CC BY
145
Государственное регулирование и управление
УСТАРХАНОВА М.Р.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
РЕГИОНА
Обоснованы объективные направления и необходимость совершенствования механизма реализации целевых программ социально-экономического развития региона как эффективного инструмента государственного регулирования социально ориентированной рыночной экономики
USTARHANOVA M.R
PERFECTION OF THE MECHANISM OF REALIZATION OF TARGET PROGRAMS OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF
REGION
Objective directions and necessity of perfection of the mechanism of realisation of target programs of social and economic development of region as effective tool of state regulation of socially focused market economy are proved
Ключевые слова: государственное регулирование, целевая программа, механизм реализации, ресурсное обеспечение.
Keywords: State regulation, the target program, the realisation mechanism, resource maintenance
В России и ее регионах продолжается формирование смешанной социально ориентированной рыночной экономики. В этих условиях государственное регулирование с целью обеспечения сбалансированного развития экономики, ее отраслей и различных сфер является объективной необходимостью. Особенно это актуально в современных условиях глобализации, мирового кризиса, обострения конкуренции, модернизации экономики и т.д.
Для государственного регулирования рыночной экономики используется весь арсенал правовых, административных и экономических инструментов, имеющихся в распоряжении государственных и местных органов власти. Выбор инструментов и методов регулирования осуществляется в рамках компетенции каждого органа управления с учетом состояния экономики, целей, задач и приоритетов развития страны, региона или отдельных отраслей и сфер народного хозяйства.
В странах с развитой рыночной экономикой для государственного регулирования и поддержки национального хозяйства, решения актуальных проблем развития отраслей, сфер экономики, а также отдельных регионов (территорий) широко используется программно-целевой метод.
В рыночной экономике, когда многократно осложнились экономические отношения и хозяйственные связи, а директивные методы не приемлемы, программно-целевой метод становится важнейшим инструментом государственного регулирования социально-экономических процессов и практически не имеет альтернативы.
Программно-целевой метод на основе разработки и реализации комплексных и целевых программ позволяет:
❖ реализовать стратегию экономического, социального, научно-технического, экологического, регионального и т.д. развития;
❖ обеспечить учет и сочетание интересов страны, регионов, отдельных территорий, отраслей и сфер экономики, субъектов хозяйствования;
❖ определить цели, задачи и приоритеты развития, исполнителей и сроки исполнения программных мероприятий, обеспечить выбор наиболее эффективных путей достижения промежуточных и конечных целей;
❖ обеспечить сбалансированность и концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях;
❖ осуществить управление и координацию из единого центра деятельности всех участников программы.
Именно благодаря перечисленным и другим преимуществам программирование решения важнейших социально-экономических проблем в России в нынешних условиях получило широкое распространение (см. табл. 1).
Таблица 1.
Федеральные целевые программы и бюджетные ассигнования на их _реализацию в Российской Федерации5_
2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Федеральные целевые программы - всего количество 52 51 47 53
Подпрограммы 45 62 53 52
Бюджетные ассигнования на реализацию федеральных целевых программ, млн. руб. 405970,2 509450,3 732159,7 903766,4
% к расходной части федерального бюджета 8,2 9,3 9,3 9,4
В 2009 г. в России реализовалось 53 федеральных целевых программ (ФЦП), в отдельных из которых особо выделены еще 52 подпрограммы. Следует подчеркнуть, что общее количество ФЦП и подпрограмм увеличивается незначительно, но бюджетные ассигнования на их реализацию растут как абсолютно, так и относительно общей суммы расходов федерального бюджета.
В Республике Дагестан накоплен определенный опыт разработки и реализации целевых программ социально-экономического развития региона. В республике разрабатываются и реализуются многочисленные целевые и ад-
5 Источник: Выборка автора из федерального бюджета за соответствующий год.
ресные инвестиционные программы, рассчитанные на решение чрезвычайно актуальных экономических и социальных проблем. Наряду с республиканскими, в Дагестане реализуются федеральные целевые программы, а также федеральные адресные инвестиционные программы.
В последние годы как общее количество целевых программ, так и ассигнования из бюджета на реализацию республиканских и федеральных целевых программ, финансируемых из республиканского бюджета, растут высокими темпами (см. табл. 2.).
Таблица 2.
Республиканские и федеральные целевые программы, финансируемые
из республиканского бюджета РД в 2006-2009 гг.6
Един, измер. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Федеральные целевые программы
Общее количество программ ед. 4 4 2 3
Ассигнования из бюджета тыс. руб. 359735,0 1131820,0 1978120,0 6871416,8
Удельный вес в расходах бюджета % 1,4 3,1 4,2 11,6
Республиканские целевые
программы
Общее количество программ ед. 18 21 26 35
Ассигнования из бюджета тыс.руб. 1927753,3 3667116,9 4042104,6 4476611,9
Удельный вес в расходах бюджета % 7,6 10,2 8,6 7,6
Всего
Общее количество целевых
программ ед. 22 25 28 38
Ассигнования из бюджета тыс.руб. 2287488,3 4798936,9 6020224,6 11348028,6
Удельный вес в расходах бюджета % 9,0 13,3 12,8 19,2
В бюджете 2009 г. предусматривались ассигнования на финансирование реализации 38 целевых программ, в том числе 3 федеральных и 35 республиканских. Общее число целевых программ, финансируемых только из республиканского бюджета, увеличилось за последние 3 года на 73%. На реализацию целевых программ в 2009 г. направлялась почти одна пятая часть средств республиканского бюджета. Доля финансирования программ в бюджете, как и общее число целевых программ, имеет устойчивую тенденцию к росту. В 2009 г. доля затрат на реализацию целевых программ в расходной части бюджета составляет 19,1% и выросла в 2,1 раза по сравнению с 2006 г.
Проведенный анализ показывает, что принятые в республике целевые программы экономического и социального развития не имеют четкого механизма реализации и особенно ресурсного обеспечения. В связи с недостаточным финансированием многие важные программные мероприятия своевременно не реализуются. В результате резко снижается эффективность реализации программ.
Важнейшим условием эффективной реализации программ социально-экономического развития региона является построение современного экономического механизма и действенной системы управления. Разумеется, ус-
6 Источник: Выборка автора из республиканского бюджета за соответствующий год.
пешному осуществлению программ социально-экономического развития региона должны способствовать все рыночные механизмы, а также механизмы формирования и реализации федеральной и региональной экономической политики, предполагая, что такие механизмы рационально построены и приведены в действие. Однако формирование и реализация программ развития региона, ориентированных на достижение конкретных промежуточных и конечных целей, требуют создания и задействования специальных механизмов как инструментов осуществления каждой отдельной программы.
Механизм реализации целевой программы - это совокупность правовых норм, экономических и административных форм и методов воздействия, а также институциональных структур, формирующая взаимоувязанную комплексную систему управления, обеспечивающая выполнение намеченных мероприятий и достижение поставленных программных целей. При формировании механизма реализации и прежде всего определении системы управления программой учитываются особенности вида, значимость и уровень управления целевой программой.
На рис. 1 представлена общая схема организационно-экономического механизма реализации программы, позволяющая иметь представление об основных компонентах и инструментах, которые должны быть задействованы, а также о масштабе потоков и процессов, связанных с реализацией программ.
Рис. 1. Организационно-экономический механизм реализации программы социально-экономического развития региона.
Организационной основой программы социально-экономического развития является программно-целевое управление, призванное обеспечить инновационное организационное руководство реализацией программы, координацию деятельности всех её исполнителей по своевременному и качественному исполнению программных мероприятий.
Для успешной реализации целевой программы необходим четкий и эффективно функционирующий механизм управления. При этом принципиально важно, чтобы реализация каждой программы осуществлялась под руководством единого центрального органа управления, который, будучи наделенный всеми необходимыми полномочиями, несет всю полноту ответственности за выполнение поставленной перед ним задачи.
Особое значение в механизме реализации принадлежит руководящим органам управления программой. По нашему мнению, для непосредственного управления реализацией программы целесообразно создать специальные органы. Таковыми в условиях Дагестана могут быть:
❖ технико-экономический совет программы;
❖ дирекция программы.
Технико-экономический совет программы представляет собой своего рода представительный орган и создается для определения общей стратегии реализации программы, решения принципиальных правовых, технических, экономических, организационных и иных вопросов, связанных с осуществлением программных мероприятий.
Дирекция программы является исполнительным органом, осуществляющим оперативное руководство процессом реализации программы. Дирекции делегируют функции Государственного заказчика целевой программы, связанные с реализацией программы. Делегирование и сосредоточение функций по оперативному управлению в едином органе - в Дирекции программы - необходимы для организации деятельности и координации действий всех исполнителей, эффективного использования производственных, материально-технических, трудовых и финансовых ресурсов.
Организационная структура Дирекции программы может состоять из функциональных и отраслевых подразделений. Один из возможных вариантов такой структуры нами представлен на схеме (рис. 2).
Одним из важнейших условий жизнеспособности любой программы социально-экономического развития или решения целевой задачи является ее ресурсное обеспечение. Поэтому в структуре программы непременно должен быть раздел «Ресурсное обеспечение», в котором определяются объемы, источники, сроки и правовые основы материально-технического, трудового и финансового обеспечения реализации каждого программного мероприятия и программы в целом.
Имеющийся зарубежный и отечественный опыт показывает, что система ресурсного обеспечения может строиться различными методами путем:
❖ использования действующих линейно-функциональных систем обеспечения трудовыми, материально-техническими и финансовыми ресурсами;
❖ возложения дополнительных функций на соответствующие структуры и звенья действующих систем ресурсного обеспечения;
❖ формирования отдельной системы, предусматривающей создание специальных структурных звеньев ресурсного обеспечения программы.
Выбор метода построения и структуры системы ресурсного обеспечения следует осуществлять в каждом конкретном случае с учетом вида, статуса и характера программы, масштаба и объема работ, условий и возможно -стей ресурсного обеспечения программы.
Рис. 2. Принципиальная схема и организационная структура органов управления программой социально-экономического развития региона.
Одной из основных функций управления и важным условием своевременного и качественного выполнения программных мероприятий и реализации всей программы является организация материально-технического обеспечения.
Реализация плана материально-технического обеспечения программы необходимо осуществлять на основе контрактов на строительство объектов, закупку и поставку продукции, заключаемых со всеми участниками и исполнителями программных мероприятий.
Обеспечение программы трудовыми ресурсами в современных условиях становится одним из важнейших условий успешной реализации программы. Все программные мероприятия должны выполняться с использованием
последних достижений науки и техники, что требует вовлечения современного человеческого капитала во все звенья и структуры, занятые реализацией программ.
Для обеспечения необходимой потребности в трудовых ресурсах следует использовать все возможные источники и прежде всего такие, как:
❖ выделение трудовых ресурсов соответствующей квалификации на работе по программе в организациях и предприятиях-исполнителях с учетом приоритетности программных мероприятий;
❖ организация подготовки и переподготовки кадров тех специальностей, в которых ощущается недостаток;
❖ привлечение соисполнителей и использование их кадровых ресурсов на договорной основе;
❖ привлечение исполнителей по договорам о творческом содружестве и другим формам сотрудничества, особенно для разработки и реализации инновационных проектов и программных мероприятий.
Одной из важнейших и сложных функций системы управления целевой программой является организация финансового обеспечения ее реализации. В условиях централизованного директивного планирования и управления финансирование целевых программ осуществлялось из бюджетных средств и было практически гарантировано. В рыночных условиях, в зависимости от типа программы, источниками финансового обеспечения программ могут быть федеральный, региональный и муниципальные бюджеты, внебюджетные фонды, средства предприятий и организаций, частных отечественных и зарубежных инвесторов, банковские кредиты, заемные средства (распространение акций, ценных бумаг и т.д.).
Конкретную структуру источников финансирования следует определять при формировании бюджета целевой программы с учетом специфики соответствующей программы и инвестиционных проектов.
Независимо от принятой схемы управления следует формировать Фонд финансирования программы. В этот фонд целесообразно направлять средства, выделяемые на возмездной и безвозмездной основе из всех источников целевым назначением на программу, в частности из федерального, республиканского и муниципальных бюджетов, внебюджетных фондов всех уровней, а также других федеральных, республиканских и муниципальных источников. В Фонде финансирования можно также аккумулировать кредиты из всех источников, в том числе льготные, а также иные заемные средства, привлекаемые для финансирования проектов и мероприятий программы.
Средства Фонда должны использоваться на финансирование инвестиционных проектов и мероприятий программы в соответствии с бюджетом программы. Временно свободные средства Фонда могут использоваться на краткосрочное кредитование участников программы на условиях, определяемых Технико-экономическим советом программы.
Создание фонда финансирования прежде всего должно обеспечить разграничение средств, направляемых на программу, от средств республиканского и муниципальных бюджетов. Сосредоточение средств на программу в спе-
циальном фонде позволит гарантировать финансирование проектов и мероприятий программы и вместе с тем эффективно их использовать, концентрируя ресурсы на приоритетных направлениях.
Для финансового обеспечения реализации целевой программы и особенно гарантированного привлечения средств из внебюджетных источников важное значение имеет страхование инвестиций.
Стимулирование инвестиционной деятельности следует обеспечивать посредством страхования денежных инвестиций, имущества, предпринимательского риска, ответственности по обязательствам (договорам), для чего нужно создать соответствующие страховые организации и общества, а также их объединения.
В первоочередном порядке целесообразно учредить Дагестанский государственно-акционерный консорциум по страхованию инвестиций и кредитов, ориентированный, прежде всего, на страхование вложений и ответственности участников программы. По мере развертывания процесса реализации программы на следующих этапах следует инициировать создание сети коммерческих страховых обществ, осуществляющих все виды страхования и конкурирующих между собой.
Сложившаяся крайне неудовлетворительная и сложная система банковского обслуживания не способствует развитию экономики республики и тормозит реализацию целевых программ. Необходимо обеспечить четкое, эффективное и оперативное банковское обслуживание инвестиционных проектов каждой программы, а также всей экономики республики. Для этого целесообразно создать государственно-акционерный Банк развития Республики Дагестан.
В банке на специальном счете «Фонд финансирования программы» следует аккумулировать финансовые средства, выделяемые целевым назначением из федеральных, республиканских и муниципальных источников, а также частными инвесторами на реализацию программы.
С целью создания благоприятных условий для Банка развития РД и стимулирования его активной инвестиционной политики следует освободить от налогообложения его доходы, получаемые от долгосрочных кредитов и иных вложений в инвестиционные проекты и мероприятия, предусмотренные программами социально-экономического развития Дагестана.
_Литература_
1. Бучаев Г.А. Бамматов С.А. Управление целевыми программами: теория, опыт. - Махачкала,2006.
2. Гранберг А.Г. Стратегия территориального социально-экономического развития России: от идеи к реализации. Вопросы экономики.2001. №9.
3. Кочкаров Р.А. Целевые программы: инструментальная поддержка.- Москва: Экономика,2007.
4. Мониторинг социальных программ: практические примеры. А.Л. Александрова, И.В. Беляков и др. Москва: Фонд Института экономики города. 2005.
