CC BY
25
ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
специфические особенности применения программно-целевого подхода
в управлении объектами в условиях послевоенного восстановления региона
Р. А. ялМАЕБ кафедра «Финансы и кредит», волгоградский государственный университет
Одним из ключевых инструментов государственной экономической и финансовой политики является программно-целевой подход.
Целевые программы—одна из форм подхода к управлению объектами и процессами социально-экономической природы.
история российских федеральных целевых программ насчитывает уже 14 лет, за этот период сформировалась и утвердилась методологическая и нормативно-правовая база их разработки и реализации.
речь идет об экономическом развитии Чеченской республики. В настоящее время Чеченская республика находится в сложном социально-экономическом положении. Экономическая отсталость усугубляется значительными разрушениями во всех секторах народного хозяйства.
на протяжении последних лет по уровню социально-экономического положения Чеченская республика стабильно находится в самом конце списка регионов россии. для усиления аргументации приведем несколько социально-экономических показателей Чр в сравнении со среднероссийским значением и средними значениями по ЮФО (см. таблицу).
В целях скорейшего восстановления разрушенного войной народного хозяйства республики в 2001 г. была принята и по сей день реализуется федеральная целевая программа (ФЦП) «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской республики»
1 Постановление Правительства рФ от 21.12. 2001 № 889 «О федеральной целевой программе «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской республики (2002 год и последующие годы)».
Выполненный автором анализ текста программы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской республики» и ежегодных докладов2 об итогах ее реализации показывает наличие существенных недостатков в четырех основных програм-мообразующих блоках: в системе целеполагания; в системе управления; в механизме ее финансирования и мониторинга. Все эти блоки взаимосвязаны и недостаточная проработка хотя бы одного из них делает программу неэффективной.
Особую актуальность процесс целеполагания приобретает в условиях послевоенного восстановления Чеченской республики. Огромные масштабы необходимых восстановительных работ, ограниченность свободных финансовых ресурсов государства, множественность участников восстановительного процесса (29 государственных заказчиков) и наличие противодействия законным властям со стороны деструктивных сил требуют особого подхода к процессу формирования целевой структуры программы восстановления.
Во-первых, в соответствии с утвержденным по-рядком3 целевая программа должна включать раздел, содержащий развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей. Однако проведенный нами анализ тек-
2 доклады Минэкономразвития рФ о ходе реализации ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской республики» в 2002, 2003, 2004, 2005 годах. Официальный сервер Правительства рФ: http//www. pгogгams-gov. т
3 «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных программ, в осуществлении которых участвует российская Федерация», собрание законодательства российской Федерации, 2003, №12, ст. 1140.
финансы и кредит
65
Социально-экономические показатели чеченской Республики за 2005 год4
Основные показатели Российская Федерация юфо чеченская Республика
Численность зарегистрированных безработных в % к экономически активному населению 2,6 5,9 78,9
Площадь жилищного фонда на душу населения, м2 19,2 (норматив) 18,2 11,7
Объем промышленной продукции на душу населения, тыс. руб. 78,1 24,8 9,7
Удельный вес учащихся, занимающихся во вторую смену, % 19,8 25,2 54,8
Число больничных коек на 10 тыс. чел. 116,0 105,2 68,9
Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, % 17,8 37,3 90,0
ста ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики» показывает, что в нем не приводится детализация целевой структуры программы, отсутствуют как количественно измеримые цели, так и упорядоченная система соподчиненных целевых задач, расположенных по уровням общности, значимости и целесообразной последовательности достижения.
Во-вторых, немаловажной стороной процесса целеполагания, по мнению автора, является качество целей с позиции повышения внутренних резервов объекта воздействия программы. Учитывая огромные масштабы финансовых ресурсов, необходимых для послевоенного восстановления Чеченской республики, следует отметить, что федеральный бюджет может и должен обеспечивать только часть их потребности. Оптимальным выходом из сложившейся ситуации, по мнению автора, является постановка таких целей, в рамках которых осуществление мероприятий способствует образованию источников накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития программы. Третьим существенным недостатком является то, что утвержденные цели программы носят чисто инвестиционный характер, без учета создания необходимой нормативно-правовой базы и институтов рыночной экономики. такая ситуация исключает возможность экономического роста и препятствует привлечению значительных финансовых ресурсов из внебюджетных источников.
В целом можно говорить о неэффективности решения задачи управления и координации действий различных ведомств в процессе реализации ФЦП. На практике их участие нередко сводится к «освоению» средств, закрепленных за каждым из них в федеральном бюджете, при этом единое централизованное управление программой фактически отсутствует.
4 Доклад «Анализ социально-экономического положения Чеченской Республики за2005 год.». Вып. 1. Фонд «Центр стратегического развития Чеченской Республики». Грозный. 2006. — 23 с.
Для эффективной реализации целевых программ послевоенного восстановления необходимо наличие единого центра управления, в котором должны быть сосредоточены функции текущего управления и контроля за программой, а также распределения потоков финансовых средств. По мнению автора, такой орган целесообразно создать на базе дирекции ФЦП.
На протяжении всего периода реализации целевых программ в России одним из существенных их недостатков являлся и остается по сей день механизм финансирования.
Эффективная реализация целевых программ может осуществляться только при концентрации финансовых ресурсов и централизации ответственности за их формирование и использование, что предполагает закрепление за одним органом полномочий по формированию и распределению потоков финансовых средств. Все остальные ведомства, участвующие в реализации ФЦП, должны иметь статус исполнителей конкретных программных проектов. Для их реализации указанные ведомства наделяются необходимыми ресурсами, об использовании которых они регулярно отчитываются перед государственным заказчиком.
По мнению автора, такой орган целесообразно создавать также на базе дирекции ФЦП. Дирекция должна принять на себя обязанности по созданию и управлению специальным фондом ФЦП, который будет аккумулировать финансовые средства, формирование и использование которых должно осуществляться на корпоративных началах. Именно в этом фонде должны концентрироваться все финансовые ресурсы, выделяемые на реализацию ФЦП из всех источников — федерального и региональных бюджетов, внебюджетные, в том числе и иностранные.
Для реализации целевой программы послевоенного восстановления, где до нуля разрушены экономика и социальная сфера, требуются огромные финансовые вложения. Для таких программ должен быть разработан соответствующий меха-
низм финансирования, создающий условия для дополнительного привлечения финансовых средств из различных источников.
Учитывая низкий инвестиционный потенциал региона в послевоенный период5, необходимо создание особых условий для привлечения внебюджетных ресурсов. Автор полагает, что необходимо разделить Фонд ФЦП на три части (см. рисунок):
1. 65 % средств фонда должно идти на восстановление коммерчески непривлекательных объектов, т. е. создание социальной и экономической инфраструктуры;
2. 25 % средств фонда должны быть направлены на софинансиро-вание коммерческих проектов;
3. 10 % резервируется для страхования инвестиционных проектов от региональных некоммерческих рисков.
В целях обеспечения программ дополнительными финансовыми ресурсами, а также для более эффективного управления выделенными на программные мероприятия средствами было бы целесообразным предоставить фонду ФЦП право на:
• предпринимательство в наиболее прибыльных сферах валютно-денежного и финансового бизнеса;
• аккумуляцию средств бюджетных и внебюджетных фондов и иных финансовых ресурсов, выделяемых на программу;
• эмиссию гарантированных государством облигаций;
• предоставление государственных гарантий по кредитам, получаемым от коммерческих банков предприятиями — исполнителями программы на финансирование ее проектов;
• исполнение бюджета программы на основе механизма поставок продукции для федеральных и региональных государственных нужд;
• осуществление полного контроля за целевым и эффективным использованием средств.
В целях обеспечения целевого и эффективного использования финансовых средств, повышения
5 доклад «Анализ и оценка современной социально-экономической ситуации в Чеченской республике», подготовлен ГНИУ «СОПС» и ФГУП «ГИПрОГОр», науч. рук.: пред. СОПС, акад. А. Г. Гранберг и генеральный директор ГИПрО-ГОр М. Ю. Грудинин, Москва 2004, с. 95.
Рис. 1. Схема формирования и распределения финансовых ресурсов в рамках фонда ФЦП
качества управления и содержания целевой программы автор считает необходимым установить в качестве обязательного требования создание комиссии по мониторингу для целевых программ, реализуемых на территориях регионов, разрушенных в результате активных военных действий.
для обеспечения эффективности и объективности проводимой работы необходимо нормативно закрепить за комиссией по мониторингу статус независимого контролирующего органа конкретной программы, подотчетного только Правительству рф. Иными словами, участники реализации программы не должны иметь возможности влияния на принимаемые комиссией решения.
для исключения риска ошибок, связанных с недостаточной компетентностью и субъективными оценками членов комиссии, вовлечения общественности в процесс контроля, необходимо одновременно включить в ее состав представителей профильных министерств и ведомств Минэкономразвития, Министерства финансов, исполнительных органов субъектов рФ, участвующих в реализации программы, военных экономистов, специалистов общественных объединений. Мониторинг целевых программ должен быть налажен на всех этапах их жизненного цикла: разработки, осуществления и оценки по окончании.
финансы и кредит
67
До утверждения целевой программы Правительством РФ Комиссия по мониторингу должна провести проверку программы на предмет соответствия установленным требованиям, проверить оптимальность предусматриваемых механизмов ее управления и финансирования, оптимальность и достаточность комплекса программных мероприятий. По результатам проверки Комиссия должна представить в Правительство РФ и в Минэкономразвития России отчет о проведенной работе, где должны быть детально отражены замечания и рекомендации по ее совершенствованию.
После утверждения программы работа Комиссии должна осуществляться по следующим направлениям:
■ проведение проверок выполнения программных мероприятий, целевого и эффективного использования программных средств;
■ текущий анализ материалов о ходе реализации мероприятий программы;
■ выявление научных, технических и организационных проблем;
■ выработка предложений по тематике и объемам финансирования заказов на закупку товаров и услуг в рамках мероприятий программы;
■ подготовка рекомендаций по более эффективной реализации программных мероприятий с учетом хода ее реализации и тенденций социально-экономического развития России;
■ рассмотрение результатов экспертизы, содержания и стоимости проектов и мероприятий, предлагаемых для реализации в очередном финансовом году;
■ ведения сайта, где должны отражаться основные результаты деятельности Комиссии;
■ подготовка и представление в Правительство РФ и Минэкономразвития ежеквартальных и ежегодных отчетов о проделанной работе с замечаниями и рекомендациями по совершенствованию программы.
По окончании программы Комиссия по мониторингу должна провести оценку эффективности целевой программы.
Издания любой сложности
• книги • журналы
• проспекты • буклеты
• рекламная продукция
Това росоп рово д ите л ьная, деловая и представительская документация
Оперативность Высокое качество
