CC BY
47
ФОРМИРОВАНИЕ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
С.Н. Сильвестров, А.Г. Зельднер, И.Ю. Ваславская, И.И. Смотрицкая, Р.И. Ширяева
В статье рассмотрен широкий круг вопросов, касающихся правовых и экономических аспектов отношений собственности в госкорпорациях, их взаимоотношений с бюджетом и бизнесом. Особое внимание уделено организации контроля за эффективностью использования государственных средств, выделяемых госкорпорациям, системе ответственности за их использование. Ключевые слова: государство, собственность, корпорация, некоммерческие организации, эффективность.
Исходя из общей оценки современного социально-экономического положения России формирование государственных корпораций (ГК, госкорпораций) наряду с национальными проектами может стать, при прочих равных условиях, важнейшим направлением развития национальной экономики, позволяющим при благоприятном стечении обстоятельств реализовать интересы страны и общества и обеспечить экономическую безопасность.
Формирование госкорпораций в России - не простая смена курса, а признание провала избранного пути преимущественно сырьевого развития. Это признание того, что менталитет российских представителей крупного частного капитала на данном этапе развития не способен учитывать ни государственные интересы, ни социальные потребности общества. Доходы от сырьевых ресурсов России не
стали мультипликатором развития несырьевых отраслей, средством для инновационного рывка. Вот почему Россия предпринимает еще один шаг для инновационного прорыва через крупные госкорпорации - с учетом их ресурсного обеспечения и бюджетной поддержки.
Создание госкорпораций1 - реакция на реальную оценку места России в современном глобализирующемся мире и попытка сохранить те прорывные технологии и направления развития, которые могут определить иное место России в мировом интеграционном процессе. Речь идет прежде всего об атомной энергетике, космических технологиях, программном обеспечении, развитии нанотехно-логий, формировании конкурентоспособного человеческого потенциала и др. Этим и объясняется стремительный разворот в сторону формирования госкорпораций, призванных не только сохранить еще имеющиеся передовые технологии, но и создать условия для дальнейшего их совершенствования на базе современных инновационных разработок.
Что стоит за идеей формирования госкорпораций? Эволюция или тактика? Исходя из сложившихся в российской экономике низких темпов развития инновационных технологий разворот в сторону создания ГК - это тактический маневр с целью обеспечения ускоренного развития несырьевых отраслей, на инновационной основе способных конкурировать на мировом рынке.
О том, что переход к госкорпорациям -шаг в значительной мере тактический, свидетельствует и анализ разработанных в России за последние годы прогнозных материалов.
1 В отличие от ранее созданных (в 20062007 гг.) корпораций («Объединенной авиастроительной корпорации» (ОАК) и «Объединенной судостроительной корпорация» (ОСК)), имеющих организационно-правовую форму ОАО, новые госкорпорации («Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), «Олимпстрой», «Роснанотех», «Фонд содействия и реформирования ЖКХ», «Ростехнологии» и «Росатом») будут функционировать как некоммерческие организации.
Так, ни в проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, подготовленной МЭРТ России, ни в бюджетной политике на 2008-2010 гг. Министерства финансов РФ, ни в докладе РАН «К концепции и программе социально-экономического развития России до 2015 г.» не рассматриваются проблемы развития госкорпораций.
В декабре 2007 г. тогда еще Президент РФ В. Путин на встрече с представителями Торгово-промышленной палаты (ТПП) подчеркнул: «Мы не намерены вечно держать эти госкорпорации в том виде, в котором они созданы. Рано или поздно они будут работать на прозрачных, рыночных... условиях...». Если «рано или поздно» будет определяться достижением инновационного прорыва и социально-экономического роста, это один вектор развития, который может стать стратегической линией на продолжительный период. Если же трансформация госкорпораций пойдет по сценарию шоковой приватизации -стагнации российской экономике не избежать - это его другой вектор.
Исходя из складывающейся направленности трансформации российской собственности дальнейшая судьба ГК может повторить путь, пройденный РАО «ЕЭС». По мере завершения консолидации всех активов часть ГК будет преобразована в акционерные общества с выводом их на IPO. По сути, в России будет проведен второй, более техничный по исполнению вариант приватизации с передачей активов в собственность якобы более профессиональному классу новых менеджеров и управленцев.
СОБСТВЕННОСТЬ ГОСКОРПОРАЦИЙ: СУЩНОСТЬ И СПЕЦИФИКА
В соответствии с законом «О некоммерческих организациях», к которым отнесены госкорпорации, имущество, переданное им государством, становится собственностью
госкорпорации. Собственность некоммерческих организаций (НКО) обладает спецификой как относительно частной собственности, так и относительно собственности государственной. По сравнению с частной собственностью распоряжение собственностью некоммерческих организаций сопряжено с рядом ограничений полномочий собственника его имуществом: по определению направлений предпринимательской деятельности, по использованию прибыли и имущества.
Специфика собственности НКО относительно государственной собственности состоит в предоставлении субъекту хозяйствования более широких полномочий распоряжаться имуществом, в частности, по сравнению с унитарными предприятиями, функционирующими на основе права хозяйственного ведения, не наделенными в отличие от некоммерческих организаций полномочиями отчуждения или сдачи в аренду недвижимого имущества без согласия государства, а также правом распоряжения всей полученной прибылью.
Для государства особый интерес представляет одна из форм НКО - государственная корпорация, поскольку федеральные законы об их создании являются основным законодательным актом, регулирующим их деятельность. Они предоставляют данной конкретной форме дополнительные, более существенные привилегии. Во-первых, государственные корпорации исключаются из сферы действия Закона о банкротстве, во-вторых, государственные корпорации освобождаются от многих форм контроля со стороны государственных органов, предусмотренных Законом об НКО для других форм данной организационно-правовой формы хозяйственной деятельности. Таким образом, собственность государственных корпораций отличается не только от частной и государственной форм собственности, но и от собственности других некоммерческих организаций.
Поскольку отношения собственности представляют собой систему форм собственности, каждая из которых выполняет особые функции в процессе общественного воспроизводства и обладает специфическим потенциа-
лом, несводимым к потенциалу других форм собственности, возникает вопрос о функциональной роли собственности государственных корпораций. Реализации каких целей и воспроизводственных функций она может способствовать? Конкретные цели создания современных корпораций свидетельствуют о том, что основным мотивом перевода государственных реальных и финансовых активов в их собственность является жесткая экономическая необходимость преодоления чрезвычайных, форс-мажорных, критических ситуаций в экономике.
Отмечая определенную прогрессивность идеи создания государственных корпораций, нельзя не заметить, что законодательное оформление деятельности государственных корпораций отличается противоречивостью, неопределенностью формулировок, позволяющими их произвольно трактовать. Не вдаваясь в оценку разделов федеральных законов, регулирующих другие аспекты деятельности госкорпораций, остановимся на характеристике правовых норм, регулирующих отношения собственности.
Что касается определения содержания прав собственности госкорпораций, то в федеральных законах об их создании они определены нечетко. Так, например, несмотря на положение о том, что органы власти не вмешиваются в деятельность госкорпораций, часть из них («Внешэкономбанк», «Фонд содействия и реформирования ЖКХ», «Росатом», «Олимпстрой») фактически являются не единственными субъектами своей собственности, поскольку ряд основных параметров их деятельности, определяющих конкретные направления использования их собственности, в соответствии с законами об их создании утверждается правительством.
Так, основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности «Внешэкономбанка», а также количественные ограничения на привлечение им заемных средств устанавливаются в Меморандуме о финансовой политике Внешэкономбанка, который утверждается правительством. Та же картина наблюдается и в отношении других корпораций. По сути, это означает фактическое
сохранение за правительством части полномочий собственника по отношению к имуществу госкорпораций. В законах отсутствует четкое распределение прав собственности и полномочий собственника между правительством и корпорациями. И, что самое удивительное, никакой реальной ответственности за принимаемые решения, за реализацию поставленных целей не несут, судя по содержанию законов, ни правительство, ни корпорации.
Практически единственными формами ответственности, содержащимися в законах, являются предоставление корпорациями отчетности высшим органам власти и их обязанность отвечать по своим обязательствам всем своим имуществом. Но в том-то и дело, что это имущество государственное, которое им ничего не стоило. Это означает, что реальная ответственность за сохранность и эффективное использование большого массива государственной собственности перекладывается на государство.
Следует также отметить, что собственность госкорпораций в том виде, в котором она представлена в законах об их создании, характеризуется отсутствием у ее субъектов не только мотиваций действовать эффективно и сохранять собственность, присущих частной собственности, но и элементов правового принуждения к сохранению собственности, характерных для ее государственной формы. Отмеченные обстоятельства существенно снижают эффективность данной формы собственности и, генерируя излишние риски, сокращают тем самым возможности реализации целей создания государственных корпораций.
Статус госкорпорации позволит им заниматься предпринимательской деятельностью, но правила раскрытия информации для них менее жесткие, чем для АО. Проблему «непрозрачности» ГК для инвесторов можно решить, используя очевидный плюс «индивидуального» закона: в нем можно и нужно устанавливать нормы транспарентности и сделать их более жесткими даже по сравнению с обычными акционерными обществами.
Статус государственной корпорации позволяет, с одной стороны, получив государ-
ственный пакет акций (ГПА) и имущество в собственность, представлять интересы государства, а с другой - выступать учредителем акционерных обществ, покупать акции, брать в управление государственные пакеты акций, т.е. осуществлять предпринимательскую деятельность как полноправному участнику рынка.
У дочерних компаний госкорпораций также появляются дополнительные возможности. Они смогут осуществлять любые действия на рынке, включая 1РО - первичное публичное размещение акций (initial public offering), и привлекать средства рынка с помощью продажи части акций на бирже. Планируется, что госкорпорации будут участвовать в 1РО в течение нескольких лет после госинвестиций и роста их рыночной стоимости. Дополнительная эмиссия акций позволит частным компаниям привлечь дополнительные финансовые ресурсы на инвестиционные и инновационные цели.
Однако необходимо учитывать, что государственная собственность, воплощенная в принадлежащих государству пакетах акций, передается госкорпорациям бесплатно и, возможно, даже на покрытие их неэффективной деятельности. В любом случае передача пакетов акций без адекватного финансового возмещения госбюджету, осуществляемого по рыночным ставкам в соответствии с ясными критериями и по жестким правилам, означает сокращение государственной собственности в размерах, эквивалентных размерам средств, получаемых от размещения принадлежащих государству акций.
РАЗМЕЩЕНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСЗАКАЗОВ В ГОСКОРПОРАЦИЯХ
Формирование госкорпораций остро ставит проблему достижения эффективного управления сконцентрированными государственными финансовыми и материальными ресурсами. В зависимости от целей создания и направлений деятельности значитель-
ная часть средств будет использоваться корпорациями для организации, размещения и реализации заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд2.
Госзаказ выступает важнейшим рычагом управления развитием экономики. Например, в США осталось менее 50 государственных оборонных предприятий, остальные находятся в руках частного капитала или в смешанной собственности. Однако государство посредством размещения и реализации государственных заказов полностью определяет и контролирует развитие этого сектора экономики.
Создаваемые государственные корпорации, во-первых, могут получить статус государственного заказчика и стать крупнейшим получателем бюджетных средств для заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд. В этом случае государственная корпорация будет выполнять весь комплекс функций государственного заказчика в плане формирования, размещения заказов, заключения контрактов и контроля над их выполнением. В рамках корпорации возникнет необходимость координации деятельности по размещению и реализации государственных заказов, привлечения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) со стороны, что потребует выделения специальной структуры, в том числе для проведения конкурсов, обучения и подготовки кадров.
2 По данным Министерства экономического развития и торговли РФ за период 2000-2006 гг. объем государственных закупок вырос почти в 9 раз. В 2006 г. консолидированный государственный заказ всех уровней достиг 2,3 трлн р. и составил порядка 37% доходной части федерального бюджета и 8,6% ВВП. В 2007 г. совокупный объем государственного заказа достиг 3 трлн р. (Шаронов А. Выступление на круглом столе «Совершенствование системы государственных и муниципальных закупок как инструмента повышения эффективности использования бюджетных средств» // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. № 9. С. 24).
Вызывает опасение, что будут не в полной мере соблюдаться принципы конкуренции и прозрачности при размещении государственных заказов самими корпорациями. Практический опыт и результаты проверок показывают, что в основе многих выявленных нарушений при проведении конкурсов на размещение заказов лежит намерение дать заказ своему производителю в ущерб эффективности использования бюджетных средств. Аналогичная ситуация будет возникать и в государственных корпорациях. Всегда будет присутствовать заинтересованность в приоритетном обеспечении государственным заказом, а значит, финансировании и стабильном сбыте продукции собственных предприятий корпорации.
Во-вторых, государственные корпорации в целом и отдельные компании, вошедшие в состав корпораций, могут участвовать в выполнении государственных заказов в качестве крупных подрядчиков или просто исполнителей (поставщиков) определенного вида товаров, работ, услуг. В этом случае государственные корпорации и их компании на конкурентной, конкурсной основе будут претендовать на заключение государственного контракта. Но тогда сможет ли частный бизнес на равных условиях конкурировать с этими мощными интегрированными структурами, не останется ли он без государственных заказов?
Таким образом, существует объективная необходимость в независимом институте контроля над размещением и реализацией государственных заказов корпорациями, использованием бюджетных средств. В настоящее время законодательно закреплены определенные процедуры и правила государственных закупок, предусматривающие в том числе систему оперативного контроля и аудита проведения конкурсных процедур, проверку эффективности бюджетных расходов. Они не всегда четко соблюдаются, но активно работают ФАС России как федеральный контрольный орган в сфере размещения заказов и Федеральная служба по оборонному заказу, на уровне субъектов Федерации - соответствующие органы исполнительных властей.
Однако согласно принятым законодательным актам государственным корпорациям установлен особый режим деятельности, контроля и аудита, в то же время не определен порядок их взаимодействия с государственным бюджетом. В этой связи возникает проблема: будет ли этот особый режим распространяться и на систему государственных заказов?
При нынешнем уровне развития корруп-ции3 в стране формирование государственных корпораций, направление туда колоссальных бюджетных средств, выведение их из сферы рыночной конкуренции, из сферы деятельности существующих институтов контроля резко снижают стимулы рационально использовать финансовые ресурсы и повышают риски принимать неоптимальные решения, в том числе при размещении и реализации государственных заказов. В этой связи следует напомнить, что в рамках проводимой реформы были определены основные принципы, на которых должна быть построена эффективная система государственных закупок: конкурентоспособность, прозрачность процессов, происходящих в системе государственных закупок; открытость данной системы; равные права для всех участников реализации государственных заказов. Представляется необходимым, чтобы эти принципы стали базовыми и для госкорпораций.
Важным элементом в ограничении манипуляций при проведении конкурсов на размещение госзаказов должно стать ценообразование. В России нормативно-правовым актом введена начальная цена контракта. В США в контрактах устанавливаются фиксированные цены на срок 3-5 лет - срок действия контракта. Такой подход побуждает производителей снижать издержки производства за счет внедрения новейших технологий и совершенствования управления.
3 В настоящее время, по оценке экспертов, потери от коррупции в сфере государственных закупок в России составляют около 10% общего объема закупок, т.е. в 2007 г. потери бюджетных средств составили порядка 300 млрд р.
ГОСКОРПОРАЦИЯ И МОНОПОЛИЯ
Создаваемые госкорпорации являются монополиями как по форме, так и по содержанию. Вместо формирования равных возможностей субъектов рыночных отношений, в том числе и в плане воздействия на цены, госкорпорации могут активизировать систему несовершенной конкуренции.
Создание монополизированной системы слабо контролируемых госкорпораций в условиях строительства сильной вертикали власти, такой, какая складывается в настоящее время, при ослаблении роли правительства может привести к потере системного управления государством. Монополия, как показывает история, всегда ведет к непредсказуемым социально-экономическим последствиям. Это касается и госкорпораций, которые позволяют контролировать развитие российской экономики за счет «практической монополии... и занятия командных высот в экономике» (В. Ленин). Но следует помнить и о том, что монополия ведет к загниванию, а абсолютная монополия - к абсолютному загниванию.
Госкорпорации, созданные как монополии, не испытывают конкуренции на внутреннем рынке. На международном рынке их конкурентоспособность «проверяется» ТНК. В этой связи необходима более активная интеграция госкорпораций и ТНК, обмен инновациями, участие в освоении рыночного пространства. Но как у нас в стране, так и за рубежом имеются ограничения на приобретение активов на территории зарубежных государств и таможенные барьеры для выхода на рынок развитых стран. На определенном этапе мы можем обеспечить реализацию своей не самой конкурентоспособной продукции за счет льготных кредитов, списания долгов, натурализации внешнеторговых отношений, но это все временно. И только государство сегодня способно рискнуть провести модернизацию производства на новейшей технологической базе.
Жесткая конкуренция ТНК4 на мировых рынках требует адекватного подхода к отстаиванию наших национальных интересов. И в этом плане концентрация ресурсов и научно-технических разработок в госкорпорациях позволяет реально конкурировать (при поддержке государства) в тех сферах, где мы это в состоянии сделать. Формирование госкорпораций, предлагающее единую систему управления, означает, по сути, отказ от внутренней конкуренции. Например, с такой монополией, как «Ростехнологии», трудно конкурировать внутри России, учитывая ее возможности и долю в госзаказе. Поэтому не вошедшие в госкорпорацию предприятия вынуждены или войти туда, или в конце концов перепрофилироваться.
Но не следует сбрасывать со счетов и такой вариант, когда вторично (первый раз это произошло в процессе шоковой приватизации) будут нарушены интеграционные связи и единые цепочки производства стратегической продукции. Как отмечает глава корпорации «Ростехнологии» С. Чемезов, предприятия ОПК должны прежде всего прочно встать на ноги и конкурировать не между собой, а с ведущими мировыми производителями, чтобы закрепить на мировом рынке свою продукцию не только военного, но гражданского назначения (Известия, 2007, 28 дек.).
В этой связи отметим, что в развитых странах рост производительности труда связан во многом с конкуренцией вследствие выхода на рынок новых предприятий с новыми идеями и подходами. Вот почему необходимо развивать и частно-государственное партнерство.
4 Следует учитывать имеющиеся различия между ТНК и госкорпорациями. Существующая между ТНК конкуренция заставляет их работать более эффективно. Между госкорпорациями практически нет конкуренции, это, по сути, монополии. ТНК в отличие от госкорпораций полностью интегрированы в рынок, действуют по его законам, они подотчетны и управляются акционерами. В России осуществляется линейная форма управления ГК, они подотчетны президенту или правительству.
Одним из наиболее сложных вопросов в процессе функционирования госкорпораций выступают внутри- и межкорпоративная конкуренция, взаимодействие с крупным и малым бизнесом. В условиях доминирования монополий и крупных корпоративных структур возникают проблемы в инициации внутренней конкуренции. Рост крупных корпоративных структур, государственных и частных, сдерживает выход на рынок новых конкурентов с незначительными объемами производства. Здесь может не сработать принцип минимизации затрат, так как крупные корпорации даже при неоптимальном использовании ресурсов будут выживать. Особенно те из них, кто подстрахован Законом «О несостоятельности (банкротстве)».
В то же время для выхода на международный рынок необходимы конкурентоспособные товары, следовательно, в России нужно развивать конкуренцию5 и повышать производительность труда. В этих условиях такие мощные структуры, как госкорпорации, должны стать субъектами последовательных действий по привлечению малого и среднего бизнеса к интеграции и кооперации, к участию в инновационных разработках. В этом плане следовало бы предусмотреть участие малых и средних предприятий, в том числе их сетевых образований, в различных формах государственно-частного партнерства.
Сложности в создании конкурентной среды связаны с неэффективным контролем ФАС над рядом крупных сырьевых монополий. В настоящее время монополии имеют возможность постепенно наращивать цены и за счет завоевания существенного сегмента рынка обеспечивать высокий объем прибыли. Протекционизм интегрированных в мировой рынок естественных монополий, осуществляемый государством, направлен на их поддержку, и их проблемы становятся,
5 К проблеме развития конкуренции следует подходить, не забывая о социальных проблемах страны. Ибо возможна подмена целей, и тогда все силы и средства бросают на достижение конкурентоспособности, отодвигая решение проблем населения на второй план.
по сути, проблемами правительства. Но при таком сценарии развития монополий внутри страны, уровень цен на продукцию которых неумолимо подтягивается к мировым, потери несет весь несырьевой сектор и население за счет удорожания потребительских товаров. В этих условиях необходимо основание для усовершенствования антимонопольного законодательства с целью консолидации интересов субъектов рыночных отношений. При этом важно дифференцировать подходы к нормам конкурентного права для монополий, работающих на внешних и внутренних рынках. Стратегия поведения монополий на внешнем рынке определяется протекционистскими мерами государства (пошлины, квоты). Но на внутреннем рынке протекционистские меры должны быть синхронизированы с развитием НТП, обеспечивающим рост конкурентоспособности продукции, с уровнем жизни населения.
Серьезнейшими последствиями для всей экономики может обернуться относительно свободное ценообразование на продукцию крупных госкорпораций, используемую в гражданских целях. Как известно, правительство заложило методологию равной доходности при поставке продукции монополистами на внешний и внутренний рынок. Это позволяет применить затратный метод ценообразования при непрозрачной отчетности и неконтролируемом уровне рентабельности. Такой подход к ценообразованию меняет оценки эффективности ГК и снижает эффективность внедрения новейших инновационных разработок.
Все принятые положения о регулировании цен в России не являются законами прямого действия, но имеют рамочный характер. Нужен федеральный закон о ценообразовании, предусмотренный Конституцией России, -ведь и развитые страны считают необходимым контролировать ценообразование. В Германии с 2008 г. расширены полномочия федерального антимонопольного ведомства. К его функциям добавляется контроль за неоправданным завышением цен на электроэнергию и газ, а также контроль за продажей продуктов. Элек-
троэнергетические и газовые концерны не могут устанавливать цены, несоразмерно превышающие размеры действительных производственных затрат (Germany Contract Russia, 2008. February. P. 13).
КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ГОСКОРПОРАЦИЙ
Формирование новых государственных структур с передачей прав управления собственностью предприятий не гарантирует госкорпорациям долговременного синергети-ческого эффекта, а следовательно, роста эффективности использования государственной собственности, если не будет отработана система правовых и экономических механизмов, обеспечивающих производство конкурентоспособной продукции на инновационной основе и ограничивающая монопольные поползновения госкорпораций. В связи с формированием госкорпораций целесообразно рассмотреть возникающие проблемные ситуации и пути их разрешения в сфере контроля за деятельностью госкорпораций.
Финансовые ресурсы и государственные активы госкорпораций выводятся из-под прозрачных, отработанных Счетной палатой РФ процедур анализа и контроля обоснованности их расходования. Вследствие отсутствия независимого контроля госкорпорация сама определяет на конкурсной основе аудиторскую организацию, она же устанавливает и размер вознаграждения за услуги. Такая система контроля сохраняет риски неэффективного использования основных активов и денежных средств. А средства эти немалые. По нашим предварительным расчетам общая сумма бюджетных средств, выделяемая и передаваемая ГК, составляла 17,3% доходной части (в 2006 г.) консолидированного бюджета и 21,9% его расходной части. В стране может возникнуть экономическое двоевластие.
Правовое регулирование в законах о госкорпорациях подменяется индивидуальной
системой надзора и контроля, создаваемой и финансируемой самой же корпорацией. Такое индивидуально-правовое регулирование формирует более льготные условия для последующей приватизации госсобственности, чем те, которые существовали в 1991-1993 гг. При непрозрачности отчетов и бесконтрольности чиновников открываются широкие возможности для коррупции. Следует напомнить, что после первой шоковой приватизации Россия вошла в мировую тройку по числу миллиардеров. Если не будет установлен жесткий контроль над расходованием средств в ГК, после очередной трансформации госсобственности Россия имеет шанс возглавить мировой список миллиардеров.
Вот почему, памятуя уроки шоковой приватизации, целесообразно ввести поправки к федеральным законам о госкорпорациях об обязательном контроле со стороны Счетной палаты. Необходима такая же прямая запись, как в федеральном законе о «Росатоме».
Отсутствие надежного контроля большинства госкорпораций означает их непрозрачность для инвесторов (частных российских и иностранных). Госбюджетная поддержка ГК, как и всех крупных затратных проектов, имеет тенденцию к сокращению, более того, на бюджете практически держится вся социальная сфера, а социальная стабильность обходится все дороже и дороже. Необходим приток частного капитала, для чего следует создать правовые, налоговые, кредитные и другие условия для развития государственно-частного партнерства и формирования конкурентных условий.
Для контроля за госкорпорациями необходим совершенно прозрачный финансовый баланс не только самой госкорпорации, но и связанных с ней смежных предприятий. Это позволяет установить контроль над ценообразованием путем регулирования нормы прибыли и дает реальную возможность оценить воспроизводственные и конкурентные возможности корпораций.
Чрезвычайно важно, чтобы ГК не превратились в локомотив, разгоняющий инфля-
цию, как это в настоящее время происходит с естественными монополиями. Поэтому целесообразно принять соответствующие поправки в Федеральный закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». В этом законе следует закрепить обязанность ГК поставлять на внутренний рынок продукцию по регулируемым, с учетом некоторой прибыли, ценам, а поставки на внешний рынок производить по свободным ценам.
Как отмечалось ранее, эффективность работы госкорпораций во многом будет определяться действенным контролем за их деятельностью. В то же время контроль над расходованием средств госкорпораций при современном уровне разработки правовых основ их деятельности практически нереален. Видимо, с этим связано то, что, не успев сформироваться, госкорпорации прежде всего позаботились о своем обустройстве. Так, ГК «Росатом» планирует построить в Москве офис стоимостью 30 млрд р. (общая площадь 300 тыс. м2, стоимость 1 м2 - 4 тыс. долл.). Функции заказчиков, подрядчиков и субподрядчиков будут распределяться между предприятиями и компаниями атомной отрасли с минимальным привлечением сторонних структур. Мировой опыт показывает, что такие крупные проекты не реализуют без открытого конкурса, что, как правило, снижает затраты на строительство. Одновременно заявили о своем желании строить и объединенная авиастроительная компания (OAK); на подходе и другие. Имея непрозрачные балансы, а следовательно, при отсутствии публичного контроля затрат госкорпорации должны прежде всего освоить выделяемые бюджетные средства и получаемую прибыль. Такое использование бюджетных средств чревато дополнительной инфляцией.
Мониторинг и контроль над госкорпорациями должны охватывать не только бюджетные средства и госактивы, но и процесс формирования издержек производства, ценообразования и использования прибыли. Надежный мониторинг требует соответствующей
статистической базы и надежного кадастра всех средств производства. Статистика европейских стран учитывает все объекты собственности по реальной рыночной стоимости, что необходимо налоговой службе. Одновременно кадастр6 имущества ведут и институты управления экономикой. Поэтому в каждый данный момент можно определить, какая собственность принадлежит государству и какова ее рыночная стоимость.
В США действует иная форма учета собственности - так называемая система «страхования титула собственности», - страховщики несут ответственность за качество оценки собственности. Их материалы используют органы государственной статистики, налогообложения и регистрации. В России кадастр не завершен, в него не входит ряд ресурсов, которые могли бы значительно увеличить стоимость активов.
С целью усиления контроля над расходованием средств госкорпораций целесообразно в Федеральную целевую программу «Развитие государственной статистики России в 2007-2011 гг.» ввести показатели мониторинга всех госкорпораций с учетом их специфики, отражающие результаты их деятельности и эффективность использования бюджетных средств. Одновременно по каждой госкорпорации должны быть выработаны критерии и определены индикаторы, позволяющие контролировать эффективность их функционирования.
Рукопись поступила в редакцию 28.03.2008 г.
6 В зарубежных странах кадастр учитывает право на землю, недвижимость, ценные бумаги, интеллектуальную собственность и, как правило, обременение этой собственности (то, что под залогом оценивается дешевле). В России работа над кадастром не завершена, а по некоторым видам собственности и не ведется.
