CC BY
173
С.А. Боголюбов
Боголюбов Сергей Александрович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом экологического законодательства
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Факторы и реализация ограничений в экологическом праве
Стратегия и тактика правового регулирования общественных отношений включает для достижения поставленных целей разнообразный набор юридических средств, регулярно подвергаемых исследованиям в качестве способов правового регулирования, где рассматриваются понятие, виды, функции, формы выражения правовых ограничений, мотивация, меры социально-правового поведения субъектов как результаты правовых ограничений, условия их эффективности1.
Рядом с ограничениями можно ставить освобождение от ограничений, с чем соседствуют разрешения; неопределенность в этой области характеризует законопроект об основах разрешительной деятельности (размещен Минэкономразвития России в Интернете для общественного обсуждения), где предусматриваются: предотвращение ущерба жизни и здоровью, правам, свободам и законным интересам граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия, обороне и безопасности, возможность нанесения которого связана с осуществлением определенной деятельности или совершением определенных действий, а также недопущения избыточного вмешательства органов публичной власти в деятельность граждан и организаций; имеются в виду лицензирование, аккредитация, саморегулирование, государственная сертификация как формы снятия ряда ограничений.
Правовые ограничения (запреты, обязанности, приостановления, меры принуждения, наказания), сочетаясь с правовыми стимулами, побуждают к социально полезному поведению, сдерживают вредное поведение, ставят действия индивидов в определенные рамки, сужают их возможности до юридически и социально требуемого состояния2. «Проблема правовых ограничений заслуживает специального внимания юридической науки»3.
Рассмотрение ограничений как правового механизма и родового своеобразного компонента правовой материи при всей палитре взглядов на них, интерпретации их встроенности в систему правовых средств позволяет выяснить, как действуют их регулятивные возможности в конкретных условиях, анализировать с новых ракурсов актуализируемые и существенные признаки.
Раскрытие специфики правовых ограничений в отрасли права способствует пониманию того, насколько они своеобразны, последовательны, логичны, эффективны, как обеспечивается ими соответствующая область общественного, государственного, правового порядка. Как и иные отрасли, экологическое право обладает общими закономерностями, факторами установления, реализации ограничений, имея некоторые особенности, обусловленные генезисом, предметом, совокупностью методов, а также системой, используемыми режимами.
Экологическое право состоит из природоресурсного права и природоохранного права, прошедших разные этапы становления, имеющих свои задачи, генезис, парадигму, ограничения, но не отделимых в настоящее время друг от друга: осуществление надлежащей охраны окружающей среды невозможно вне и без потребления природных ресурсов, где лучшим ее способом служит организация их рациональной эксплуатации4.
Именно поэтому оказались не совсем удачными попытки объединения норм природоохранного права в экологический кодекс: научным коллективам, законодателю не удалось их сгруппировать в отдельный кодифицированный федеральный закон, отделив ограничения природоресурсного права от ограни-
1 См.: Теоретические проблемы систематизации законодательства / под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. М., 1962. С. 242—248; Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974; Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010; Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: сборник статей / отв. ред. В.М. Сырых. М., 2010; Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании. М., 2015.
2 См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004.
3 Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 6.
4 См.: Отрасли законодательства и отрасли права Российской Федерации / под ред. Р.Л. Хачатурова. М., 2017; Боголюбов С.А., Сулейменов М.К. Место экологического права и его структурных элементов в системе права // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. № 3. С. 540—548; Право и государство. LAW and STATE. 2014. № 2 (63). С. 60—65.
чений природоохранного права, а создание общего систематизированного акта для природоохранных и природоресурсных предписаний оказалось слишком громоздким1.
Факторы установления ограничений в экологическом праве Российской Федерации могут систематизироваться, классифицироваться по различным признакам и основаниям в зависимости от их толкования, целей и ожидаемых последствий деления (границы между ними достаточно условны).
Поскольку речь идет об отношениях «общество — природа (окружающая природная среда)», первостепенное значение имеют естественные факторы возникновения ограничений, обусловленные положением планеты Земля и состоянием ее природных ресурсов.
Эти факторы — космический (солнечная активность, озоновый слой, кометы, метеориты, космические излучения), климатический (погода, осадки, температура, ветры,), геологический (строение и эволюция земной коры, структура и свойства горных пород, сели, цунами) — оказываются у истоков правовых ограничений.
Человечество пытается познать эти глобальные естественные процессы, а право — приблизиться к влиянию на общественные отношения в масштабе континентов, всего земного шара, и оно зависит не только от осознания экологической опасности, договоренностей этносов, но и от научных познаний, технического потенциала мирового сообщества.
Природные факторы ограничений выражаются в степени исчерпаемости, возобновляемости экологических систем, ландшафтов, других природных ресурсов, где воздействие права на общественные отношения постоянно увеличивается в связи с его модернизацией и растущими возможностями научно-технического прогресса, постиндустриального развития.
В настоящее время в связи с приоритетностью для бюджета России разведки и добычи углеводородов, других полезных ископаемых повышается роль правового регулирования охраны минеральных ресурсов, ограничений, устанавливаемых горным правом как подотраслью природоресурсного экологического права.
Необходимость сохранения, оборота, передачи ценной, извлеченной из недр Земли, продукции на расстояние с соответствующими специфическими ограничениями обусловливает выделение новой научной специальности для защиты диссертаций «энергетическое право», отмежевывающейся от экологического, природоресурсного права.
Факторы установления ограничений, их черты, виды воздействия могут условно делиться на общие, присущие многим отраслям российского права, и специальные, свойственные преимущественно либо исключительно экологическому праву, его правовым институтам и категориям.
Во всех отраслях права совокупность правовых ограничений зависит от социально-экономических и политических факторов, содержащих значительное количество и качество предпосылок установления, изменения, дополнения, реализации, а также удаления этого вида правовых регуляторов из процессов правотворчества и правоприменения.
Ограничения в экологическом праве используются шире, становятся более массовыми и результативными при формировании, реализации экологической политики, реально участвуя в управлении природоохранными, природоресурсными общественными отношениями.
Ограничения и факторы их создания могут позиционироваться в зависимости от приближенности к природоресурсному либо к природоохранному праву, либо к комплексному (интегрированному) экологическому праву современной России, их институтам, а также исходить из источников (форм) отраслей российского права и законодательства.
Набор важнейших, основополагающих эколого-правовых ограничений сформулирован в нормах статей 8, 9, 36, 41, 42, 58, пунктах «д», «е», «н», «о», «р» статьи 71, пунктах «в», «г», «д», «к», «м» части 1 статьи 72, пунктах «в» и «е» части 1 статьи 114 Конституции РФ.
Правовые запреты предусматриваются в ряде составляющих идеологию охраны окружающей среды стратегических актов — концепциях устойчивого развития 1990-х годов; Экологической доктрине, одобренной 31 августа 2002 года Правительством РФ; Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ 30 апреля 2012 года; Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Президентом РФ 19 апреля 2017 года.
Ряд экологических ограничений носит наднациональный характер, охватывается общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, предусматривающими сохранение климата, озонового слоя Земли, особо ценных видов животных и растений, оказание помощи при стихийных бедствиях, предупреждение трансграничных загрязнений вод и атмосферного воздуха, запрещение испытаний ядерного оружия на земле, под водой и в воздухе, воздействия на природу через погодные условия2.
1 См.: Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций: учебное пособие для вузов / под ред. А.К. Голиченкова. М., 1997—2017; Тезисы докладов Международной научно-практической конференции «Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход». М., 2014.
2 См.: Крассов О.И. Экологическое право: учебник. М., 2001; Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: учебник / пер. с нем. М., 2007; Экологическое право: учебник для вузов / под ред. С.А. Боголюбова. М., 2017.
Для природопользования и правовой охраны окружающей среды ограничивающие мотивы содержатся в конституционном провозглашении России правовым государством, где гарантиями балансировки, ограничения ограничения служат верховенство законов, ценности прав и свобод человека: правовое государство, его устройство, республиканская форма правления, демократический режим могут способствовать экологическому развитию, в том числе через сдерживание негативной деятельности природо-пользователей, излишней регламентации хозяйственной (предпринимательской), иной деятельности1.
Другим общим фактором стимулирования рациональности и одновременно ограничений безудержного потребления природных ресурсов является включение охраны окружающей среды в социальную задачу общества, политика которого должна быть направлена на создание условий достойной жизни и свободного развития человека. Благоприятная природная среда служит базисом здоровья, труда, отдыха, природного благополучия людей, являясь существенным слагаемым их жизненной защищенности, придавая государству, ставящему и действительно реализующему эти цели для каждого, подлинно социальный характер.
Право провозглашает социальные задачи ограничений в процессе использования и охраны земель, почв, недр, атмосферного воздуха, растительности, объектов животного мира, среды его обитания.
Использование вод в публичных целях, его ограничения заложены в нормах статей 3 «Основные принципы водного законодательства», 6 «Водные объекты общего пользования», 50 «Использование водных объектов для рекреационных целей», 65 «Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы» Водного кодекса РФ.
Социальное назначение и ограничения использования лесов предусматриваются в нормах статей 1 «Основные принципы лесного законодательства», 5 «Понятие леса», 11 «Пребывание граждан в лесах», 27 «Ограничения использования лесов», статей 30—37 об использовании гражданами лесов для заготовки недревесных, а также пищевых ресурсов, сбора лекарственных растений для собственных нужд, любительской и спортивной охоты Лесного кодекса РФ.
Ограничительные формы права обусловливаются растущими запросами общества на осуществление справедливости в распределении материальных и природных благ. О.С. Колбасов полагал, что со временем ввиду дефицита природных ресурсов право (для удовлетворения насущных потребностей людей в справедливости) разделится на две большие группы — регулирующую имущественные отношения и регулирующую природоресурсные отношения — взаимодействия с окружающей средой2.
Поиски правды актуализируются: по сообщениям СМИ, опросам экспертного сообщества, обращениям граждан к уполномоченным РФ и субъектов РФ, в иные государственные органы, в современной России неоднократны жалобы на не обоснованную расчетами и не согласованную с большинством граждан застройку городских территорий, уничтожение зеленых массивов и насаждений в населенных пунктах. Поступают сообщения о несправедливых ограничениях в предоставлении земельных, лесных участков из государственных и муниципальных земель, в организации кадастрового учета и регистрации природных объектов, проведении межевания, землеустройства, рассмотрении земельных и иных споров в области использования природных ресурсов, о коррупционные проявлениях в расходовании средств, выделяемых на охрану окружающей среды.
Справедливость выступает в контексте с социальным фактором ограничений и отражается в нормативных правовых актах: преамбула Конституции РФ отсылает к памяти предков, передавших нам веру в добро и справедливость; ГК, УК, КоАП Российской Федерации, иные федеральные, а также региональные законы рассматривают справедливость в качестве непременного условия обеспечения правопорядка, законности, осуществления правосудия.
Все чаще в актах Конституционного Суда РФ упоминается справедливость применительно к охране окружающей природной среды; согласно Определению КС РФ от 3 февраля 2010 года № 238-О-О законодателем должны предусматриваться требования экономической обоснованности, соблюдения баланса частных и публичных интересов, не вызывающие сомнения с точки зрения справедливости и соразмерности соответствующих условий природопользования.
Основным фактором ограничений использования природных ресурсов и одновременно стимулом его рациональности служит экономический вектор — противостояние экономических интересов и затрат на предупреждение деградации и восстановление окружающей среды, поскольку охрана природной среды, с одной стороны, и достижение максимального дохода, прибыли от эксплуатации природных ресурсов — с другой, вступают в заведомый, трудноразрешаемый конфликт.
1 О правовом государстве см.: Лазарев В.В. Проблемы формирования социалистического правового государства // Труды Академии МВД. М., 1991; Подготовка и принятие законов в правовом государстве. М., 1998; Формирование правового государства: путь к справедливому обществу. Саратов, 2008; Боголюбов С.А. Место экологии в правовом государстве // Материалы Всероссийской конференции «Актуальные проблемы экологической политики». БашГУ. Уфа, 2010; Раянов Ф.М. Проблемы теории и практики правового государства. Уфа, 2013; Боголюбов С.А. Где мы с правовым государством // Правовое государство: теория и практика. 2013. № 2.
2 См.: Колбасов О.С. Завещание экологам // Журнал российского права. 2000. № 5; Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии: монография. М., 2010.
Попытки преодоления антагонистического противоречия между экологией и экономикой теоретически и практически определяют многоуровневую государственную российскую экологическую политику, включающую экономические, организационные, правовые и иные многочисленные ограничения в отношениях «человек — природа»1.
Регулирование охраны окружающей среды и организации рационального природопользования нуждается в таком закрепляемом в праве инструментарии общего характера, как планирование и прогнозирование, которые становятся условиями реализации экологической политики, своеобразными ограничениями будущей деятельности.
Их особенности инициируются ориентированием общества на долгосрочные наряду с краткосрочными проекты, на текущее и перспективное планирование, принятием федерального закона о стратегическом планировании. Субъектам правотворчества и правоприменения необходимо предвидение последствий интенсификации природопользования, изменений окружающей среды от антропологического воздействия, стихийных процессов, чрезвычайных ситуаций, бедствий техногенного и природного характера.
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, в Экологической доктрине Российской Федерации предусматриваются учет государственных прогнозов социально-экономического развития и обусловленные ими грядущие ограничения.
Их прогнозирование должно приводить к выделению в плановом порядке ассигнований для природоохранных работ; недопущению сокращения площадей полезных естественных угодий, если на их месте не создаются необходимые обществу предприятия, транспортные пути, населенные пункты; обеспечению при осуществлении промышленного, коммунального строительства максимального сохранения ценных природных объектов.
Проектирование ограничений в экологическом праве призвано учитывать взаимную связь подлежащих охране объектов природы, чтобы эксплуатация одних ресурсов не наносила ущерб другим; предусматривать не только удовлетворение текущих нужд страны при использовании восполнимых природных ресурсов, но и их возобновление на основе расширенного воспроизводства.
Планирование как специфический фактор установления ограничений получает правовое отражение в статье 3 «Основные принципы охраны окружающей среды» Федерального закона «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ от 10 января 2002 года, где предусматриваются: презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении деятельности; обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению природоохранных требований к субъектам деятельности, осуществляющим или планирующим ее осуществление.
Другими нормами этого Федерального закона регулируются иного рода ограничения, служащие условиями ограничений, обусловленных планированием: государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (ч. 1 ст. 69); оценка и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий, включаемые в разработку природоохранных нормативов (ст. 20); научные исследования, проводимые в целях составления концепций, научных прогнозов и планов сохранения и восстановления окружающей среды (ч. 2 ст. 70).
Стратегическое планирование с его более дальновидными ограничениями востребовано в области предупреждения деградации природных ресурсов, когда запрещается деятельность, последствия которой непредсказуемы для окружающей среды, и где человечество в состоянии предугадать, формировать свое будущее.
Последние десятилетия в центре внимания находятся права и свободы человека и гражданина: некоторым ограничением, торможением хозяйственной деятельности является необходимость реализации предусмотренного в статье 42 Конституции РФ, в преамбуле, статьях 3, 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» права каждого на благоприятную окружающую среду, в то время как лица, занимающиеся на свой риск предпринимательством, ставят своей целью извлечение прибыли, а осуществление прав, свобод одних, недопустимость нарушения прав других лиц служат в определенной мере обременением конкуренции.
Осуществление прав не может не совмещаться с исполнением обязанностей, как и наоборот, что означает взаимодействие ограничений, обусловленных диалектическим единством экологических прав и обязанностей.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 мая 2009 года № 8-П обратил внимание на взаимообусловленность закрепленных в Конституции РФ права каждого на благоприятную окружающую среду и обязанность сохранять ее, выражая тем самым один из основных принципов правового регули-
1 Подробнее см.: Бобылев С.Н., Медведева О.Е. Экология и экономика. Пособие по региональной экологической политике. М., 2004; Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. № 2; Данилов-Данильян В.И. О соотношении правового и экономического аспектов в охране природы // Право и экология: материалы Международной школы-практикума молодых ученых-юристов / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, С.А. Боголюбов. М., 2014. С. 48—58; Боголюбов С.А. Роль правового регулирования экономического механизма охраны окружающей среды // Государство и бизнес в системе правовых координат: монография. М., 2014. С. 189—201; Правовое администрирование в экономике. Актуальные проблемы / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2018.
рования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности — принцип приоритета публичных интересов.
Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 года № 5-П обязанность, предусмотренная в статье 58 Конституции, имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации экологических прав граждан, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что предполагает и их ответственность за состояние экологии.
Государство с его координационными, надзорными, юрисдикционными и иными публичными полномочиями становится фактором упорядочения и соблюдения эколого-правового статуса граждан и его ограничений (функция обеспечения государством природопользования, защиты экологических прав граждан определяется в конституциях Беларуси, Казахстана, Украины). Баланс прав, свобод, обязанностей и вызываемых ими ограничений в поведении граждан и деятельности юридических лиц зависит от реализации экологических функций государства, общества, всего человечества и, в свою очередь, влияет на них1.
Известные повышенные требования к единообразию изложения текстов, точности обозначения и однозначности восприятия соответствующего понятия, одновременной краткости формы и полноты содержания, логичности, лингвистической корректности дефиниций предъявляют правила юридической техники2.
Особенности ограничений языка, стиля предписаний в экологическом праве порождаются его относительной новизной, темпами изменения научно-технической терминологии; неразрывная связь с естественно-научными познаниями объясняет превалирование геологических, биологических терминов, порой пренебрежение точностью семантических ограничений, несущих юридическую нагрузку.
Не всегда совпадают понятия «окружающая среда», «природная среда», «окружающая природная среда», «природа», тем более что законы нашей страны 1960, 1991, 2002 годов имели в своем наименовании эти разные выражения. Продолжает пересекаться реализация ограничений, связанная с обеспечением предусмотренных в Конституции и законодательстве РФ «охраны окружающей среды» и «экологической безопасности»: попытки их размежевания и составления автономных актов не увенчались успехом ввиду дублирования большинства предметов и методов регулирования.
Порождают различные толкования специальные, применяемые в законах выражения «бонитировка почв», «экологическая паспортизация», «экологическая информация», «зоны экологического бедствия», а также технические термины: «ионизирующее излучение» «напряженность электромагнитных полей», «облученные тепловыделяющие сборки ядерных материалов», «низкотемпературные генетические банки».
Присутствуют разные понимания в нормах международного, зарубежного и национального права таких феноменов, как «природные ландшафты», «экологическая безопасность», «оценка воздействия на окружающую среду», «ответственность», «окружающая среда»; проблема не только в точностях перевода, но и в придании им за рубежом более широких значений и иных ограничений, чем в нормах российского права.
Идут дискуссии по замене устоявшегося термина «наилучшие существующие технологии» на «наилучшие допустимые технологии», что обусловливается наращиванием и глобализацией инженерной культуры, чем изменяется степень обязательности, характер ограничений, категоричность правового регулирования с их помощью.
Значительная часть специфических факторов ограничений связана с проведением государственной экологической экспертизы документации, обосновывающей деятельность, которая может, оказав воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан. Вызванные экологической экспертизой ограничения проектирования и осуществления хозяйственной деятельности сами подвергаются ощутимым ограничениям: в настоящее время вместо экологической и санитарно-эпидемиологической экспертиз проводится единая государственная экспертиза проектной документация, результатов инженерных изысканий.
Согласно пункту 8 части 12 статьи 48 ГК РФ обязательным разделом проектной документации объектов капитального строительства является лишь перечень мероприятий по охране окружающей среды; для градостроительной деятельности устанавливается дополнительный набор природоохранных ограничений, которым посвящаются публичные слушания, где учитывается общественное мнение по вопросам комфортной среды обитания, развития территорий.
1 См.: Анисимов А.П. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду (конституционно-правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1997; Боголюбов С.А. Реализация экологической политики посредством права: монография. М., 2015.
2 Подробнее см.: Туранин В.Ю. Юридическая терминология в современном российском законодательстве (теоретико-правовое исследование: дис. д-ра юрид. наук. Белгород, 2017; Юридическая техника: ежегодник / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2015. № 9 «Стратегия, тактика, техника законотворчества (взаимосвязь, инновационные достижения, ошибки); Язык закона: монография / под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990; Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М., 2008; Боголюбов С.А. Язык правоприменительных актов // Советская юстиция. 1974. № 13; Экологическое право. 2007. № 1; Боголюбов С.А. Юридическая терминология: вопросы синонимии // Проблемы совершенствования советского законодательства: Труды ВНИИСЗ. 1987. № 40.
Немаловажным фактором ограничений является разграничение механизмов реализации требований природоохранного, земельного, иного природоресурсного права и гражданского права, вариант гармоничного взаимодействия норм которых закреплен в статьях 129 и 206 ГК РФ, 3 ЗК РФ, 3 ЛК РФ, 4 ВК РФ.
Ограничения в ГК РФ играют важную роль в обеспечении стабильности имущественных отношений, защите их добросовестных участников, обеспечении вещных прав на природные объекты. Четкое ограничение пределов действия норм гражданского права остается основополагающим в связи с признанием равноправных форм собственности, что актуально для России, где значительная часть земельных, лесных участков, прудов, обводненных карьеров, объектов животного мира включены на праве частной собственности в гражданский оборот с поддержанием необходимых и достаточных ограничений в интересах всего общества1.
Государственная собственность в виде федеральной и субъектов РФ на землю, воды, леса, животный мир остается преобладающей, а на недра — исключительной; взвешенный квалифицированный подход призван устанавливать соотношение диспозитивных и императивных способов регулирования этих важнейших отношений посредством ограничений.
Преимущественно горизонтальный характер имеет регулирование оборота земли: здесь число субъектов частной собственности наиболее велико по отношению к другим природным объектам, публичные ограничения носят массовый характер.
Ограничения в лесном, водном, фаунистическом праве также имеют публично-частный и частно-публичный характер в зависимости от субъектов, месторасположения, форм и размеров объектов собственности, масштабов воздействия человека на природный ресурс, обычаев. Общество и государство сохраняют управление, мониторинг, государственный надзор, муниципальный, общественный, производственный контроль в сфере использования и охраны природных ресурсов, вводя ограничения их свободного использования.
Поскольку недра могут принадлежать лишь государству, то в нормах горного права превалируют ограничения публично-правового характера, что не исключает заключения и реализации договоров распределения, передачи, купли-продажи добытых из недр полезных ископаемых.
Регулирование правовыми нормами и ограничениями отношений по поводу охраны атмосферного воздуха как части окружающей среды носит публичный характер, так как его состоянием, поддержанием качества определяется состояние биосферы, вся жизнь на планете Земля.
Актуализируются проблемы защиты находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ особо охраняемых природных территорий, где обеспечение публичных интересов обусловливает введение нестандартных ограничений для сохранения эталонов природы.
В преамбуле Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ указывается, что они являются национальным достоянием народов Российской Федерации, имеющим свои особенности в защите. Согласно позициям Конституционного Суда РФ, положения, устанавливающие запрет на проживание на соответствующих территориях, направленные на сохранение уникальных природных объектов и территорий, имеющих повышенную публичную значимость в силу исключительности и невосполнимости, не могут рассматриваться как нарушающие какие-либо конституционные права и свободы.
Повышение масштаба регулирования использования и охраны природных ресурсов стимулирует разнообразие, унификацию, включение эколого-правовых требований в гражданские, административные, уголовные и иные нормы, что воспринимается как их экологизация, которую можно рассматривать как проявление природоохранных ограничений, распространение экологического подхода на все события, на все аспекты человеческого поведения, как проникновение местных, региональных, национальных, всемирных задач охраны окружающей среды во все сферы общественных отношений.
Процесс экологизации отраслей права предполагает пронизывание их специфичностями природоохранных ограничений, включение их в смежные правовые отрасли, которые остаются самостоятельными, обогащенными решениями современных проблем2.
Особенностями специальных ограничений обладают институты природоохранного права, к которым относятся регулирование экономического механизма, управление, нормирование, экологическая экспертиза, мониторинг, надзор и контроль, юридическая ответственность; большинство их носит преимущественно публичный характер при известной условности деления отраслей и институтов права на публично-правовые и частноправовые.
Институтами природоресурсного права признаются правовая охрана земель, почв, недр, водного фонда, лесов и нелесной растительности, атмосферного воздуха, животного мира, включая водные биологические
1См.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 7. С. 53—54; Сыродоев Н.А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и право. 2001. № 4. С. 28—33; Боголюбов С.А. О двуедином характере земельного участка // Хозяйство и право. 2006. № 1.
2 См.: Романов А.И. Устойчивое развитие — экологизация экономики // Экономика и управление. 2000. № 5. С. 80—82; Шамсутдинов Э.Р. Экологизация законодательства — важнейшая часть экологической функции современного государства // Материалы Международной научно-практической конференции. Уфа, 2009. С. 210—215.
ресурсы; факторы и реализация ограничений правового института составляют в совокупности его характеристики, отражающиеся на его результативности, отмежевании от другой группы однородных норм1.
Распространены специальные территориальные, пространственные ограничения, обусловленные экологическим нормированием, которое само по себе служит ограничителем хозяйственной и иной деятельности: разработка нормативов в области охраны окружающей среды включает в себя проведение экспертизы, утверждение, опубликование, установление порядка и оснований пересмотра, осуществление контроля за соблюдением, ведение единой информационной базы нормативов.
Факторы и особенности их ограничений связаны с оценкой и прогнозированием генетических и иных последствий, установлением лимитов образования и размещения отходов производства и потребления, уровней шума, вибрации, предельно допустимых выбросов и сбросов, концентраций веществ, микроорганизмов, уровней радиоактивности и тепла, допустимого изъятия компонентов окружающей среды, антропогенной нагрузки на нее.
В природоохранном праве встречаются отступления от общих правил, то есть ограничение ограничений: утверждение нормативов на основе современных достижений науки и техники согласно части 3 статьи 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды» допускает исключение в части 3 статьи 23 этого Закона, по которой при невозможности соблюдения таких нормативов могут выдаваться разрешения на выбросы и устанавливаться лимиты с учетом последующего поэтапного достижения установленных нормативов допустимых загрязнений.
В природоресурсном праве реализуются пообъектные (видовые) ограничения, обусловленные условиями использования и охраны животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, сохранения плодородного слоя почвы и лесов, сроками и проектами освоения предоставленного в собственность либо в аренду природного объекта, резервированием земельных и лесных участков для государственных или муниципальных нужд.
Неоднократно выдвигаются предложения об отмежевании юридической ответственности в области охраны окружающей среды от других традиционных видов ответственности, основанием чего служат применяемые в сфере экологии имеющие своеобразие ограничения в виде приостановления загрязняющей деятельности предприятий, досрочного прекращения прав аренды, иного вида использования природного объекта, установления запретов на охоту, рыбную ловлю, пресечения браконьерства, конфискации незаконно добытого.
Представляется, однако, что в экологической сфере применяются те же апробированные административные, гражданские (исковые) и другие известные правовые средства воздействия на нарушителей, а характер правовых ограничений не носит качественных отличий, концептуально превращающих способы принуждения в самостоятельную форму ответственности.
На ограничениях в экологическом праве отражается идеология взаимовлияния природы и общества; выявление и принятие общих закономерностей, соотношения правил природы и норм общества должны формулироваться на основе не противопоставления, а учета, взаимодействия объективных и субъективных ограничений2.
Фактором реализации во времени и в пространстве юридических и неправовых ограничений отношений «общество — природа» служат состояние экологической культуры, уровень правосознания, но формирование активных жизненных позиций, философии выживания на Земле рассчитан на десятилетия, а то и столетие, что задерживает, а то и отодвигает ожидаемые итоги эколого-правовой регламентации хозяйственной деятельности. Нормы и ограничения экологического права призваны способствовать воспитанию глобального мышления, пробуждению нетерпимости к незаконным вторжениям в природу, преодолению заблуждений, беспочвенного алармизма, беспечности, благодушия, безнадежности.
Продвижение представлений о законах естественных, природных (познанных либо непознанных) и законах антропогенных, искусственных, человеческих (изменяемых и регулярно дополняемых) в осознание бытия, сопоставление вызываемых ими ограничений влекут признание детерминизма первых и про-изводности вторых; познание гегемонии природных ограничений по отношению к правовым предупреждает их вульгарное, догматическое и упрощенное противопоставление друг другу.
Предписания не всегда реализуются, порой носят невыполнимый характер, направлены скорее на декларирование, имитирование регулирования общественных отношений, где желаемое принимается за действительное, однако провозглашение ограничений и перспектив их реализации является фактором правового воспитания, приближения поведения, отвечающего современным рискам и вызовам3.
В условиях становления рыночных отношений, их конфликтов с экологией, разгула мировых кризисов и коррупционных проявлений иллюзорным выглядит ряд эколого-правовых установлений, природо-
1 Институты экологического права (С.А. Боголюбов, Н.В. Кичигин, Е.Л. Минина, Ю.И. Шуплецова [и др.]). М., 2010.
2 См. Бринчук М.М. Законы природы и общества: в 2 т. М., 2015; Боголюбов С.А. Законы природы и законы общества // Государство и право. 2016. № 11. С. 21—31.
3 См. подробнее: Баранов В.М., Курсова О.А. Запоздалые заметки о правовых фикциях. Обзорная рецензия классических трудов Д.И. Мейера, Г.С. Мэна, Г.Ф. Дормидонтова // Проблемы юридической техники / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 788—789.
охранных запретов, порождаемых благородной заботой не только о нынешнем (с ограничениями его потребностей), но и о грядущих поколениях.
Одухотворенность природоохранных замыслов, обращенных в будущее, наталкивается на повседневность экономики природопользования; наиболее распространенной, но убедительной фикцией становится право каждого на благоприятную окружающую среду, когда ставится задача, заведомо трудно выполнимая: само понятие «благоприятная среда» не имеет четкого определения в праве, ограничиваясь преимущественно санитарно-эпидемиологическими параметрами.
В законодательстве зарубежных государств оно обозначается как «здоровая», «надлежащая», «естественная», «натуральная» природа, также не получая конкретизации. Ограничивает право каждого на благоприятную среду пребывание в ситуации экологического бедствия 10% территории России (согласно ежегодному государственному докладу о состоянии и об охране окружающей среды).
Фикцией представляется исполнение требований о запрещении изменения стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из них планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании и осуществлении строительства зданий, строений и иных объектов (ч. 2 ст. 36 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Не более реалистичным выглядит на практике запрещение ввода в эксплуатацию сооружений, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов, без завершения предусмотренных проектами работ по рекультивации земель, благоустройству территорий (ч. 2 ст. 38 указанного Закона).
Также постоянно нарушается и пересматривается предусмотренный в постановлении Правительства РФ от 19 мая 2009 года № 435 перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, к которому отнесены заготовка древесины, проведение сплошных рубок лесных насаждений, разработка новых месторождений, добыча полезных ископаемых на акватории озера Байкал, в руслах нерестовых рек, их водоохранных зонах.
С эколого-правовыми ограничениями увязываются правовые презумпции — предположения о наличии или отсутствии повторяемых связей между существующими либо вымышленными фактами, выделяемых по общеправовым, межотраслевым и отраслевым, материальным и процессуальным, прямым и косвенным, опровержимым и неопровержимым, естественным и искусственным признакам1.
Презумпции в экологическом праве рождают ограничения, которые трудно игнорировать: любая человеческая деятельность признается заведомо негативной в отношении природы, любая, как планируемая, так и уже осуществляемая, хозяйственная деятельность презюмируется в качестве опасной.
Другими распространенными презумпциями можно считать: всеобщее и повсеместное соблюдение природоохранных нормативов; достоверность заключения экологической экспертизы, воспринимаемого как истина, как полностью научное решение о соответствии проекта правовым требованиям; позитивность регулярности публичного надзора, контроля в сфере экологии либо наоборот (в зависимости от идеологии, политики) их вред в случае противодействия свободе экономической деятельности; приоритетность правовых средств в преодолении латентности экологических правонарушений; преобладающее влияние государства, общества на действие законов природы.
Обилие фикций и презумпций в экологическом праве требует осмысления особенностей, постоянной актуализации и конкретизации предусматриваемых ограничений, приводит к выводу о целесообразности их дополнительных исследований, учета, о пользе разумного применения в целях обеспечения непротиворечивости юридических конструкций.
Не случайно в Торгово-промышленной палате, союзах промышленников и предпринимателей, отягощенных (задавленных, по их мнению) множественными ограничениями, создается очередной проект экологического кодекса, освобожденного от большинства обременяющих бизнес предписаний.
Значительную роль в регулировании экологических отношений могут занять моральные, корпоративные, религиозные нормы и ограничения, обусловленные традиционными уважительными отношениями россиян к своим природным богатствам — основе их жизни и деятельности.
Тенденцией развития ограничений как эффективных регуляторов в экологическом праве становится преодоление антагонистического противостояния экономики и экологии; ввиду необходимости более организованного и контролируемого освоения природных объектов предпочтительным выглядят комплексный (природоохранно-природоресурсный) подход, повышение ответственности за бережное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды.
1 Подробнее см.: Бабаев В.К. Презумпции в российском праве и юридической практике // Проблемы юридической техники / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000; Кругликов Л.Л., Зуев О.Г. Виды презумпций в уголовном праве // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: в 2 т. / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001; Веденеев ЕЮ. Роль презумпций в гражданском праве, арбитражном и гражданском судопроизводстве // Государство и право. 1998. № 2; Ойзенгихт В.А. Презумпции в советском гражданском праве. Душанбе, 1976.
