CC BY
598
роль и место центрального банка в системе государственной власти: подлинная независимость или мнимая?
А.В. НАВОЙ, кандидат экономических наук, заместитель начальника управления Центральный банк РФ
Сложность взаимоотношений эмиссионного института с органами исполнительной власти закономерно порождает вопрос об их иерархии и истинном положении на лестнице государственной власти. Данная дискуссия тесно перекликается с вопросом о независимости центрального банка как основе эффективного достижения конечных целей денежно-кредитной политики. На практике вопрос организации взаимодействия центрального банка с органами государственной власти в разных странах решается по-разному. По-видимому, наиболее независимыми от прочих ветвей власти являются центральные банки развитых стран Европы — Германии, Бельгии, Нидерландов, Италии, за исключением, возможно, Франции. Более тесная зависимость денежно-кредитной политики от органов исполнительной власти характерна для развивающихся стран и стран с переходной экономикой. На самом деле речь может идти лишь о большей или меньшей закумуфлированности зависимости эмиссионного института от исполнительной власти, так как при наличии монопольного права эмиссионной деятельности институт, выпускающий деньги, всегда будет находиться под контролем правительства. Рассмотрим этот вопрос подробнее.
Вопрос о месте центрального банка в структуре органов государственной власти на данный момент времени не имеет однозначного толкования. Многие ученые подчеркивают тройственную природу эмиссионного института. Так, К. Маркс отмечает, что «.. .в большинстве стран главные банки, выпускающие банкноты, представляют собой удивительное сочетание государственного и частного банка; в действительности основу их операций составляет государственный кредит, а их билеты являются в большей или меньшей степени узаконенным платежным средством..» [1]. Этой же точки зрения придерживаются и некоторые российские ученые,
утверждающие, что «центральный банк сочетает в себе черты обычного (коммерческого) банковского учреждения и государственного ведомства, обладая определенными властными функциями в области организации денежно-кредитного обращения» [2].
Наличие властных полномочий проявляется, например, в наделении на уровне национального законодательства центральных банков определенными властными полномочиями в области валютного регулирования и валютного контроля. На многие эмиссионные институты возложены в законодательном порядке и полномочия в области осуществления пруденциального надзора и контроля за деятельностью национальных коммерческих банков и их инспектирования, координации и регулирования деятельности расчетно-платежных систем, включая клиринговые палаты [3].
А. Г. Братко, подчеркивая двойственную сущность центрального банка, утверждает, что «.. с одной стороны, как структура, выросшая в среде банков на почве денежного рынка, центральный банк является как бы представителем банковской системы и, следовательно, должен выражать ее интересы, с другой — он помогает государству перераспределять финансовые накопления общества в интересах пополнения казны..» [4]. То есть эмиссионный банк сочетает в себе как рыночные, так и внерыночные методы регулирования, но всегда действует в интересах государства.
Развивая эту идею, Г. А. Тосунян приходит к выводу о том, что центральный банк, осуществляя государственное управление при помощи денег, фактически представляет особый орган исполнительной власти, осуществляющей денежное управление [5]. Данную мысль подтверждают и некоторые зарубежные исследователи, считающие возможным выделить отдельную ветвь государственной власти—денежную власть во главе с центральным банком [6].
В известной степени противоречит данной точке зрения мысль И. А. Трахтенберга о первичности для центрального банка его хозяйственных и коммерческих функций. По утверждению академика, «...Банк, какой бы он ни был, прежде всего является коммерческим предприятием; его деятельность может несколько видоизменяться в зависимости от того, является ли он государственным или частным, но и в том, и в другом случае он остается хозяйственной организацией, деятельность которой можно кратко охарактеризовать как «торговля деньгами» [7]. К данной точке зрения, апеллируя к опыту стран, где уставный капитал эмиссионных банков принадлежит не только государству, но и частным организациям, присоединяется и Ю. С. Крупнов [8].
«Встраивание» эмиссионных институтов в систему органов государственной власти осуществляется в разных странах по-разному. Принципиально можно выделить две системы формирования института центрального банка: наделение рядом специфических функций и полномочий действующего коммерческого банка и учреждение отдельного государственного эмиссионного института. Обе системы накладывают отпечаток на роль и место центрального банка в системе органов государственной власти.
В зарубежной экономической литературе центральные банки классифицируются как государственные или квазигосударственные кредитно-финансовые институты. Банки первого типа являются публично-правовыми организациями. Эмиссионные институты второго типа сочетают в себе черты коммерческой акционерной компании и публично-правового учреждения. Иногда правовой статус эмиссионного института вообще трудно классифицировать. Например, в Дании центральный банк, являясь независимой организацией, передает всю или значительную часть прибыли правительству страны [9]. Однако, как правило, деятельность эмиссионных банков регулируется специальными законами о центральных банках, в которых детально описываются их функции и полномочия.
Наиболее часто встречающейся формой организации эмиссионного института является государственное учреждение со 100 % участием государства в капитале (Австрия, Аргентина, Великобритания, Германия, Индия, Ирландия, Испания, Канада, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Россия, Финляндия, Франция, Швеция). Причем часть из них сразу была учреждена как государственные эмиссионные банки (Германия, Россия),
а часть была преобразована в государственные банки из акционерных обществ (Великобритания, Испания, Франция). Среди квазигосударственных выделяют эмиссионные учреждения, которые изначально создавались в форме частных акционерных компаний и действуют на этой основе поныне (Банк Италии, ФРС США), и «смешанные» эмиссионные банки, соучредителями и совладельцами которых на акционерной основе выступают государственные органы, органы местной власти, коммерческие банки и другие кредитно-финансовые институты. К этим институтам относится Швейцарский национальный банк (58,6 % акций принадлежит кантонам и другим публичным образованиям, 41,4 % — физическим и юридическим лицам), Банк Австрии (50 % принадлежит государству) [10], Банк Японии (55 % принадлежит государству), Банк Мексики (51 %), Бельгии и Чили — 50 %, Турции - 25 %, Греции - 10 % [11].
При любом варианте создания и организации деятельности центральный банк, вне зависимости от принадлежности его капитала, всегда является самостоятельным юридическим лицом, имеет собственный банковский счет и бухгалтерский баланс, владеет денежным и материальным имуществом, формирует и распоряжается уставным и резервным капиталом, а также иными фондами, нанимает собственный персонал. Причем его материальное имущество и денежные фонды обособлены от имущества и фондов государства.
Собственный капитал является отправной точкой независимости и самостоятельности в проведении активно-пассивных операций эмиссионных институтов. В среднем на долю собственного капитала приходится около 4 % пассивов центральных банков с разбросом от 2 % (ФРС США) до 8 % (Япония) [12]. Для эмиссионного банка собственный капитал представляет ресурс, обладающий специфическими чертами. Во-первых, это ресурс, привлеченный фактически на неопределенный срок. Во-вторых, это бесплатный ресурс. В-третьих, это ресурс, который может быть использован для размещения в долгосрочные инвестиционные активы. В-четвертых, данный вид пассивов — источник средств для развития инфраструктуры самого эмиссионного учреждения (здания, сооружения, оборудование).
По мнению некоторых исследователей, центральный банк вообще может не иметь уставного капитала, так как способен сам создавать произвольный объем денег и расплачиваться ими по своим обязательствам. Д. В. Тулин считает, что сохранение
в мировой практике деятельности центральных банков уставного фонда - лишь дань традиции, доставшейся от коммерческих банков. В настоящее время центральный банк нуждается лишь в натурально-вещественной, а не в денежной составляющей капитала [13]. Его точку зрения разделяют и некоторые зарубежные исследователи, считающие, что реальный капитал центральных банков - это имманентно присущая эмиссионному институту поддержка государства, которое всегда придет на помощь в случае затруднений. В такой ситуации возникает справедливое желание не связывать денежные ресурсы в капитале, а использовать их для доходных инвестиций [14].
Однако не все ученые разделяют подобную точку зрения. По мнению Ю. С. Крупнова, хотя центральный банк и обладает абсолютной платеже-и кредитоспособностью, потенциальное неограниченное использование эмиссионного рычага неизбежно войдет в противоречие с его главной целью - защитой покупательной способности национальной валюты. Уставный же капитал выступает реальным и надежным способом покрытия обязательств центрального банка, а также ограничивает его эмиссию. Кроме того, уставный капитал является важнейшим элементом правового статуса центрального банка как независимого юридического лица.
Вопрос о значении собственного капитала для центрального банка приобрел особую актуальность в последние десятилетия. Основными причинами повышения интереса к размеру собственных средств эмиссионного учреждения являются следующие. Во-первых, сказывается роль обретения многими центральными банками независимого положения, которое может быть легко утрачено без адекватных финансовых ресурсов. Во-вторых, финансовые рынки нуждаются в регуляторе, имеющем в собственном распоряжении средства для оказания экстренной помощи без обращения к органам исполнительной власти. В-третьих, повышение роли собственных средств обусловлено сближением методов управления рисками в центральном и коммерческих банках, предусматривающим обеспечение достаточности собственных средств для защиты от реализации непредвиденных угроз.
Наличие достаточного собственного капитала центрального банка обусловлено и тем, что при «расширенном» понимании его обязательств многие эмиссионные институты могут вообще оказаться технически неплатежеспособными. Например,
в случае краха национальной банковской системы или при масштабных валютных интервенциях центральному банку могут понадобиться средства, превышающие его активы, капитал и резервы, вместе взятые. Кроме того, низкая капитализация эмиссионных институтов может стать причиной быстрой утраты их способности оказывать экстренную помощь финансовой системе и проводить самостоятельную денежно-кредитную политику.
В определенной степени на вопрос о значении собственного капитала для центральных банков дает ответ одна из научных работ МВФ, в которой изложена концепция «финансовой мощи». Согласно определению этой международной организации центральный банк является финансово устойчивым при наличии у него средств, достаточных для достижения главных целей его политики. «Финансовая мощь» центрального банка зависит от целей денежно-кредитной политики и рисков, создаваемых внешними условиями. По утверждению одного из авторов доклада, «центральным банкам нужны «надежные балансы», а отсутствие «трудностей в определении обществом их финансовой силы способствует росту доверия к ним». В свою очередь одним их ключевых элементов финансовой устойчивости центрального банка является наличие нормативно определенного порядка распределения прибыли, прежде всего ее доли, направляемой на пополнение своего капитала и резервов. Именно по данному обстоятельству финансовые рынки и общество судят о том, обладает ли центральный банк ресурсами, необходимыми для проведения независимой денежно-кредитной политики, осуществления надзора над банковской системой и противодействия возникающим рискам [15]. Согласно утверждению управляющего Банка Японии, «если общество приемлет принятие центральным банком определенного риска при проведении гибкой денежно-кредитной политики, то будет уместным оказание ему поддержки посредством восстановления его капитальной базы, если последней нанесен ущерб такой политикой». Практическим подтверждением данных высказываний стало увеличение доли прибыли, направляемой Банком Японии в резервы со стандартных 5 % до 15 %, что позволило увеличить отношение его капитала к денежной массе в обращении до 8 % [16].
В последние годы необходимость роста капитализации центральных банков была обусловлена рядом дополнительных причин. К ним, в частности, можно отнести: во-первых, общее увеличение доли рискованных вложений в активах центральных
банков в связи со стремлением повысить рентабельность валютных резервов; во-вторых, увеличение объема международных резервов, создающее большие курсовые риски; в-третьих, применение центральными банками мер по «оживлению» экономики, требующих вложений в «нетрадиционные» активы, в частности, секьюритизированные ценные бумаги и т. д.
В большинстве стран величина уставного капитала центрального банка фиксируется в национальном законодательстве, а решения о его изменении принимается законодательными или исполнительными органами власти. К странам с такой организацией относятся, в частности, банки Австрии, Англии, Германии, Италии, Швейцарии. В отдельных странах размер уставного капитала эмиссионного института «привязан» к масштабам его операционной деятельности — это, в частности, ФРС США (6 % от собственного капитала банков-участников системы).
Принцип, порядок и источники формирования уставного капитала центральных банков разнообразны. Как правило, капитал эмиссионных институтов, созданных по инициативе государства, формируется за счет однократных или периодических взносов денежных средств учредителем. Экономическая природа такого вложения сходна с государственным участием в корпорациях, однако имеет специфику, состоящую в том, что уставный фонд центрального банка формируется за счет бюджетных средств, но оплачивается самими обязательствами эмиссионного института. Иными словами, государство берет кредит у центрального банка для оплаты его (банка) уставного фонда, то есть фактически центральный банк в ходе данной операции по существу финансирует государственный бюджет.
При создании национального эмиссионного центра в форме коммерческой акционерной компании ее уставный капитал формируется за счет средств акционеров путем размещения среди них акций. Список акционеров определяется актом об учреждении национального эмиссионного института. Такой же порядок действует для смешанных банков.
В целом, собственный капитал центрального банка является наиболее устойчивой и стабильной частью совокупных пассивов иностранных эмиссионных институтов, поскольку он постоянно находится в длительном хозяйственном обороте национальных эмиссионных банков, а в некоторых странах эта компонента постепенно увеличивает-
ся. Некоторые западные экономисты считают его «постоянным» капиталом, который может быть использован для выполнения широкого спектра активных и пассивных операций.
На самом деле, на практике весьма сложно разделить собственные средства и активы центрального банка. В силу того, что основная часть последних представлена высоколиквидными активами в золоте и в иностранных валютах, являющихся заменителями металла в международном обороте, центральный банк для поддержания покупательной способности своих денег и оказания экстренной помощи банковским учреждениям прибегает именно к реализации своих ликвидных активов. Капитал эмиссионного института в силу своей незначительности не может конкурировать с объемными авуарами резервных активов. При этом если для обычной кредитной организации собственные средства служат определенной гарантией от реализации рисков несопряжения активов и пассивов по объемам и срокам, то в эмиссионном учреждении в силу вложения активов исключительно в ликвидные и надежные инструменты такие гарантии уже существуют. Надежность эмитента обеспечивается прежде всего размером ликвидных активов, которые сформированы под эмитированные деньги. Очевидно, что при современных масштабах денежного обращения никакая приемлемая величина капитала не будет способна удовлетворить требованиям всех держателей денег. Исследователи, разрабатывавшие вопросы эмиссии на частной основе, подчеркивают, что именно готовность эмиссионного учреждения идти на определенные потери дохода, связанные с вложением активов в приносящие низкий доход ликвидные ценности, и есть основное средство обеспечения стабильной покупательной способности выпускаемых денег и устойчивости самого эмитента [17].
В этой связи, по-видимому, следует согласиться с исследователями, считающими, что капитал современного центрального банка представляет собой не что иное как формальный атрибут юридически независимого статуса эмитента, дающего ему возможность самостоятельно выступать участником гражданского оборота. Ни о каком реальном наполнении содержания «капитал» для центрального банка не может быть и речи: во-первых, в силу его незначительности в сравнении с объемом выпущенных денежных обязательств; а во-вторых, из-за того, что величина собственных средств центрального банка всегда может быть пополнена за счет эмиссии.
Следует отметить, что в практике деятельности некоммерческих организаций, к коим относится по своей сущности и центральный банк, вообще не используется понятие «капитал». Вместо него введен термин «собственные средства». В политэко-номическом смысле данное различие подчеркивает то, что в отличие от капитала коммерческих организаций, нацеленного на создание прибавочной стоимости, собственные средства некоммерческих организаций представляют лишь материальную базу для создания общественных благ и, следовательно, не могут рассматриваться как «капитал» в смысле нацеленности на приращение стоимости. Продукт, создаваемый некоммерческой организацией, вообще может не иметь точной потребительной стоимости, а его реализация зачастую не подразумевает взимания соответствующей платы. Гарантией точного исполнения своих обязательств центральным банком является не капитал, а сам некоммерческий статус эмиссионного института, который не создает стимулов для использования монопольного положения эмитента в целях извлечения прибыли.
Особого внимания заслуживает рассмотрение роли и места эмиссионного института в системе разделения властей. Теория разделения властей разрабатывалась еще Аристотелем, выделявшим три элемента государственного устройства: власть, обсуждающая государственные вопросы, правительственная власть и судебная власть. Впоследствии она развивается в исследованиях Дж. Локка, выделявшего законодательную, исполнительную, федеративную и т. н. «прерогативную» власть - особую ветвь, обязанную исполнять закон, а в случае необходимости — действовать вопреки закону [18]. Наконец, идеи теории разделения властей получают окончательное оформление в трудах Ж-Ж. Руссо, который обосновывает необходимость отделения законодательной ветви власти от исполнительной [19]. Наиболее последовательно теория разделения властей изложена в трудах Ш. Монтескье [20]. Исходя из идеи свободы личности, Монтескье конструирует власть как средство, позволяющее обезопасить личность, тогда как на практике власть склонна злоупотребить своими полномочиями. Для устранения произвола Монтескье предлагает создание сдерживающих друг друга ветвей власти: законодательной, исполнительной в отношениях, регулируемых международным правом; исполнительной в отношениях, регулируемых гражданским правом, в которую он включает и судебную ветвь власти.
Монтескье предлагает разделить функции этих ветвей между органами, независимыми друг от друга по своему составу и положению, но связанными внутренней организационной целостностью. Кроме этого, Монтескье считает, что такие органы должны находиться во взаимном равновесии, т. е. ни один их них не мог бы получить права преобладания над другими и был бы гарантирован от посягательств на свою самостоятельность со стороны прочих. Но такое взаимодействие обеспечивается не обособлением, а возможностью воздействовать друг на друга строго в рамках закона. Ни одна из ветвей власти ничего не может сделать без другой, что позволит установить взаимное сдерживание, которое и обеспечит свободу отдельных граждан.
Ключевую проблему — разрешение конфликтов между отдельными ветвями власти Монтескье предлагает решать не в рамках дополнительной, уравновешивающей ветви власти, а путем компромиссов — источнике взаимного сдерживания властей.
В российской науке Г. А. Тосунян и А. Ю. Ви-кулин предлагают дополнить традиционную трехчленную конструкцию системы власти четвертой ветвью — денежной властью [21]. Свое предположение ученые обосновывают изменением природы и основных функций современных денег, редуцированных до двух основных — средства обращения и средства платежа. В данных условиях усиливается авторитет эмиссионного центра, т. к. теперь именно он стал определять стоимость и надежность выпускаемых денег. По мнению Г. А. Тосуняна, денежная власть превращается в особую форму отправления функции государственного управления при помощи денег. Предлагается следующее распределение компетенции между собственно исполнительной и исполнительной денежной властью: если исполнительная власть вступает в отношения по поводу формирования, распределения и использования государственных фондов денежных средств посредством административно-правовых методов, то исполнительная денежная власть, представленная эмиссионным институтом, управляет доступностью и стоимостью денег, находящихся в распоряжении субъектов хозяйства, на основе преимущественно экономических диспозитивных методов управления.
Специфичность денежного управления по То-суняну и Викулину заключается в том, что в данном правоотношении воле органа государственного управления корреспондирует экономическая воля бесчисленного множества хозяйствующих субъек-
тов, которая учитывается при отправлении власти. При этом, с одной стороны, меры денежной власти, противоречащие объективным экономическим законам, неизбежно приводят к расстройству всей национальной экономической системы и являются неприемлемыми как для государственной власти, так и для субъектов хозяйства. С другой стороны, денежное управление в силу своего всеобъемлющего и объективного характера зачастую является более жестким и обязательным, нежели административное управление. Исходя из специфичности предмета и метода денежного управления, авторы данной концепции делают вывод о необходимости передачи ее особому органу (системе органов). Именно таким статусом, по мнению ученых, обладает, например Банк России. На основе анализа норм конституции они приходят к выводу, что Центральный банк Российской Федерации относится к федеральным органам государственной власти, но не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительно и судебной власти, и осуществляет свои функции независимо от них. Кроме того, отделение денежной ветви власти от исполнительной в российском законодательстве осуществляется и по имущественному принципу: имущество Банка России является федеральной собственностью, однако владение, пользование и распоряжение ею осуществляется Банком России независимо от других органов государственной власти исходя из государственных и общественных интересов.
Самостоятельность и независимость «четвертой ветви» власти подтверждается международной практикой. В работе Я. Элстера приводится утверждение, что центральный банк по своей независимости приравнивается к конституционным судам [22]. Данная точка зрения преобладает и в европейской теории и практике, где провозглашается независимость Европейского центрального банка от других органов Европейского союза, а также от правительств стран-членов и любых их учреждений. Теоретическое обоснование необходимости выделения денежной власти в отдельную ветвь приводится, например в работе Мехнерта-Меланда [23].
Идея независимости центрального банка не является новой для теории центральных банков. Ее основы были заложены еще американскими теоретиками, поскольку именно ФРС США стала одним из первых независимых центральных банков. Свои рассуждения американские ученые также основывали на теории разделения властей и
делегирования полномочий, положенных в основу построения власти в США. Однако в отличие от российских исследователей вывод о независимости центрального банка в теории США следует из того, что любое правительство по политическим и иным сиюминутным соображениям может воспользоваться своими эмиссионными полномочиями и постарается решить возникшие финансовые проблемы за счет дополнительного печатания денег. Это даст возможность органам исполнительной власти получить эмиссионный доход, поскольку спровоцированная в этом случае инфляция обесценит прежде всего долговые обязательства правительства. Для предотвращения такого сценария развития событий необходимо лишить правительство эмиссионных функций и передать их специальному независимому органу [24].
Некоторые российские ученые считают, что теория делегирования полномочий исходит из «карикатурных посылок» [25], однако большая часть экономистов склоняется к мнению, что чем более независим центральный банк, тем больше вероятность успешного решения им задач по снижению уровня инфляции, а это, в свою очередь, необходимо для создания предпосылок устойчивого экономического роста [26]. Экономическая литература как отечественных, так и зарубежных авторов изобилует примерами, подтверждающими тесную зависимость между независимостью центральных банков и стабильным уровнем цен [27]. Основным выводом данных исследований является то, что политический контроль над центральными банками со стороны других органов государственной власти приводит к высокой инфляции и не дает каких бы то ни было положительных результатов в деле кредитования реального сектора, уменьшения безработицы, обеспечения общего экономического роста.
Конституции и законодательные акты, определяющие статус центрального банка, в большинстве случаев не формулируют понятие «независимость». Ученые трактуют этот термин в разрезе нескольких критериев. Так, Громли и де Хаан в качестве необходимых условий для проведения независимой политики выделяют: наличие цели денежной политики; порядок определения инфляционных показателей, к которым стремится центральный банк; юридический источник норм, на основании которых функционирует эмиссионный центр; степень вмешательства правительства и иных органов в решения, принимаемые центральным банком; порядок назначения должностных лиц в цент-
ральном банке. В. П. Поляков и Л. А. Москвина сформировали следующие критерии независимости: наличие у центрального банка обособленного имущества; независимость от правительственных органов; личная независимость членов органов управления центрального банка; юридический статус банка, под которым авторы понимают как собственно статус банка, так и «возможности внесения изменений в устав центрального банка» [28]. По мнению проф. Й. Луи, центральный банк является независимым, если присутствуют: личная автономия, т. е. личная независимость членов правления центрального банка; институциональная автономия, т. е. наличие у центрального банка характеристик юридического лица; функциональная автономия, то есть возможность осуществлять задачи без вмешательства других органов; финансовая автономия, т. е. возможность распоряжения собственными капиталами и средствами [29]. По мнению С. Ю. Кашкина, обобщившего данные мнения, независимость центрального банка может быть разложена на следующие компоненты [30]: целевую автономию, под которой понимается наличие у центрального банка законодательно закрепленной цели; функциональную автономию, то есть наличие у центрального банка возможности осуществлять свои цели и задачи самостоятельно без вмешательства других органов; институционально-финансовую автономию, под которой понимается наличие у эмиссионного института характеристик юридического лица, а также обособленного имущества, капитала и средств; личную автономию, включающая независимость членов руководящих органов центральных банков, а также усложненный порядок их назначения и смещения с должности, а также продолжительные сроки полномочий; юридическую автономию — особый способ закрепления статуса и полномочий центрального банка, а также стабильность их правового регулирования.
Теория четвертой «денежной власти», а также вытекающий из нее вывод о ее необходимости и экономической целесообразности выглядит достаточно убедительной и подтверждается тенденциями, складывающимися в мировой практике. Необходимо отметить, однако, что тенденция придания независимого статуса центральному банку, по-видимому, обусловлена действием объективных экономических законов, а не волеизъявлением органов государственной власти. Действительно, утрата современными деньгами стоимостной основы фактически перенесла акцент доверия к национальной
валюте от их обеспечения к авторитету эмитента — денежных властей. Иными словами, нарицательная стоимость, которая вменяется современным денежным единицам, в условиях отсутствия размена на золото полностью перекладывается на авторитет эмитирующего их института. В данном случае формальная юридическая независимость эмитента выступает своеобразным гарантом качества выпускаемых им денег и, следовательно, стимулирует спрос на них. В том случае, если качество выпускаемых банкнот невысоко, например в случае сознательной «порчи» денег (за счет предоставления кредитов правительству, необеспеченной эмиссии), спрос на них естественным образом сокращается, не давая эмитенту получать достаточный объем эмиссионного дохода (сеньоража). Поэтому в целях максимизации сеньоража органы государственной власти вынуждены идти на признание независимости центрального банка, повышая таким образом реноме выпускаемой валюты.
Реальная же картина независимости любого хозяйствующего субъекта наиболее рельефно проявляется при анализе возможностей распоряжения полученной прибылью. В рыночной экономике прибыль является наиболее емким и точным финансовым показателем, характеризующим место предприятия в системе общественного разделения труда. Прибыль представляет собой отправную точку организации бизнеса и его конечный результат — участие субъекта в создании общественной стоимости. Она — критерий перспективности вложений, компас в направлении потоков инвестиций. Соответственно, способ распределения прибыли является важнейшим показателем степени «погруженности» предприятия в рыночные отношения, а следовательно — хозяйственной и юридической независимости. Наиболее высока степень независимости у предприятий и организаций, функционирующих на принципах коммерческого расчета, — полное управление прибылью, находящейся в их распоряжении, позволяет им не только изменять количественные (объем) и качественные параметры (ассортимент) выпускаемой продукции, но и принимать решения о продаже бизнеса, его ликвидации или преобразовании. Меньшей долей свободы в выборе хозяйственных решений обладают некоммерческие организации, которые обязаны направлять полученную прибыль только на достижение уставных целей и деятельность которых жестко регламентируется учредительными документами. Вне круга видов деятельности, определенного учредителями, некоммерческая
организация не вправе функционировать, ее «перепрофилирование» не допускается. Еще более «жесткая» конструкция применяется в государственных учреждениях и на казенных предприятиях, деятельность которых регламентируется единственным полноправным собственником — государством. И если в случае учреждений собственник допускает определенные полномочия предприятия в хозяйственном управлении (например, самостоятельное ценообразование, принятие решений об использовании прибыли на хозяйственные нужды), то на казенных предприятиях все решения, вплоть до определения цен на конечную продукцию, полностью подчинены собственнику.
Правовая конструкция центральных банков большинства стран ближе всего соответствует государственному учреждению или казенному предприятию — т. е. организации, в рыночном, хозяйственном смысле меньше всего обладающей свободой и независимостью в принятии решений. Действительно, практически все центральные банки ограничены в своей деятельности требованиями закона или иного нормативно-правового акта, т. е. создаются только для достижения вполне конкретных целей. Большая часть эмиссионных институтов, независимо от формы организации — в форме хозяйственных обществ или государственных банков — связаны обязанностью отчислять определенную (как правило, большую) долю прибыли в государственный бюджет. Вопрос о распределении прибыли центрального банка является ключевым как с точки зрения определения сущности самого эмиссионного института, так и с точки зрения его взаимодействия с другими органами власти, поэтому остановимся на нем подробнее.
Системы распределения прибыли центральных банков разнообразны и во многом определяются различиями в экономико-правовом статусе эмиссионного института, его организационно-правовых формах, а также в исторических традициях и экономических особенностях национальных банковских систем. Ю. С. Крупнов выделяет следующие особенности механизма распределения прибыли современных центральных банков: во-первых, нормативы отчислений от чистой прибыли в резервный и иные специальные фонды, влияющие на объем чистой прибыли; во-вторых, доля чистой прибыли, направляемой на выплаты дивидендов — формы реализации прав собственности на имущество (зависит от того, в какой форме функционирует центральный банк); в-третьих, доля чистой прибыли, перечисляемой в государственный бюджет [31].
В международной практике большинство центральных банков развитых стран основную часть своей прибыли перечисляет в государственную казну. Так, Австрийский национальный банк перечисляет в бюджет налог в размере 30 % от полученного валового дохода, а также 42 % от валовой прибыли в качестве дивидендов основному акционеру — государству [32]. В Банке Англии чистая прибыль эмиссионного департамента (операции которого связаны лишь с выпуском банкнот) целиком подлежат перечислению в казну, а прибыль банковского департамента подлежит перечислению в бюджет после отчислений в фонды и уплаты налога на прибыль корпораций [33]. Немецкий федеральный банк после пополнения обязательных фондов полностью перечисляет доход в бюджет федерации. ФРС США всю прибыль, за исключением выплаты дивидендов банкам-членам (6 %) и расходов на поддержание основного капитала, перечисляет на счета Министерства финансов (со времени создания ФРС США перечислило в государственный бюджет 95 % чистой прибыли) [34].
С экономической точки зрения перечисление центральным банком определенной части прибыли в федеральный бюджет представляет собой денежную эмиссию. Действительно, ведь из «бухгалтерской» формы деньги, перечисленные с баланса центрального банка в федеральный бюджет, приобретают вполне «осязаемый» вид, пополняя остатки на счетах правительства. Это позволяет некоторым экономистам утверждать, что подобная форма перераспределения государственных финансов снижает возможности центрального банка по управлению предложением денег [35].
Помимо контроля за прибылью эмиссионных учреждений, государство осуществляет жесткую регламентацию их деятельности и операционных расходов. Как правило, эмиссионные институты составляют сметы своих расходов, бюджеты, подлежащие утверждению в законодательном или исполнительном органе власти. Так, смету расходов ФРС США утверждает Конгресс США [36]; смета расходов, составленная Генеральным советом Банка Франции, подлежит утверждению правительством Франции [37]. Кроме того, в ряде центральных банков действует жесткая система государственного контроля за расходами. Так, в Банке Франции работает на постоянной основе финансовый цензор, обладающий широкими полномочиями, в частности правом вето на решения Генерального совета Банка Франции. Деятельность Федерального немецкого банка детально контро-
лируется специальным государственным органом надзора — Федеральной счетной палатой.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что формально независимый статус центральных банков зачастую служит лишь ширмой для сокрытия жесткой хозяйственной подчиненности эмиссионного института органам государственной власти. Действительно, ни одно государство не может себе позволить «роскоши» иметь независимое эмиссионное учреждение. Каков бы был в этом случае смысл наделять его банкноты статусом единственного платежного средства на территории страны? Получение сеньоража — по нашему мнению, представляющее основной смысл деятельности эмиссионного института для государства, диктует и его место в хозяйственном механизме страны: центральный банк, несмотря на всю теоретико-информационную демагогию вокруг его независимого статуса, представляет не что иное как подвид казенного (государственного унитарного) предприятия, созданного для получения особого вида дохода государства — в форме необеспеченной эмиссии. В этом смысле не играет весомой роли вопрос о юридической форме эмиссионного института — будь это частная акционерная компания или государственный банк. Нормативно регламентированный статус такой организации, механизм распределения прибыли, возможность государственного финансового контроля лишают ее какой-либо хозяйственной независимости. Хотелось бы еще раз особо отметить, что лишь требования к «качеству» современных бумажных денег, лишенных стоимостной основы, побуждает государства придавать юридически «независимый» статус своим эмиссионным учреждениям. В данном случае формальная независимость от органов государственной власти дает дополнительную гарантию обеспечения устойчивой покупательной способности деньгам центрального банка.
На основании приведенных ранее рассуждений трудно согласиться с мнением Г. А. Тосуняна о наличии четвертой, «денежной» ветви власти. В условиях, когда именно государственная исполнительная власть наделяет денежные единицы покупательной силой и предписывает их монопольное положение в качестве средства платежа, эмитирующее такие деньги учреждение никогда не будет иметь истинной независимости и свободы в принятии решений. Оно всегда будет выполнять лишь технические функции, связанные с получением сеньоража. Однако, как верно было подмечено учеными в приведенной дискуссии, денежная сфера
представляет собой особую область государственного управления, где в силу объективных экономических законов административный метод регулирования зачастую неприменим. Именно поэтому эмиссионный институт должен быть «рыночным», т. е. полностью погруженным в экономическую среду. Это позволяет ему осуществлять эмиссию в наиболее эффективной форме, максимизируя сеньораж и не допуская расстройства денежного хозяйства. Данный факт, тем не менее, не позволяет говорить о наличии отдельной самостоятельной ветви денежной власти. Речь здесь идет скорее об особых методах и формах отправления исполнительной власти, связанных с денежной сферой.
Список литературы
1. Маркс К Капитал. Критика политической экономии. М.: Политиздат, 1975. Т. III. Ч. 1. С. 444.
2. Основы законодательства капиталистических стран о банковской системе: под ред. В. В. За-лесского. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения. 1992. С. 52.
3. Там же.
4. Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. С. 35.
5. Тосунян Г. А, Викулин А. Ю. Деньги и власть: теория разделения властей и современность. М.: Дело, 1999 г.
6. Mehnert — Meland. Central Bank of the European Union. The Hague Boston, 1995. P. 30.
7. Трахтенберг И. А. Бумажные деньги. Харьков, 1918.
8. Крупное Ю. С. О сущности, функциях и нескорых тенденциях развития центральных банков// Финансы и кредит. 2004 г. № 15.
9. Ананьин О. И. Независимость центрального банка: международный опыт в историческом аспекте. М.: ВШЭ, 1998.
10. ШенаееВ. Н, Наумченко О. В. Центральный банк в процессе экономического регулирования. Зарубежный опыт и возможности его использования в России. М: Консалтбанкир, 1994.
11. Основы законодательства капиталистических стран о банковской системе.
12. Окунееа Л. П. Финансовые ресурсы современного капиталистического государства: учеб. пособие. М.: ВЗФИ, 1985.
13. Тулин Д. В. Региональные аспекты денежно-кредитной политики // Деньги и кредит. 1991. № 5.
14. Прингл Р. Зачем центробанкам капитал // Central Banking, 2003.
15. Capitalizing Central Banks: A net worth approach. IMF Staff Papers. 2005. Vol. 52. № 2.
16. Фрей Л. И. Организация и техника работы иностранных банков.
17. Хайек Ф. Частные деньги. М.: Институт национальной модели экономики, 1996.
18. Нерсесянц В. С. Философия права: учебник для вузов. М, 1997.
19. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или принципы политического права. Трактаты. М., 1969.
20. Монтескье Ш. О духе законов. Избранные произведения. М., 1955.
21. Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Деньги и власть: теория разделения властей и современность.
22. ЭлстерЯ. Конституционные суды и центральные банки: предупреждение самоубийства или соглашение о самоубийстве // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1994. № 3 - 4.
23. Mehnert-Meland. Central Bank of the European Union.
24. Dornbush, Rudiger, Fisher. Moderate Inflation // World Bank Economic Rewiev. 1993.
25. Шемятенков В. Г. Евро: две стороны одной монеты М.: Экономика, 1998. С. 126.
26. Alessina A. Politics and Business Cycles in Industrial Democracies // Economic Policy. 1989.
27. Поляков Л. А, Москвина Л. А. Структура и функции зарубежных центральных банков: зарубежный опыт. М.: Инфра-М, 1996.
28. Cukierman A. Webs S., Neyapti B. Measuring. Central Bank Independence and its Effects on policy outcomes. — San Francisco, 1994; Alessina A., Summers L. Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence. Mass., 1990.
29. Louis J. - V. The Project of a European Economic Community: Legal, Institutional and Economic Aspects. Deventer. Boston. Kluwer, 1993.
30. Кашкин С. Ю. Центральный банк в системе власти. Очерки конституционной экономики. Статус Банка России: под ред. П. Д. Баренбойма и В. И. Лафитского. М.: Юстицинформ, 2001.
31. Крупное Ю. С. О сущности, функциях и нескорых тенденциях развития центральных банков// Финансы и кредит. 2004. № 15.
32. Организация учета и отчетности в Национальном банке Австрии: по материалам Центра подготовки персонала ЦБ РФ// Банковское дело. 1997. № 2.
33. Основы законодательства капиталистических стран о банковской системе.
34. Федеральная резервная система: функции и назначение / Пер. с англ. Уфа: Спектр, 1992.
35. ЛуссеА. Макроэкономика: ключевые вопросы: учеб. пособие. СПБ: Питер, 1999.
36. Федеральная резервная система: функции и назначение.
37. Банк Франции. История. Структура. Роль/ Пер. с фр. Париж: Институт профессиональной подготовки Банка Франции, 1995.
Подписка
на электронную версию
Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
• На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
eLIBRARy.RU
