CC BY
36
ПРИМЕНЕНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА В УПРАВЛЕНИИ РАЗВИТИЕМ ДЕПРЕССИВНОГО РЕГИОНА
г. ф. балакина,
кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник E-mail: [email protected] Тувинский институт комплексного освоения природных ресурсов Сибирского отделения ран
Рассматривается реализация целевых программ в депрессивных регионах как один из способов сокращения отставания в уровне социально-экономического развития. Анализируются опыт реализации федеральных и республиканских целевых программ в Республике Тыва как депрессивном регионе Сибири, задачи, которые решались с помощью указанных инструментов региональной политики. Излагается авторский взгляд на сильные и слабые стороны реализации ряда федеральных целевых программ в регионе.
Ключевые слова: депрессивный регион, государственная региональная политика, программно-целевой метод, целевые программы, объем финансирования.
Одним из инструментов региональной экономической политики является реализация региональных (РЦП) и федеральных (ФЦП) целевых программ, которые разрабатываются и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения. Задачи, решаемые с помощью региональных программ, определяются общегосударственными и территориальными интересами. Отбор региональных проблем для применения программно-целевого метода осуществляется как территориальными органами управления — региональными министерствами и ведомствами, исходя из значимости проблемы для эффективного развития экономики и социальной сферы субъекта федерации, так и федеральными — в целях решения проблем, актуальных для страны в целом, выполнения требований реализации ФЦП. Особую актуальность реализация целевых программ приобретает в депрессивных регионах, где ее можно рассматривать как один из способов сокращения отставания в уровне социально-эконо-
мического развития, механизм действия которого основан на прямых и обратных связях (рис. 1).
Опыт реализации ФЦП в Республике Тыва. Реализация ФЦП на территории республики служит инструментом социально-экономической политики правительства России. В 2002—2007 гг. Республика Тыва участвовала в реализации 44 ФЦП, с помощью которых решались следующие общенациональные задачи:
• обеспечение безопасности жизнедеятельности;
• развитие реального сектора экономики, повышение эффективности топливно-энергетического комплекса;
• создание условий для развития институтов рыночной экономики;
• сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов;
• развитие сельского хозяйства и социальное развитие сельских населенных пунктов;
• улучшение здоровья населения и развитие физической культуры и спорта;
• развитие образования и культуры;
• решение экологических проблем: сохранение природных ландшафтов, защита лесов от пожаров, поддержка государственных природных заповедников и национальных парков;
• экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера: тувин-цев-тоджинцев.
Объем финансирования мероприятий федеральных программ за 2002—2007 гг., по данным Министерства экономики Республики Тыва, составил 3 445 млн руб., в том числе за счет средств федерального бюджета — 2 367,1 млн (68,7 %), средств
Рис. 1. Взаимосвязь реализации целевых программ и социально-экономического развития региона
республиканского бюджета — 421,4 млн (12,2 %), внебюджетных источников — 656,5 млн руб. (19,1 %). Более 75 % средств направлено на решение проблем развития социальной инфраструктуры, строительство жилья и дорог в сельской местности, приобретение автотранспорта и оборудования для учреждений социальной сферы.
В 2007 г. в регионе реализовывались мероприятия 15 ФЦП, на которые выделено 1 268 млн руб. (170,9 % к уровню 2006 г.), в том числе 940,6 млн руб. из федерального бюджета (74,2 %). В рамках реализации ФЦП осуществлялось строительство школ, больниц, учреждений социальной сферы, приобретено современное медицинское оборудование и лекарства, компьютерная техника и программное обеспечение, оборудование для учебных кабинетов школ, проводился ремонт и расширение противолавинной галереи на федеральной автотрассе М-54 «Красноярск—Кызыл—Хандагайты — государственная граница РФ».
Значительным социальным результатом 2007 г. явилось продолжение реализации приоритетных национальных проектов, которые стали восприниматься обществом не как элемент пропаганды, а как приоритеты, носящие долгосрочный характер, выступающие в качестве основы процессов консолидации интеллигенции республики. На реализацию приоритетного национального проекта «Здоровье» республика получила 177,5 млн руб. из федерального бюджета. За 2006—2007 гг. в ходе реализации национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» выдано 8 237 кредитов на сумму 1 445 млн руб., из которых 89 % направлено на поддержку личных подсобных хозяйств.
В рамках реализации национальных проектов велось строительство 23 объектов, на которое направлено 228,7 млн руб., или 62 % объема финансирования республиканской инвестиционной программы.
Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)», призванная сгладить остроту региональных диспропорций в РФ, названа специалистами программой регионального выравнивания и реализовывалась в 2002-2006 гг.
Одним из основных результатов реализации программы является снижение расходов федерального бюджета по обеспечению минимальных социальных стандартов населению регионов за счет строительства в регионах значительного числа школ, больниц, поликлиник, домов культуры и других объектов социальной инфраструктуры.
В Республике Тыва из федерального бюджета для реализации указанной программы были выделены средства в сумме 423,4 млн руб., из республиканского бюджета — 55,1 млн руб. Построено 7 школ. Также на средства программы построены три учреждения здравоохранения: пристройка к республиканскому противотуберкулезному диспансеру в г. Кызыл, больница в г. Туран, корпус терапевтического отделения республиканской больницы в г. Кызыл. Построен и введен в эксплуатацию Дом-интернат для престарелых, водопроводы для обеспечения водой объектов социальной инфраструктуры в с. Бай-Хаак Тандинского района и г. Шагонар, расширены очистные сооружения в г. Кызыл.
Реализация ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 гг. и до 2015 г.)» была прекращена в силу ряда обстоятельств: • средства данной программы должны были направляться только на строительство объектов социально-культурного и коммунального назначения, что увеличивало расходные обязательства регионов, не создавало возможностей
для снижения дотационности регионального развития;
• субъективный элемент методики расчета коэффициентов социально-экономического развития позволял регионам получать объемы средств по программе вне зависимости от объективной целесообразности, а от лоббистских способностей региональных лидеров и их представителей, а также от влияния политических факторов, например, создание у территорий заинтересованности по объединению в целях укрупнения субъектов Федерации и снижения их числа;
• политика бюджетного выравнивания, в рамках которой была разработана программа, продемонстрировала низкую эффективность воздействия на экономический рост регионов;
• более применимая к рыночным условиям теория поляризованного, или многополярного роста позволяет выделить регионы — «локомотивы» роста и отстающие территории, что дает возможность применить различные методы стимулирования высоких темпов экономического роста и иные меры поддержки проблемных регионов.
Современная РФ в силу ее пространственной протяженности и неоднородности экономического развития составляющих ее территорий в настоящее время стоит перед дилеммой: продолжать политику выравнивания регионов — лидеров экономического роста и проблемных территорий или начать проводить политику развития, усиливая экономическое неравенство регионов. Такая ситуация даже получила образное название «Сцилла и Харибда региональной политики»: Сцилла выравнивания и Харибда неравенства и развития [1].
С одной стороны, государство не может оставить без поддержки депрессивные регионы, которые во многом существуют благодаря дотациям из федерального бюджета. С другой стороны, столь значительное перераспределение ресурсов в пользу отстающих регионов может сдерживать экономический рост в регионах—донорах федерального бюджета, снижать стимулы к наращиванию темпов экономического роста, увеличению налогооблагаемой базы.
Суть теории многополярного роста состоит в том, что общими базовыми тенденциями пространственного развития России, связанными с формированием полицентричной структуры пространственной организации страны становятся:
• усиление концентрации человеческого капитала, инфраструктур, ресурсов будущего в
крупных городах, выполняющих специализированные интернациональные функции в мировом разделении труда;
• формирование макрорегионов — зон глобального влияния и содержательной близостью стратегий социально-экономического развития входящих в них регионов, концентрацией инфраструктур;
• формирование нового типа связей между различными регионами и странами (за счет новых конфигураций производственных и добывающих инфраструктур, финансовых и информационных каналов, транспортных коридоров, миграционных потоков и т. д.), появление новых региональных финансово-хозяйственных центров.
Государственная политика пространственного развития в долгосрочной перспективе будет формироваться, с точки зрения Минэкономразвития РФ, на основе поддержки опорных регионов, интенсивное социально-экономическое развитие которых позволяет распространить процессы модернизации на другие территории. Также будет осуществляться оптимальное перераспределение полномочий между уровнями власти в целях эффективного решения общегосударственных задач [2].
Опыт реализации программы «Сокращение различий...», выявив недостатки и слабости политики выравнивания, позволил ученым сделать вывод о необходимости разработки и реализации «масштабной государственной программы сокращения пространственных ареалов депрессивности и отсталости, чрезмерных региональных различий и создания условий роста в проблемных регионах России» [4].
В целях создания условий экономического роста в проблемных регионах, достижения социальной справедливости, ослабления пространственных диспаритетов целесообразна разработка и реализация специальной ФЦП, направленной на стимулирование источников саморазвития депрессивных территорий и поддержку региональных точек и очагов роста.
Реализация республиканских целевых программ. К характерным чертам РЦП относятся относительно небольшие объемы работ и финансовых затрат по сравнению с ФЦП. При этом РЦП отличаются более короткими сроками реализации, строгой целевой направленностью, адресностью, механизм их реализации является составной частью комплекса хозяйственно-рыночных отношений региона.
Целями реализации РЦП в Республике Тыва являются уменьшение «проблемных зон» экономического и социального развития, снижение отставания показателей развития от среднероссийских, создание макроэкономических, структурных предпосылок для перехода к динамичному экономическому росту, сбалансированному расширенному воспроизводству. Основные задачи, которые решаются в Туве посредством реализации РЦП, можно классифицировать следующим образом:
• наиболее полное и эффективное использование производственного потенциала. Сюда относятся программы развития и оздоровления градообразующих предприятий, строительства инфраструктурных объектов, вовлечения в хозяйственный оборот месторождений полезных ископаемых;
• формирование рациональных экономических связей предприятий;
• расширение емкости внутреннего рынка сбыта товаров и услуг;
• сглаживание территориальных различий в показателях уровня развития и условий жизни между различными частями региона;
• создание новых производств и рабочих мест;
• повышение качества и уровня жизни населения региона, развитие институтов, обеспечивающих развитие человеческого капитала: образования и науки, здравоохранения, пенсионного и социального обеспечения, строительства жилья;
• повышение уровня безопасности региона: продовольственной, энергетической, экологической, защиты от чрезвычайных ситуаций;
• повышение уровня информационного обеспечения органов управления, субъектов хозяйствования и организаций социальной сферы;
• сохранение исторического культурного наследия и духовное развитие наций, населяющих регион.
В Республике Тыва финансирование реализации РЦП осуществляется с 1999 г. В 2007 г. в республике финансировалась реализация мероприятий 35 РЦП и 12 ФЦП. Из республиканского бюджета в целях реализации РЦП выделено 248 млн руб., что на 47,5 % выше уровня предыдущего года. Финансирование мероприятий РЦП осуществляется в основном за счет средств республиканского бюджета, также используются внебюджетные источники — средства государственных целевых фондов: фонда обязательного медицинского страхования, социального страхования, возможно привлечение
частных капиталовложений. Значительная часть средств республиканского бюджета (80 %) направлена на финансирование функционирования топливно-энергетического комплекса (96,1 млн руб.) и государственную поддержку агропромышленного комплекса республики (102,3 млн руб.). Финансирование государственной поддержки малого предпринимательства составило 16,5 млн руб., по другим программам — от 100 тыс. до 4,5 млн руб.
В 2008 г. предусмотрена реализация 19 РЦП на территории Тувы с общим объемом финансирования 328,7 млн руб. по направлениям социально-экономической политики, осуществляемыми 12 республиканскими министерствами. В приоритетном порядке намечено финансировать развитие агропромышленного комплекса (44,1 %), топливно-энергетического комплекса (27,3 %), оказание государственной поддержки малого и среднего предпринимательства (11,5 %).
Правовой основой разработки и реализации РЦП в республике служат Закон Республики Тыва от 06.12.2002 № 24 ВХ-1 «О республиканских целевых программах», Постановление Правительства республики от 18.03.2008 № 146 «Об утверждении Порядка разработки, утверждения, реализации и мониторинга республиканских целевых программ». Разработка и утверждение целевой программы предполагает следующие этапы: разработка концепции программы, ее утверждение, разработка проекта РЦП, экспертиза и согласование разработанной программы и ее утверждение (рис. 2).
Краткосрочные РЦП утверждаются постановлениями Правительства Республики Тыва на основании рекомендации экспертного совета при Правительстве Республики Тыва по проведению экспертизы крупных социально-экономических, научно-технических проектов, программ и предлагаемых к заключению экономических договоров проекта РЦП. Среднесрочные и долгосрочные РЦП одобряются Правительством Республики Тыва и вносятся на утверждение Законодательной палаты Великого Хурала (парламента) республики. Объемы финансирования РЦП уточняются и утверждаются ежегодно в ходе принятия закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год.
Особенностью реализации РЦП в Республике Тыва является неоптимальное соотношение долей расходов регионального бюджета на финансирование программ развития реального сектора экономики и социальной сферы (см. таблицу). Доля финансирования программ развития реального
Рис. 2. Этапы разработки, согласования и утверждения РЦП в Республике Тыва
Разработка
концепции
РЦП:
* отбор проблем;
► определение целей и задач на вариантной основе;
► расчет целевых индикаторов и показателей;
► определение государственных заказчиков (предполагаемых);
► ориентировочный состав организаций, участвующих в реализации;
► выбор источников финансирования;
► предварительная ресурсная оценка каждой из предлагаемых к решению проблем, определение возможных объемов финансирования;
► сроки реализации (на вариантной основе)
Утверждение
концепции
РЦП:
► определение государственного заказчика;
► утверждение целей и задач программы;
► определение источников финансирования;
► установление предельных объемов финансирования;
► подготовка решения Правительства Республики Тыва
Разработка проекта РЦП:
• формулировка целей и задач программы;
• разработка конкретных мероприятий;
• установление целевых индикаторов и показателей решения проблемы;
• разработка технико-экономического обоснования и расчеты эффективности использования средств, выделяемых на разработку программы;
• расчеты и обоснование ресурсного обеспечения;
• оценка эффективности реализации программы
• организация контроля и мониторинга реализации программы;
• разработка системы управления программой
Экспертиза РЦП:
• оценка целевых индикаторов и показателей;
• оценка адекватности мероприятий целям и задачам программы;
• оценка ресурсного обеспечения;
• оценка критериев завершения программы;
• подготовка заключения экспертного совета;
• рекомендация на рассмотрение правительства республики
Согласование и
утверждение
РЦП:
• согласование перечня мероприятий и объема ресурсов с органами исполнительной власти региона;
• утверждение или одобрение постановлением Правительства Республики Тыва:
целей и задач программы;
государственного заказчика; сроков реализации;
объемов финансирования по годам и конкретным мероприятиям; перечня мероприятий
Динамика объемов финансирования РЦП из республиканского бюджета в Республике ТЫва в 2002-2007 гг. *, млн руб.
Объем Год
финансирования 2002 2003 2005 2007 2008
Всего 41,2 46,5 107,7 248,0 328,7
В том числе:
на программы 7,9 18,9 86,9 220,8 305,3
развития реального
сектора экономики
на программы 33,3 27,6 20,8 27,2 23,4
развития отраслей
социальной сферы
Общий объем финан- 115,3 112,9 264,8 147,5 132,5
сирования в процен-
тах к предыдущему
году
*Данные Министерства экономики Республики Тыва.
сектора экономики изменялась от 19,2 % в 2002 г. до 92,9 % в 2007 г.
Рост собственных доходов республиканского бюджета, возросший уровень проблем развития предприятий жизнеобеспечения республики усилили целесообразность увеличения объемов государственной поддержки реального сектора экономики в последние годы. Тем не менее, вряд ли является оптимальным снижение финансирования социальных программ, поскольку острота социальных проблем в республике не снята. Социальные РЦП служат средством реализации государственной социальной политики на региональном уровне, основная цель которой — обеспечение социальных
гарантий вне зависимости от эффективности развития экономики региона с целью реализации принципа равных возможностей для всех граждан независимо от их места жительства.
Другой проблемой реализации РЦП является низкая эффективность их мероприятий. Финансовые средства не концентрируются на стратегических направлениях решения основных проблем, для снижения остроты которых разработана программа, а размываются между второстепенными организационными мероприятиями, слабо влияющими на достижение целей программы. У министерств — государственных заказчиков РЦП — зачастую возникает соблазн решить текущие, сиюминутные вопросы за счет целевых средств программ. Ярким примером такого рода служит программа «Государственная поддержка предприятий топливно-энергетического комплекса и коммунального хозяйства Республики Тыва на 2008—2010 годы». В программе не отражаются особенности функционирования республиканского топливно-энергетического комплекса и энергохозяйства, обусловленные уровнем обеспеченности территории собственными топливно-энергетическими ресурсами, сложившимся укладом жизни местного населения. В указанной программе решаются только краткосрочные задачи стабильного тепло- и электрообеспечения, без проработки перспективных задач развития отрасли, не предусматриваются средства на предпроектную подготовку, осуществление расчетов эффективности возможных вариантов решения проблем
стабильного развития топливно-энергетического комплекса республики.
Также в качестве характерной черты реализации РЦП в республике следует назвать высокую долю краткосрочных программ, что не дает возможности в полном объеме предусмотреть достижение стратегических направлений развития производительных сил региона. Данная особенность обусловлена как объективными, так и субъективными причинами. Объективными причинами выступают неопределенность долгосрочных перспектив развития российской экономики: отсутствие до 2007 г. утвержденных перспективных проработок развития отраслей и экономики страны в целом, незавершенность нормативно-правового обеспечения реализации федеральных и региональных программ. Среди субъективных причин необходимо выделить строго определенные сроки реализации сопряженных ФЦП, особенности взаимодействия с законодательными органами власти республики.
Основными направлениями совершенствования применения программно-целевого метода управления в Республике Тыва следует назвать:
1) усиление стратегической направленности программ. Значительная часть РЦП не решает задач развития производительных сил территории, определенных в Стратегии развития Республики Тыва до 2020 г. [3], а сосредотачивается на текущих вопросах;
2) ранжирование задач в программах по степени значимости и очередности осуществления, увязка с макроэкономическими показателями развития экономики и социальной сферы республики;
3) повышение научной проработанности программ, учет в объеме затрат на разработку программы оплаты консультаций научно-исследовательских и проектных институтов, коллективов ученых;
4) совершенствование методов анализа эффективности работы предприятий различных форм собственности в отраслевых программах, тенденций развития рынков сбыта товаров и услуг, сравнения вариантов снабжения отрасли сырьем, материалами, комплектующими изделиями, топливом и энергией;
5) подробное обоснование конкретных предложений по реконструкции и расширению действующих и созданию новых предприятий, имеющих принципиальное значение для
совершенствования отраслевой и территориальной структуры экономики, повышения ее конкурентоспособности;
6) концентрация средств на системном решении проблем развития экономики и социальной сферы республики. В настоящее время в программах преобладают расходы на текущие мероприятия. В 2007 г. 97 % объема финансирования РЦП было направлено на оплату текущих потребностей: транспортных расходов, приобретения сырья и материалов, обучения персонала, участия в выставках, ярмарках, поездок по обмену опытом;
7) выделение во всех программах инновационной составляющей, учет влияния внедрения на эффективность отрасли последних и краткосрочно прогнозируемых достижений научно-технического прогресса, предусмотрение затрат на переподготовку персонала, на маркетинг технических новинок;
8) искоренение практики недофинансирования утвержденных РЦП. Из-за ограниченности средств республиканского бюджета мероприятия по реализации РЦП финансируются не в полном объеме. Также допускается периодическое секвестирование средств, предусмотренных в республиканском бюджете на финансирование целевых программ, в процессе его исполнения;
9) исключение из программ мероприятий, не обеспеченных финансированием, приведение республиканских требований в соответствие с возможностями федерального бюджета.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Григорьев Л., Зубаревич Н., Урожаева Ю. Сцилла и Харибда региональной политики // Вопросы экономики. 2008. № 2. С. 83.
2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (проект). М., Минэкономразвития России, сентябрь 2007. / URL:http://macro@economy. gov.ru. С. 112—123.
3. «О проекте Стратегии социально-экономического развития Республики Тыва до 2020 года». Постановление Правительства Республики Тыва от 04.04.2007 № 442. Кызыл. 2007. 147 с.
4. Селиверстов В. Е. Две модели региональной политики // ЭКО. 2008. № 4. С. 92.
