования, автор относит к формам администрирования и властного воздействия на природопользователей «стимулирование внедрения нетрадиционных видов энергии, наилучших существующих и ресурсосберегающих технологий, использования вторичных ресурсов и переработки отходов, установление лимитов на сбросы и выбросы загрязняющих веществ, установление и взимание платы за негативное воздействие на природу, поддержку предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды». Такой взгляд на правовую природу перечисленных мер не является традиционным для экологического права, поскольку принято считать, что всякое стимулирование относится не к административным, а к экономико-правовым механизмам. В то же время, если исходить из того, что подобные стимулирующие меры применяются на основании властного волеизъявления, выраженного в правовых нормах, то в них, соответственно, можно увидеть и элемент властного воздействия.
Интересным представляется раздел об экологическом факторе пра-
вового государства. Профессор справедливо отмечает многомерность правового государства и с учетом его характеристик считает, что «можно обращаться к экологической политике как части политики формирования правового государства, ставить вопрос об экологическом векторе правового государства», говорит о возможности условного (относительного) присоединения к характеристикам правового государства экологической культуры, экологического воспитания, образования и просвещения. Можно согласиться со следующим предположением: «По-видимому, назревают условия, когда одной из необходимых характеристик правового государства может стать надлежащая благоприятная окружающая среда, без которой не могут быть осуществлены основные показатели правового государства и которая служит условием их реализации», а также с тем, что «экологическая составляющая современного цивилизованного государства, претендующего называться правовым, занимает заметное место в наборе его признаков».
С. А. Боголюбов задается вопросом: возможны ли экологическое государство и Экологический кодекс? Если вопрос об экологическом государстве является сугубо теоретическим, то обсуждение проблем создания Экологического кодекса имеет научно-практическое значение. Отвечая на первый вопрос, автор критически относится к предложениям об установлении в Конституции РФ либо в федеральных законах экологических функций государства, считая это излишним, поскольку имеющихся нормативных предписаний достаточно для полноценного регулирования природоохранных обязанностей органов власти. С таким подходом можно согласиться. Скептически относится автор к идеям о закреплении в Конституции РФ нормы об экологическом государстве, которое «не может быть построено в одночасье». Проанализировав прошлое и настоящее идеи кодификации экологического законо-
дательства, указав на практические трудности кодификации, в частности на проблематичность отделения природоохранных норм от природно-ре-сурных, на громоздкость кодекса, если его разрабатывать путем объединения действующих природоохранных и природно-ресурсных законов, автор делает справедливый вывод: «Если кодекс предназначается для имитации новых реформ и демонстрации бурного правотворчества, то вряд ли такая идея соберет много сторонников; сделать подготовку качественно нового головного экологического закона в виде кодекса новой вехой в систематизации экологического законодательства, переломным моментом в отношениях общества и природы — дело благородное, перспективное».
В главе 3 «Экология и экономика» рассматривается роль экономического механизма охраны окружающей среды в реализации экологической политики. Звучит обоснованная критика в отношении отсутствия целевого использования платы за негативное воздействие на окружающую среду. Применительно к видам платы за негативное воздействие на окружающую среду допущена неточность — плата за виды физических воздействий, загрязнение недр, лесов и почв не взимается. Относительно введения обязательного экологического страхования (имущественного и страхования ответственности) указывается, что «отсутствие должного контроля за расходованием средств может привести к размытости и даже потере целей экологического страхования». Продуктивным представляется предложение о конкретизации налоговых льгот субъектам экологически значимой предпринимательской деятельности в региональном и местном законодательстве. Действительно, федеральное законодательство предоставляет льготы по налогу на прибыль, в региональном же можно предусмотреть льготы, например, по налогу на имущество, в муниципальных нормативных актах — льготы по земельному налогу.
Экологию и экономику автор рассматривает как конкурирующие сферы человеческой деятельности, отмечая их противостояние.
Касаясь видов юридической ответственности за экологические правонарушения, автор критически относится к предложениям о признании эко-лого-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности, обоснованно полагая, что «специфические формы санкций, предлагаемые для обозначения самостоятельной эколого-правовой ответственности, охватываются в большинстве своем административной формой юридической ответственности», а «экологическое право... не нуждается в настоящее время в искусственных подпорках и обоснованиях типа самостоятельного вида юридической ответственности».
Можно согласиться с мнением о целесообразности принятия нормативного правового акта Правительства РФ об общественном экологическом контроле (но лучше все же нормативный акт в форме федерального закона, дополняющего Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», что следует из ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»). Федеральный закон № 212-ФЗ оставил открытыми конкретные вопросы деятельности общественных инспекций, групп общественного контроля, которые должны быть урегулированы специальным законодательством.
В главе 4 «Основные направления реализации экологической политики» автор, обращаясь к теме экологизации законодательства и государства, обоснованно отмечает: «Экологизацию в качестве направления экологической политики можно рассматривать как проявление природоохранного подхода ко всем без исключения событиям и явлениям общественного бытия, ко всем аспектам человеческого поведения», говорит о необходимости экологизации не только права, но и институтов государства, ме-
тодов, инструментов управления, что представляется весьма актуальным предложением. Безусловно, С. А. Боголюбов прав в том, что «реализация экологической политики служит непременным условием становления полноценного гражданского общества, которое, в свою очередь, может вносить весомый вклад в оздоровление окружающей среды, проведение экологической политики».
Заметное место в работе отведено обеспечению права общего природопользования, которое рассматривается на острие экологической политики и в контексте становления гражданского общества. Здесь, помимо ряда обоснованных научных положений, ярко проявляется гражданская позиция профессора С. А. Боголюбова, состоящая в том, что: граждане, общественные объединения должны иметь реальное право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на природные объекты при их использовании и охране; информация об осуществлении природопользования должна быть гласной и открытой (например, решения о предоставлении природных объектов в пользование и договоры природопользования, за исключением информации ограниченного доступа, должны быть доступны любому лицу); призывы к реализации экологической политики, созданию гражданского общества, учету общественного мнения должны подкрепляться конкретными делами органов власти; гарантирование и стимулирование общественной экологической экспертизы означают способствование становлению гражданского общества. Автор анализирует права граждан на доступ к водным объектам и на свободное пребывание в лесах, приводит в качестве сравнения зарубежное понятие социального природопользования. Дискуссионным представляется включение названных прав в право на благоприятную окружающую среду — на наш взгляд, это части другого, комплексного по своему характеру права на доступ к природным ресурсам (ис-
торически — права общего природопользования).
Значительное внимание автор уделяет экологической оценке хозяйственной деятельности, включая оценку воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу (государственную и общественную) и стратегическую экологическую оценку.
На примере отсутствия формально установленного порядка утверждения заключения общественной экологической экспертизы и отказа в связи с этим органов власти от исполнения этого полномочия автор выносит важное утверждение: «Отсутствие в правовом акте процессуальной формы не должно считаться безусловным основанием несоблюдения и неисполнения материальных экологических правовых требований».
В главе 5 «Значение научных правовых исследований для экологической политики» автор монографии дает обзор правового регулирования научных исследований в области охраны окружающей среды и замечает, что нормам, посвященным научным экологическим исследованиям, не хватает конкретности, целенаправленности, наличия санкций за неисполнение и нарушение. Исходя из того, что «задачи реализации наукой экологической политики актуализируют эко-лого-правовые научные поиски», профессор С. А. Боголюбов анализирует состояние эколого-правовых исследований, указывает на необходимость избавления от повтора диссертационных тем, на некоторые недостаточно мотивированные предложения, переходящие из работы в работу, например о создании экологических судов, сетует на недостаточную востребованность результатов эколого-правовых исследований у законодателя и правоприменительных органов, обозначает ряд перспективных направлений эколо-го-правовых исследований. Важным представляется его призыв перенести центр научных исследований с законодательных новелл на рассмотрение проблем правореализации.
Обоснованную критику процесса правоприменения автор в заключение дополняет указанием на то, что «само право зачастую не предусматривает подробные и категоричные механизмы его реализации с обозначением органов и должностных лиц, ответственных за организацию исполнения и надлежащее применение...».
Книга включает также список основных публикаций автора по теме монографии — 590 источников, изданных в период с 1972 по 2015 г.
Монография вышла в свет в год 90-летия Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, и многие размышления автора связаны с деятельностью коллектива Института, не только руководимого им отдела аграрного, экологического и природоресурс-ного законодательства, но также ряда других отделов. Однако автор, конечно, не замыкается на теоретических позициях ученых Института, а, напротив, широко представляет научные взгляды, существующие в эколого-право-вом сообществе. Книга имеет большое количество библиографических ссылок на работы ведущих и молодых ученых, что свидетельствует об объективности автора, его стремлении не только изложить свою точку зрения, но и обозначить роль многих других ученых в исследовании тех или иных аспектов темы. Монография написана в присущем профессору С. А. Боголюбову стиле «писать о сложном легко и доступно»: такое изложение приходит только с большим опытом научно-исследовательской деятельности. Работа полезна и интересна всем, кто так или иначе связан по роду своей деятельности с экологическим, природно-ресурсным правом, созданием экологического и природно-ресурсного законодательства и его применением, а также с формированием политики в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Каждый читающий, будь то начинающий или опытный и известный специалист, обязательно найдет в ней «свое» — авторитетную точку зре-
ния на те или иные проблемы, активную аргументацию, объяснение существующих трудностей роста экологического права и многое другое.
Ценность монографии удачно дополняется разделом (§ 3 гл. 5) о личностном факторе развития эколого-правовой науки. Для эколого-право-вых работ это первый опыт публичной оценки вклада классиков и некоторых других известных специалистов в области экологического права (понимаемого в широком смысле) в науку, сопровождаемый живыми комментариями автора, лично знакомого с ними. Этот раздел придает книге особую, доверительную атмосферу, поскольку из него можно, опять-таки «из первых рук», не только получить представления о роли в развитии эколого-право-вой науки тех крупных ученых, которые стояли у ее истоков, но и немного узнать о том, какими незаурядными, интересными людьми были эти ученые, многих из которых уже нет сейчас рядом с нами, но чьи имена известны каждому, кто когда-то пришел в эколо-го-правовую науку. Вот он, этот портретный ряд: Г. Н. Полянская, О. С. Кол-басов, В. В. Петров, И. Ф. Панкратов, Н. И. Краснов, Ю. Г. Жариков, М. И. Козырь, В. Н. Яковлев, Ю. С. Шемшучен-ко и др.
Хотелось бы дополнить этот ряд именем профессора С. А. Боголюбова — крупного ученого, энциклопедиста в научной специальности «12.00.06. Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право», перу которого принадлежат многочисленные труды по всем отраслям и подотраслям права, включаемым в эту научную специальность, честного исследователя, который вскрывает истинные причины неэффективности или недостаточной эффективности действующего законодательства, воспитавшего плеяду активно работающих молодых ученых, активного сторонника и участника становления гражданского общества в России. Надеюсь, эти слова уместны в рецензии на книгу, прочтение которой пришлось на период, предшествующий знаменательному юбилею ее автора, и хочется сказать, что данная монография — своего рода подарок эколого-правовому сообществу от юбиляра.
М. И. ВАСИЛЬЕВА, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Тверского филиала Московского гуманитарно-экономического института, доктор юридических наук,
доцент
