CC BY
20
С. МОЧАЛЬНИКОВ, аспирант Института экономики РАН
РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В РАЗВИТИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИИ
Бюджетный процесс в России в последние годы постоянно получает позитивную научно-методическую поддержку, что постепенно превращает его в эффективный и цивилизованный инструмент современного развития не только финансовой, но и экономической политики страны.
Однако в бюджетно-финансовой и экономической политике правительства в процессе реформирования недооценивалась необходимость поиска различных форм взаимодействия бюджета (как представителя государства) и бизнеса. Не вдаваясь в тонкости реализуемой в течение более 15 лет либерально-демократической схемы участия государства в развитии экономики, становятся очевидными «провалы» в решении консолидационных процессов
финансов бизнеса и государства в решении проблем, отвечающих национальным интересам страны. Кроме идеи «меньше государства в экономике», практически отсутствовали попытки поиска форм
эффективного взаимодействия бюджета государства и финансовых активов бизнеса, особенно корпоративного. В результате, снижались темпы экономического роста. В начале нового века наметились позитивные сдвиги. Федеральный бюджет начал исполняться с постоянным профицитом, размер которого в 2005 г. достиг
значительной величины - 7,5% ВВП. Произошло накопление
финансовых и золотовалютных резервов. К началу 2006 г. в золотовалютных резервах было накоплено более 200 млрд. долл. Стабилизационный фонд составил более 1,4 трлн. руб.
Финансовые ресурсы страны по степени участия государства в их регулировании можно разделить на следующие, примерно равные части:
- ресурсы, находящиеся под прямым государственным контролем (через бюджетную систему - федеральную, субъектов РФ, муниципальную, государственных внебюджетных фондов);
- ресурсы органов управления государственным имуществом;
- ресурсы, контролируемые государством частично через банковскую систему и государственные органы финансового контроля (налоговые и таможенные органы, арбитражные суды и др.);
- долевое участие государства в коммерческих структурах;
- ресурсы со слабым влиянием государства (ресурсы населения, «теневые ресурсы»).
Практически во всех развитых странах до половины финансовых ресурсов находится вне сферы государственного воздействия. Однако в последнее время наметилась тенденция наращивания
государственного участия в регулировании финансовых потоков. Так, доля государственных расходов (федеральных и местных) в период 1950-1993 гг. возросла в Германии и Англии с 36 до 50%, во Франции с
31 до 54% валового национального продукта этих стран 1. В 2008 г. в условиях кризисной ситуации в мировой экономике наметилось существенное «вливание» государственных средств в экономику (в США - около 1 трлн. долл.).
Современная структура экономики России не обеспечивает условий для активного экономического роста и не ориентирована на ключевые для сферы, в частности, станкостроение, судостроение, авиастроение и др. Вследствие этого экономическое развитие подвержено конъюнктурным колебаниям, отсутствуют «лидеры» в ведущих отраслях, а внутренний спрос не может служить демпфером для амортизации критических ситуаций. Во многом это является следствием отсутствия жесткой системы инвесторов (интегрированных компаний), ориентированных на решение наиболее актуальных для страны задач с помощью государственной поддержки.
Отраслевая бюджетная роспись финансовых расходов, попытки использования программ и проектов «размывают» имеющийся ресурсный потенциал, не позволяя целенаправленно и планомерно решать жизненно важные для страны проблемы. Из-за расхождений стратегических интересов государства (национальные интересы) и интересов акционерных обществ (достижение максимальной прибыли) контроль за деятельностью акционерных обществ с преобладающим государственным влиянием не позволяет оказывать серьезное влияние на темпы решения многих важных проблем,
Это противоречие может быть смягчено при создании
государственных корпораций, особенно на первых этапах становления ведущих отраслей, способных удовлетворить внутренний спрос и обеспечить выход на мировой рынок. В дальнейшем возможна
эволюционная трансформация государственных корпораций в цивилизованные рыночные акционерные общества, обладающие реальной конкурентоспособностью на внутреннем и внешнем рынках.
В реформационный период в стране сложился сложный
производственный комплекс (состав участников производственного процесса). Реализация структурной и промышленной политики
осуществляется огромным количеством разнородных участников, возникших в результате рыночных преобразований или же оставшихся от бывшей административной системы.
Практически случайный характер носил процесс организационноструктурного преобразования, когда наиболее жизнеспособные объекты работали в прибыльных нишах рынка, а не в наиболее необходимых стране и обществу сегментах производства. Нормальный переход от распределения ресурсов и госзаказов по министерствам и ведомствам к современной структурной и промышленной политике и соответствующим организационным структурам не состоялся.
Организационно-структурная перестройка экономики «металась» между крупными компаниями и мелким бизнесом, не решая реальных проблем страны в комплексе. Вместо современной системы
1 Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики. - М.: РАГС, 1997.
распределения и перераспределения ресурсов, имеющиеся средства стали «растаскиваться» как оставшимися ведомствами, так и
возникающими монопольными акционерными структурами, зарубежными инвесторами, коррупционно-теневыми структурами. Цивилизованный программный подход к распределению ресурсов реализовать в полной мере не удалось.
Мы разделяем позицию ряда исследователей 2 о том, что в стране не удалось сформировать «мощный слой развивающихся компаний», за исключением сырьевых.
Финансовый кризис обострил многолетний спор групп оппонентов (фундаменталистов и реалистов) по поводу роли государства в экономике. Оппоненты разделились по привычному признаку (правые против левых) или сторонников ограниченного вмешательства правительства против сторонников активной роли государства в экономике. Реально этот спор выливается в характер развития экономических институтов-структур и их взаимодействия с государством. В России укоренилось мнение об эволюционном пути развития институтов, учитывая, что государство с архаичными
институтами никогда не будет конкурентоспособным. Естественно, институционально-структурные реформы требуют времени, а также учета ситуации.
Возникшая кризисно-дискомфортная ситуация в экономике резко изменила многие казавшиеся незыблемыми каноны. В частности, это касается «невидимой руки рынка» (Адам Смит), которая, как оказалось, не способна урегулировать важнейшие рыночные коллизии. Это же относится и к роли государства, которое в большинстве развитых стран начало выступать в качестве активного регулятора. В этой связи позитивной оценки заслуживают действия Правительства России, которое еще в предкризисной ситуации пошло на создание государственных корпораций, предприняв ряд мер по поддержке банковской системы. Так, государство выделило 500 млрд. руб. на поддержку экономики (в частности, на покупку «голубых фишек»). Если смотреть на государство как на акционера, то это реально правильное действие. Особенно, если учесть, что цена многих компаний, где государство является крупнейшим акционером, существенно недооценена.
Необходимо признать, что Правительство России во время осознало ограниченность действующих в мире моделей (институтов, структур, поведения и т.д.). Модель - это абстракция, которая упускает различные сложности, что не позволяет принимать эффективные решения, Очевидно, что ни одна модель не отражает действительности и должна постоянно дополняться квалифицированными суждениями и действиями, связанными с реальным положением дел.
Создание госкорпораций - яркий пример реакции на «реальное положение дел». Рынок не справился со многими проблемами, и Россия потеряла целые отрасли, определявшие лицо ее экономики (авиастроение, судостроение, станкостроение, новейшие технологии). В этих условиях
2 Амосов А.И. Структурные преобразования в экономике. - М.: ИЭ РАН, 2007.
использование института госкорпораций дает возможность восстановить жизнеобеспечивающие реальный сектор экономики отрасли.
К этому надо добавить и возможность активного противостояния госкорпораций финансовому кризису. Крупнейшие компании поддерживаются государством в кризисных условиях по-разному. Так, например, «Автоваз», получив госконтракт, планирует продать 17 тыс. автомобилей «Лада» по госзаказу от Минздравсоцразвития 3. Системой госконтрактов поддерживается еще ряд крупных госкомпаний.
Долги госкорпораций правительство рассматривает как свои. Особенно важно, что правительство рефинансирует долги этих компаний перед иностранными кредиторами, не допуская их потери для российской экономики. Кредит в 950 млрд. руб., выделенный госбанками (Сбербанк, ВТБ, Россельхозбанк) сверх уже перечисленных на их депозиты полутора триллионов, как раз и направлен не только на спасение банковской системы, но и на поддержание российских корпораций. Это снижает уровень угроз их экономической безопасности и отвечает национальным интересам.
Государственные корпорации способны в перспективе оказать комплексное государственное воздействие на финансовые потоки в производственной сфере, начиная с подготовительно-информационной стадии и кончая реальным результатом. В условиях активизации борьбы с коррупцией государственные корпорации способны обеспечить эффективный государственный контроль за
неукоснительным соблюдением правовых норм деятельности, защиты производственных институтов от криминала, начиная от корпораций и кончая малым бизнесом.
В условиях формирования системы индикативного государственного регулирования меняются и многие традиционные функции, связанные с реализацией программ. В частности, это касается контрольных функций. Вместо всеобъемлющего жесткого контроля за реализацией большинства параметров программы должна быть создана система контроля, включающая «мягкие» аналитические инструменты. Речь идет о создании специальных систем контроля, которые помимо анализа финансовой деятельности включают анализ сроков, затрат, воздействий программных мероприятий и других переменных функционирования программ. Требования программного контроля могут обусловить необходимость изменений в структуре организаций, в источниках финансирования, осуществляющих их реализацию и т.д.
Процесс контроля должен быть направлен на достижение заранее определенных результатов. Государственный финансовый контроль должен охватывать в комплексе все стадии бюджетного процесса, в том числе:
1. Контроль прогнозных проектировок бюджета (на стадии формирования бюджета, с учетом поддержки госкорпораций).
3 Столяров Г. Нашли покупателя. // Ведомости. Компании и рынки, 09.10.2008.
2. Контроль исполнительности бюджета (данный аспект контроля связан с формированием бюджетной конструкции и решается, независимо от опыта).
3. Контроль исполнения (требует использования адекватных политико-экономической ситуации аналитических подходов, учитывая системный характер собственности во многих госкорпорациях).
4. Контроль эффективности исполнения (необходима выработка современных методических подходов к его реализации).
Обращение в проблеме контроля за исполнением бюджета обусловлено требованиями практики современного финансового планирования, негативы которой проявились в последние годы, в частности, в дефолте 1998 г., провалах в денежно-кредитной политике 1990-х гг., кризисной ситуации 2008 г.
Увлекшись финансово-денежным регулированием, Правительство РФ «забыло» о том, что «догнать развитые страны мира по уровню благосостояния и эффективности, обеспечив опережающее прорывное развитие в тех секторах российской экономики, которые определяют ее «специализацию в мировом хозяйстве» («Концепция социальноэкономического развития до 2020 г.», подготовленная Минэкономразвития 12 марта 2008 г.), невозможно без модернизации традиционных отраслей экономики - сельхозмашиностроения, строительной техники, оборудования для машиностроения, химической промышленности и др. Этот перечень может быть продолжен. Мы не можем только качать нефть и газ. Нам необходимо строить нефтяные платформы, модернизировать транспорт, лесопереработку и др. отрасли. При этом прорыв только в 4-5 видах производства не даст результата. Практически - это идеология «периферийных действий» 4. Необходимо обеспечить общую
конкурентоспособность экономики страны и, в первую очередь, конкурентоспособность жизнеобеспечивающих компаний. При этом, должен быть обеспечен инновационный прорыв на внутреннем рынке.
Проведенный автором анализ процесса формирования ряда корпораций, в частности, корпорации «Ростехнологии», показывает существенные недоработки в реализации этой весьма позитивной идеи. Это существенно снижает эффект от создания данного организационного образования.
Во-первых, уже на стадии самой реализации идеи началась межведомственная борьба, все более развивались негативные лоббистские процессы даже по составу корпорации, который колебался от 600 до 250 предприятий (исходный проект).
Во-вторых, не была осуществлена оценка стоимости корпорации и не были определены перспективы ее капитализации.
В-третьих, недостаточно были проработаны варианты создания корпорации, ее целевая ориентация.
В-четвертых, отсутствовал детально проработанный оргпроект формирования корпорации, не были обоснованы параметры взаимодействия входящих в ее состав предприятий.
4 Амосов А.И. О логике социально-экономического развития. // Вестник РАЕН, 2008.
В-пятых, сам набор предприятий оказался достаточно случайным, что обусловило необходимость решения проблемы о продаже ряда включенных в корпорацию предприятий.
В-шестых, отсутствовали тщательно проработанные субпроекты участников компании. Например, предполагалось на базе ФГУП «Уралвагонзавод» создать бронетанковый холдинг. Однако серьезного экономического обоснования эта идея не имела.
В-седьмых, достаточно случайным является набор научноисследовательских и опытно-контрукторских институтов, включенных в компанию, а поэтому нет уверенности в способности решить проблемы научно-технического развития предприятий корпорации.
Особенностью новых российских государственных корпораций является их не полное соответствие объективным закономерностям вертикальной интеграции, в идеальном случае ориентированной на конечный результат, а не на промежуточный. Российские
госкорпорации представляют собой, в основном, холдинговый тип структуры. Примером является «Объединенная авиастроительная корпорация», представляющая собой механическое собрание авиазаводов и конструкторских бюро.
В настоящей схеме практически не реализуются принципы вертикальной интеграции, не предусматривается вертикальная интеграция ключевых заводов организации: авиастроение,
двигателестроение, проектирование, авиационная электроника, приборостроение. Пока не наблюдается тенденций системной организационной и технологической общности, есть полуформальное соединение двух крупнейших государственных унитарных предприятий: РСК «МИГ» и КАПО им. С.П. Горбунова». Выход из положения состоит в разработке долгосрочной стратегии превращения этих структур в единую и конкурентоспособную корпорацию. На реализацию этой проблемы требуется бюджетная поддержка и активное привлечение бизнеса. При этом, целевая задача состоит в обеспечении вертикальной интеграции всех фаз расширенного воспроизводства в интегрированной госкорпорации, которая под руководством государства должна превратиться в плановокорпоративное образование.
Следует отметить, что государственные корпорации холдингового типа имеют существенные отличия от традиционных интегрированных холдингов частного бизнеса. И в финансовом плане главным из них является налаженная консолидированная система учета и контроля (включая и ценовой акцент), ориентированный на оценку факторной эффективности воспроизводства общего промышленного капитала корпорации. Его особенностью является отказ от стимулирования деятельности, побуждающей к извлечению дохода в каждом отдельно взятом сегменте. В то же время это и не аналог «бывшего котлового метода». Главное - это определение затрат и эффекта по конкретным изделиям, выпускаемым корпорацией. Сегменты государственной корпорации не должны иметь акционерный промышленный капитал. Величина цен на конечную продукцию ограничивает уровень общекорпоративных издержек, а объем совокупных инвестиций во
многом определяется национальными экономическими интересами страны и возможностями бюджета и партнерского бизнеса.
Создание государственных корпораций не должно ассоциироваться с ценовыми и количественными ограничениями (они могут быть использованы только для ликвидации дефектов экономического механизма и возможных диспропорций). Вместе с тем необходимо иметь в виду возможность безответственного отношения к государственным гарантиям, проявления коррупционных тенденций. Нельзя допускать «легкого» отношения к государственным средствам, что требует ужесточения государственного финансового аудита. Представляется, что контрольные органы должны разрабатывать специально ориентированные методики аудита финансов государственных корпораций, учитывая специфические особенности их работы. Необходимо подходить к госресурсам, работающим в интегрированных корпоративных образованиях, как к особым рыночным инструментам (естественно, обладающими специфическими особенностями).
Отечественная наука должна оказать реальную помощь в настоящих кризисных условиях, охвативших мировой рынок, российским государственным компаниям в плане выработки рекомендаций и методов, направленных против «эффектов заражения» национальной финансовой системы, в частности:
- меры, направленные на ограничение предрасположенности российских институтов рискам;
- уменьшение уязвимости крупных компаний под влиянием внешних шоков;
- прогнозирование рискованного поведения отечественных инвесторов;
- усиление контроля за движением капиталов;
- выработка путей ограничения мобильности капиталов и др.
Необходимо продолжить работу по реформированию бюджетной
классификации. Особенно это касается оценки отдельных направлений реформирования в отношении конкретных распорядителей и получателей бюджетных средств, что связано, во-первых, с учетом необходимости устранения недостатков, связанных с усилением бюрократизации бюджетного процесса, и, во-вторых, с приданием бюджетной классификации большей целевой направленности в связи с созданием системы государственных корпораций. Это позволит повысить сопоставимость структурных показателей и группировок, обеспечить прозрачность бюджетных показателей, распределения и группировок бюджетных расходов, а также усилить
«подведомственность расходов бюджета» (ст. 38.1.).
Сегодня Россия входит в сложный период экономического противостояния. Речь идет о «защите» российского ресурсного потенциала, и эта идея должна лежать в основе финансовой стратегии страны и крупнейших корпоративных образований. Финансово-банковский бизнес перестраивается после почти пяти лет льготно-финансового функционирования (при высоких ценах на энергоресурсы). И это требует готовности к новым методам и средствам финансового взаимодействия и защиты.
В финансово-контрольной и организационной сфере деятельности новых корпораций пока просматриваются «белые пятна»,
существенно снижающие их эффективность. К их числу можно, в частности, отнести следующие:
а) четко не определены функции корпораций по реализации государственной политики, нормативному регулированию и правоприменению;
б) практически не отработана схема передачи властных функций государственным корпорациям (необходима система нормативноправовых актов);
в) проявляются элементы архаизации российского государства вместо ориентации на конкурентоспособность
г) выделение бюджетных средств не подкреплено мерами их ответственности за результаты (выполнение программ, планов, достижение индикаторов и показателей деятельности);
д) бюджетные задачи пока жестко не увязаны с инновационными решениями;
е) необходима серьезная научно-методическая разработка проблем управления государственными корпорациями;
ж) целесообразна разработка Концепции и стратегического плана (до 2020 г.) развития государственных корпораций и автономных учреждений (как дополнение к долгосрочному плану страны до 2020 г., но с большей детализацией). Возможен вариант индикативного долгосрочного плана.
Данные отдельные задачи должны трансформироваться в создание глобальных государственных (полугосударственных) корпораций, сетевых кластеров, способных обеспечить долгосрочные национальные интересы страны.
