CC BY
80
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ
к исследованию сущности центрального банка
н. в. кошель,
кандидат экономических наук, докторант кафедры международных финансово-кредитных отношений Е-mail: [email protected] Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
В статье рассматриваются дискуссионные вопросы о природе центрального банка, системах его формирования, значении собственного капитала, критериях независимости и отражающих их индексах независимости. Сформирована система классификационных признаков критериев независимости и предложен более широкий подход к пониманию независимости решений центрального банка от коммерческих банков.
Ключевые слова: центральный банк, эмиссионный институт, независимость, открытость, прозрачность.
Исследование сущности центрального банка как органа денежно-кредитного регулирования, органа банковского регулирования и надзора, его места и роли в системе государственной власти представляет собой анализ базисных теоретических положений дискуссионного характера. Однако разработка теоретических основ функционирования центрального банка является важным шагом к выработке практических предложений и рекомендаций.
Дискуссионных вопросов, относящихся к сущности центрального банка, не меньше, чем практических проблем, связанных с его деятельностью. Многие ученые подчеркивают двойственную сущность центрального банка: как представителя банковской системы, выражающей ее интересы, и как представителя государства, помогающего ему (государству) перераспределять финансовые ресурсы общества [1]. В противоположность этой идее существует позиция о том, что центральный банк, осуществляя государственное управление с помощью денег, фактически представляет собой орган
исполнительной власти, осуществляющей денежное управление [10]. Другое мнение заключается в утверждении о первичности для центрального банка его хозяйственных и коммерческих функций, ключевым аргументом в пользу которого является опыт стран, где уставный капитал эмиссионных банков принадлежит как государству, так и частным организациям [4].
Изложенные выше позиции отражают две принципиально отличающиеся системы формирования института центрального банка: во-первых, выдвижение центрального банка из числа действующих коммерческих банков путем наделения его специфическими функциями и полномочиями, и во-вторых, учреждение отдельного государственного эмиссионного института. С исторической точки зрения следует упомянуть, что в России верхний уровень банковской системы в лице Госбанка России был учрежден указом Александра II в 1860 г. в отличие от европейских стран, где отдельные коммерческие банки получали статус государственного банка путем обретения монопольного права денежной эмиссии, следуя потребностям государства [5].
Однако при любом варианте создания центральный банк всегда является самостоятельным юридическим лицом, владеет материальным и денежным имуществом, формирует и распоряжается уставным и резервным капиталом, иными фондами и так далее. В Федеральном законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» указано, что Банк России является юридическим лицом. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федераль-
8
финансы и кредит
ной собственностью. Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России [8].
Вопрос о значении собственного капитала для центрального банка приобрел особую актуальность в последние десятилетия. Как отмечает А. В. Навой, для центрального банка как эмиссионного института собственный капитал представляет собой ресурс, обладающий чертами, отличающими его от собственного капитала коммерческого банка, а именно: бесплатность и бессрочность. Это расширяет возможности центрального банка по развитию собственной инфраструктуры, а также его потенциал как долгосрочного инвестора [7]. С другой стороны, ряд исследователей полагает, что центральный банк не нуждается в собственном капитале, так как способен самостоятельно производить необходимый объем денег и расплачиваться ими по своим обязательствам. И в силу имманентно присущей эмиссионному институту поддержки государства он обладает абсолютной платежеспособностью и кредитоспособностью [9, 11].
Однако современная экономическая ситуация, характеризующаяся применением центральными банками разных мер по «оживлению» экономики, а также увеличение доли рискованных вложений в активах центральных банков в целях повышения рентабельности валютных резервов и другие причины обусловливают необходимость роста капитализации центральных банков.
Дискуссионным является и вопрос о месте центрального банка как эмиссионного института в системе разделения властей. Теория «четвертой денежной власти» имеет много сторонников как среди отечественных, так и среди зарубежных ученых. Возможность дополнения традиционной системы разделения властей (законодательная, исполнительная, судебная) четвертой ветвью — денежной властью — основывается на изменении природы и основных функций современных денег, из многообразия которых фактически остались две основных: средство обращения и средство платежа [10, 12]. Денежная сфера представляет собой особую область государственного управления, где в силу объективных экономических законов административный метод регулирования зачастую неприменим. Специфичность предмета и метода денежного управления обусловливают необходимость передачи его особому органу, которым может выступать в соответствии со своим статусом и закрепленными полномочиями центральный банк.
Менее радикальным вариантом теории «четвертой денежной власти» является идея независимости центрального банка1. Анализ исследований в данной области показывает, что, во-первых, есть противоположные позиции относительно реальной независимости центрального банка, во-вторых, существуют разнообразные мнения относительно критериев такой независимости.
Независимость центрального банка, как считает большинство ученых, предполагает независимость от органов исполнительной власти, независимость решений центрального банка в отношении эмиссии денег и инфляции от политического контроля. Однако данная независимость скорее является желаемой целью, чем реальной ситуацией. Анализ возможностей распоряжения полученной прибылью, регламентации деятельности центральных банков и их операционных расходов доказывает, что формально независимый статус центральных банков служит лишь ширмой для сокрытия жесткой хозяйственной подчиненности эмиссионного института органам государственной власти [7].
Вместе с тем выполнение центральными банками (ЦБ) эмиссионных функций сохраняет необходимость обретения ими независимости от политического контроля. Критерии подобной независимости разнообразны (см. таблицу).
Критический анализ приведенных мнений показывает их схожесть, что позволяет сформировать определенную систему классификационных признаков данных критериев, которая, на взгляд авторов, должна включать следующие положения.
Во-первых, финансовые критерии независимости центрального банка: наличие обособленного имущества, возможность распоряжения собственным капиталом. Отметим, что некоторые исследователи (в частности — GriШ, Masciandro, ТаЬеШш) добавляют такие критерии, как отсутствие налогов, обязательства правительства по капитализации центрального банка, запрет на прямое кредитование правительства, рыночные ставки кредитования правительства, ограничения на сроки и объем кредитования правительства, неучастие в первичном формировании государственного долга, самостоятельное формирование ставки рефинансирования [6].
Во-вторых, критерии независимости центрального банка от органов государственной власти и от коммерческих банков. К первым относятся:
1Независимость — это способность и возможность действовать самостоятельно и быть защищенным от давления извне.
критерии независимости центрального банка
Автор Характеристика критериев
Громли, де Хаан [5] Необходимые условия для проведения центральным банком независимой политики: наличие цели денежной политики; порядок определения целевых инфляционных показателей; юридический источник норм, на основе которых он функционирует; степень вмешательства правительства и иных органов в решения, принимаемые ЦБ; порядок назначения должностных лиц в ЦБ
Поляков В. П., Москвина Л. А.[5] Критерии независимости ЦБ: наличие обособленного имущества; независимость от правительственных органов; личная независимость членов органов управления ЦБ; юридический статус ЦБ
Луи И.[5] Критерии независимости ЦБ: личная автономия, т. е. независимость членов правления ЦБ; институциональная автономия, т. е. наличие у ЦБ характеристик юридического лица; функциональная автономия, т. е. возможность осуществлять задачи без вмешательства других органов; финансовая автономия, т. е. возможность распоряжения собственными капиталами и средствами
Кашкин С. Ю.[2] Критерии независимости ЦБ: целевая автономия, т. е. наличие у ЦБ законодательно закрепленной цели; функциональная автономия, т. е. наличие у ЦБ возможности самостоятельно осуществлять свои цели и задачи; институционально-финансовая автономия, т. е. наличие у ЦБ характеристик юридического лица, обособленного имущества, капитала и средств; личная автономия, т. е. независимость членов руководящих органов ЦБ, усложненный порядок их назначения и смещения с должности, продолжительные сроки полномочий; юридическая автономия, т. е. особый способ закрепления статуса и полномочий центрального банка, стабильность их правового регулирования
Тосунян Г. А., Викулин А. Ю.[10] Выделяют институциональную, функциональную, имущественную, инструментальную, бюджетную, финансовую, кадровую независимость
Ерпылева Н. Ю.[5] На основе Статуса Европейской системы центральных банков сформулированы несколько видов независимости: организационная, т. е. наделение ЦБ статусом юридического лица; персональная независимость, т. е. сбалансированная система правил, касающихся назначения на должность и отстранения от должности членов правления ЦБ, разграничение статуса его служащих от статуса лиц, состоящих на госслужбе; функциональная независимость, т. е. наделение полномочиями по принятию независимых решений в пределах своей компетенции; финансовая независимость, т. е. наличие собственного бюджета
Regulatory and Supervisory Independence and Financial Stability. Working Paper IMF [15] Выделяют четыре аспекта независимости: независимость в сфере регулирования, независимость в сфере надзора, организационная независимость и бюджетная независимость. Независимость в сфере регулирования означает самостоятельное установление регулятивных правил и нормативов, которые обеспечивают финансовую стабильность. К ним относятся коэффициенты достаточности собственного капитала, лимиты фактического риска, нормы резервирования и т. д. Независимость в сфере надзора означает обеспечение беспристрастной и объективной оценки действий регулируемых объектов. Организационная независимость состоит в его исключении из числа органов государственной власти. Важным показателем организационной независимости является предоставление руководству гарантий против необоснованного увольнения. Бюджетная независимость означает возможность самостоятельно распоряжаться денежными средствами в соответствии с объективными событиями
Источник: составлено автором.
особый способ закрепления статуса и полномочий центрального банка, стабильность их правового регулирования, усложненный порядок назначения и смещения с должности членов руководящих органов центрального банка, продолжительные сроки полномочий, предоставление руководству гарантий против необоснованного увольнения.
Независимость решений центрального банка от коммерческих банков близка к понятию независимость в сфере надзора, изложенному в исследовании Международного валютного фонда Regulatory and Supervisory Independence and Financial Stability. На взгляд авторов, независимость решений ЦБ от коммерческих банков необходимо понимать более широко: как баланс между открытостью и прозрачностью центрального банка
и защитой от морального риска, возникающего в случае использования коммерческим банком решений центрального банка и его положительных заключений в рекламных и иных целях.
Современная концепция открытости и прозрачности информации изложена в разработанном Международным валютным фондом кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности денежно-кредитной и финансовой политики. В кодексе под открытостью понимается степень раскрытия информации, а прозрачность трактуется как среда, в которой политические цели, их правовые, институциональные и экономические рамки, решения в сфере политики, обоснованные данные и информация, связанные с денежно-кредитной и финансовой политикой, а также условия подотчет-
10
финансы и кредит
ности агентств предоставляются общественности на принципах понятности, доступности и своевременности. Таким образом, охватываемая кодексом практика обеспечения прозрачности раскрывает:
1) ясность функций, обязанностей и задач центральных банков;
2) процедуры принятия и доведения до сведения общественности решений центральных банков о проводимой денежно-кредитной политике;
3) доступность для общественности информации о денежно-кредитной и финансовой политике;
4) подотчетность и гарантии добросовестности центральных банков [3].
В-третьих, независимость в проведении внутренних бизнес-процессов, в функционировании центрального банка. А именно: наличие у центрального банка характеристик юридического лица, возможность центрального банка самостоятельно осуществлять свою деятельность.
В-четвертых, независимость в поиске и реализации возможностей для роста и развития центрального банка: целевая автономия, т. е. наличие у центрального банка законодательно закрепленной цели, наделение полномочиями по принятию независимых решений в пределах своей компетенции.
Но многие исследователи сходятся во мнении, что степень независимости центрального банка может быть выявлена не только посредством анализа правовых норм, ее закрепляющих, на предмет соответствия выделяемым критериям, формирующим практически одинаковый набор условий, но и путем анализа различных фактических обстоятельств.
Существует ряд исследований, определяющих независимость центрального банка на основе вычисления значимости отдельных факторов независимости. Начало теоретическим исследованиям, посвященным поиску наиболее верно отражающего действительность индекса независимости центрального банка, положено в 1990-е гг. и связано с глубокими изменениями в законодательстве о центральных банках. Ряд исследователей опирались только на юридическую (правовую) независимость центрального банка, т. е. на независимость, определяемую исходя из законодательства. Ими разработаны такие индексы, как BP индекс (Bade and Parkin, 1988), AL индекс (Alesina, 1988, 1989), GMT индекс (Grilli, Masciandaro and Tabellini, 1991), ES индекс (Eijffinger and Schaling, 1992, 1993). Данные индексы различаются по трем аспектам:
1) критерий, используемый исследователями при анализе устава центрального банка и другого законодательства;
2) интерпретация законодательства о центральном банке;
3) способ формирования композитного индекса независимости [13].
В отличие от данных исследований профессор университета Тель-Авива Цукерман предложил индекс независимости центрального банка, который опирался не только на юридическую независимость, но и на мнения специалистов по денежно-кредитной политике, на основе которых определялось расхождение между юридическими нормами деятельности центрального банка и их реализацией на практике [14].
Так называемый индекс Цукермана имеет три составляющих. Во-первых, юридическая независимость, которая рассматривается через призму четырех групп правовых характеристик центрального банка, отраженных в его уставе (назначение и увольнение, период нахождения в должности главного исполнительного лица банка; способы решения конфликтов между исполнительной властью и центральным банком, участие центрального банка в бюджетном процессе; цели деятельности центрального банка; ограничения в кредитовании общественного сектора). Характеристики отражаются 16 переменными, каждая из которых может принимать значение от 0 (наименьшая степень независимости) до 1 (наивысшая степень независимости). Значение каждой переменной присвоено Цукерманом исходя из субъективных оценок.
Второй составляющей индекса Цукермана является индикатор частоты смены председателя центрального банка. Индикатор основывается на предположении о том, что частая смена председателей центрального банка свидетельствует о более низком уровне независимости. Частой считается смена председателей центрального банка, которая совпадает по времени или происходит чаще смены глав исполнительной власти.
Третья составляющая индекса Цукермана отличает его от остальных индексов независимости — это индикатор, рассчитываемый на основе ответов специалистов по денежно-кредитной политике на вопросы, сформулированные Цукерманом. Некоторые вопросы совпадают с теми, что были рассмотрены при определении юридической независимости. Но в данном случае они характеризуют практическую сторону. Группировка ответов включает в себя:
1) степень, в которой периоды нахождения в должности председателя центрального банка характеризовались независимостью от правительства;
2) реальные ограничения на кредитование правительства;
3) степень, в которой конфликты между правительством и центральным банком решались в пользу последнего;
4) переменную отражающую два аспекта финансовой независимости центрального банка: определение его бюджета и установление оклада высшим должностным лицам банка;
5) относительную важность целевых значений процентных ставок;
6) приоритет, отдаваемый стабильности цен
[14].
Индекс Цукермана в 2000-е гг. был модернизирован. В частности был добавлен новый индикатор, измеряющий ответственность центрального банка, некоторые инновации внедрены в расчет других индикаторов [16].
Расчеты независимости центральных банков по индексу Цукермана и сравнительный анализ по странам показывают, что Россия отстает от Польши и Венгрии. При исследовании независимости Банка России по другому индексу — индексу GMT, Россия оказывается на последнем месте [6].
Таким образом, центральный банк по своей сущности представляет собой сложный, многоплановый институт, особый статус которого определяется, с одной стороны, его функциями, схожими с функциями органов государственной власти, и с другой — необходимостью обеспечения его независимости от исполнительных органов.
Список литературы
1. Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк. 2001.
2. Кашкин С. Ю. Центральный банк в системе власти. Очерки конституционной экономики: статус Банка России / под ред. П. Д. Барен-бойм, В. И. Лафитского. М. 2001.
3. Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности денежно-кредитной и финансовой политики: декларация принципов. URL: http://www.imf.org.
4. КрупноеЮ. С. О сущности, функциях и некоторых тенденциях развития центральных банков // Финансы и кредит. 2004. № 15.
5. Лаутс Е. Б. Рынок банковских услуг: правовое обеспечение стабильности. М.: Волтерс Клу-вер. 2008.
6. Моисеев С. Р. Независимость центрального банка: от кого и зачем? URL: http://www. banking. mifp.ru.
7. Навой А. В. Роль и место центрального банка в системе государственной власти: подлинная независимость или мнимая? // Финансы и кредит. 2009. № 15.
8. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ.
9. Прингл Р. Зачем центробанкам капитал. Central Banking. 2003.
10. Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Деньги и власть: теория разделения властей и современность. М.: Дело. 1999.
11. Тулин Д. В. Региональные аспекты денежно-кредитной политики // Деньги и кредит. 1991. № 5.
12. Элстер Я. Конституционные суды и центральные банки: предупреждение самоубийства или соглашение о самоубийстве // Конституционное право: обозрение. 2003. № 3—4.
13. Central bank independence: a paneldata approach. Kluwer academic publishers. The Netherlands. 1996.
14. Cukierman, Webb, Neyapi. Measuring the Independence of Central banks and its Effect on Policy outcomes. The World Bank Economic Review. 1992. Vol. 6. URL: http://www.cedeplar. ufmg.br/economia/disciplinas/ecn933a/crocco/ Operacao_governanca_Bancos_Centrais/CUKI ERMANAWEBBNEYAPTIMeas. pdf.
15. Regulatory and Supervisory Independence and Financial Stability. Working Paper IMF. WP/02/46.
16. Jacome and F. Vazquez. Any link between legal central bank independence and inflation? Working paper IMF. April 2005. WP/05/75.
ПРИГЛАШАЕМ К СОТРУДНИЧЕСТВУ !
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
приглашает к сотрудничеству организации, занимающиеся подпиской, распространением и реализацией печатной продукции на взаимовыгодных условиях.
Тел./факс: (495) 721-85-75 [email protected]
