CC BY
12
М. ДЕРЯБИНА,
кандидат экономических наук, зав. сектором Института экономики РАН
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ КАК ФОРМА СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПРОРЫВОВ В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ *
Смена политической власти в России, несмотря на декларированную преемственность курса, сопровождается формированием в экономике двух разнонаправленных тенденций. С одной стороны, продолжается обозначившаяся два-три года тому назад очевидная государственная экспансия в экономику. Растет мощь крупных компаний, контролируемых государством, активно формируются и множатся государственные корпорации, увеличивается объем государственных инвестиций, шлифуются механизмы разработки и финансирования федеральных целевых программ как инструмента целевого инвестирования бюджетных средств. Линия Путина на восстановление лидерства страны в мировом политическом и экономическом пространстве, на национальное возрождение и подъем непосредственно связана с повышением роли государства, совершенствованием его функций в современной экономике.
С другой стороны, обновленная команда высших государственных управляющих практически сразу после передачи власти выступила с сенсационными заявлениями. Правительство впервые за последние годы заявило о необходимости быстрого сокращения роли государства в экономике1. Указанное сокращение пока предполагается реализовывать, во-первых, путем уменьшения числа государственных чиновников
* Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ, проекты 06-02-00189а и 07-02-00131а.
1 Имеется в виду выступление первого вице-премьера И. Шувалова на Петербургском международном экономическом форуме (Ведомости, 2008, 9 июня; Коммерсант, 2008, 9 июня)
в составе органов управления АО с государственным участием в пользу независимых директоров, а во-вторых, путем пересмотра в сторону уменьшения списка стратегических предприятий и компаний, не подлежащих приватизации1. Сами по себе подобные меры ситуацию кардинально изменить не смогут. Однако они вполне могут быть первыми практическими шагами курса на изменение роли государственных институтов в экономике. Пока эта роль обозначена только в самом общем виде: госинституты должны уметь сокращать свою роль там, где их задачи выполнены, и быстро наращивать там, где это необходимо. Под этот общий тезис в сущности можно подвести конкретные меры любого характера2.
Курс на модернизацию страны охватывает также и другие стороны жизни общества и экономики. Так, все активнее обсуждаются проблемы необходимости для нормально развивающейся страны отхода от практикующегося пока в России «ручного управления» и экономикой, и политическими процессами. Полноценная демократизация, которая должна придти на смену «ручного управления», предполагает развитие институтов гражданского общества, без которых невозможно продолжение рыночного реформирования экономики3.
Реально исходную ситуацию в российской экономике оценить непросто. Методы статистического учета размеров госсектора различны в различных ведомствах. Так, по данным Росстата, доля государственных и муниципальных предприятий в их общем числе неуклонно снижается и составляет в настоящее время не более 9%. Однако размеры госсектора при этом все еще весьма значительны: на его долю приходится 33% работающего населения, а на бюджет приходится 51% инвестиций
1 Так, в перспективе до 2020 г. предполагается открыть доступ частному капиталу, в т.ч. иностранному, в атомную энергетику, отрасль, бывшую традиционно закрытой для негосударственных инвесторов. (Коммерсант, 2008, 25 июня).
2 В руководстве весьма влиятельного Российского союза промышленников и предпринимателей считают, что новый президент уже ведет «тихую войну» со сторонниками жесткого курса, недовольными усилением либеральных тенденций в экономике. В РСПП убеждены, что если не будет создана сильная либеральная коалиция, то новая команда неизбежно проиграет, как некоторые прошлые реформаторы в российской истории. (Ведомости, 2008, 20 июня).
3 Впервые эти идеи были изложены в докладе «Демократия: развитие российской модели», подготовленного по инициативе Института современного развития, председателем попечительского совета которого является Президент РФ (Ведомости, 2008, 2 июля).
в основной капитал (в 2007 г., например, бюджет выделил на формирование уставного капитала госкорпораций 640 млрд. руб.). Из статистической отчетности Министерства финансов следует, что бремя государства постоянно возрастает. Если в 2003 г. доля государственных расходов в ВВП составляла 31%, то в 2007 г. - уже 40%. Доля государства в ряде ключевых отраслей остается очень высокой. Так, контролируемый государством Газпром добывает 90% газа в стране, а государственные нефтяные компании добывают 43% отечественной нефти. В целом за период 2001-2007 гг. доля государства в отраслях ТЭК возросла с 10-15% до 40-45%. Сейчас авиастроение на 90% находится под контролем гос-компаний (в 2003 г. - 30%), автомобилестроение - на 30%. На госкомпа-нии приходится половина авиаперевозок. Контролируемым государством банкам принадлежат 50% активов банковской системы страны. Полностью государственной пока остается атомная энергетика.
В целом никаких серьезных признаков того, что сложившаяся ситуация реально будет быстро меняться, не наблюдается. Государство едва ли будет легко отдавать так последовательно наращенный контроль в ключевых отраслях. Нужно также иметь в виду, что и без формального наращивания доли в капитале стратегических компаний у государства есть немало возможностей обеспечивать им исключительное положение на национальном и мировых рынках. Один из последних примеров - передача Газпрому вне конкурса стратегически важных месторождений, необходимых ему, якобы, для выполнения намеченных до 2020 г. программных целей по добыче газа1.
Таким образом, пока невозможно определенно сказать, являются ли заявления о сокращении роли государства признаком своего рода «оттепели» в экономике или они адресованы мировому инвестиционному сообществу для ускорения общего курса на инновационное развитие и позиционирование страны на глобальных рынках. А именно этот курс очевидно просматривается в политике последних лет в целом и в линии на госкорпорации, в частности. На практике в России за относительно короткий период времени организационно и юридически оформлены госкорпорации разного типа. Существуют и готовятся к созданию корпорации в области прорывных производств, главной задачей которых является упомянутое укрепление глобальных рыночных позиций страны. Это крупные отраслевые и межотраслевые холдинги основных и
1 РБК daily, 2008, 28 апреля.
обеспечивающих производств. При этом создаются не только вертикально и горизонтально интегрированные отраслевые корпорации (авиастроение, судостроение), но и крупные конгломераты, прямо занимающиеся продвижением продукции российских компаний на глобальные рынки (госкорпорация Ростехнологии). Есть госкорпорации типа крупных государственных инвестиционных фондов и компаний, размещающих госинвестиции под основные стратегические цели и осуществляющие контроль за их использованием (Фонд содействия реформированию ЖКХ, госкорпорация Олимпстрой). Наконец, возможны и корпорации административно-производственного типа, являющиеся своего рода министерством в миниатюре1.
Для России вполне типична ситуация, когда государственные органы могут «пробить» необходимые решения по новым формам, методам и подходам к проведению экономической политики с выделением соответствующих ресурсов, но у них явно не хватает сил и умения последовательно совершенствовать и реализовывать каждый созданный институт развития, доведя его до выполнения конкретных целей и задач. Так, определены основные прорывные направления развития российской экономики в обозримой перспективе, созданы практически под каждое из них соответствующие целевые структуры - госкорпорации. Госкорпорации владеют собственностью, защищены от банкротства, менее подконтрольны чиновникам, чем ФГУПы, они концентрируют крупные ресурсы и имеют право перераспределять их между отдельными прорывными проектами. Стремление к особому правовому статусу госкорпораций отчасти объясняется избыточной жесткостью действующего Бюджетного кодекса и других нормативных актов, регламентирующих получение и использование бюджетных ресурсов2. В дополнение к такой исключительности положения госкорпораций рассматривается возможность выдачи их руководителям дипломатических паспортов, позволяющих беспрепятственно передвигаться по всему миру и интенсивно обмениваться опытом и устанавливать связи с иностранными партнерами. Иными словами, созданы необходимые структурные рам-
1 Так, глава Росатома характеризовал цель создания госкорпорации как возрождение в современной форме бывшего могущественного Средмаша.
2 «Вписываться» в бюджет необходимо не менее, чем за год до начала финансирования. Так, чтобы получить бюджетные деньги в 2009 г., начинать процедуру необходимо было уже в январе 2008 г. А учитывая актуальность трехлетнего бюджетного планирования, и еще раньше.
ки для стратегии прорывов. Далее успех этого крупного управленческого проекта будет зависеть от того, как созданные условия конкретно обеспечат решение поставленных общенациональных задач.
Однозначно оценить инициативу государства по концентрации в своих руках средств влияния на экономику в прорывных отраслях пока весьма затруднительно. С одной стороны, мировой опыт подсказывает, что такие масштабные прорывы нигде и не совершались без лидирующей роли государства. В России частный бизнес тем более не может сконцентрировать необходимые активы и финансовые ресурсы для прорывов в таких важных отраслях, как авиа-, авто-, корабле- и станкостроение, нанотехнологии и наноиндустрия. Поэтому, когда у государства появились, наконец, достаточные ресурсы, оно немедленно занялось формированием, финансированием и развитием прорывных направлений в экономике.
С другой стороны, не стоит забывать более близкий нам опыт бывших стран с плановой экономикой, которые также стремились к рыночным прорывам и в централизованном порядке организационно готовились к ним. Наиболее показателен опыт бывшей ГДР начала 1970-х годов, когда была разработана и реализовалась так называемая стратегия «перегнать, не догоняя». Ее цели и механизмы реализации удивительно напоминают сегодняшнюю Россию, только госкорпорации тогда назывались в ГДР крупными промышленными комбинатами. Эти комбинаты, как и наши госкорпорации, были созданы быстро и получили немалые финансовые ресурсы на цели стратегических рыночных прорывов. Казалось бы, хорошо продуманный, подкрепленный организационно, финансово и идеологически курс на лидерство практически сразу же натолкнулся на барьеры, которые так и не удалось преодолеть. Во-первых, быстро дала себя почувствовать разбалансированность между прорывными и обеспечивающими их смежными отраслями. Большая разница в ресурсном обеспечении не позволяла подкрепить стратегические прорывы по всему спектру необходимых для них производств. Во-вторых, так и не удалось преодолеть хронический разрыв между научно-исследовательскими, опытно-конструкторскими и производственными стадиями воспроизводственных процессов. Инновационными в современном смысле стратегические отрасли стать не смогли. Не удалось достигнуть самой важной цели, когда главным эффектом созданных крупных госкорпораций стал бы выход на гарантированное непрерывное превращение научных знаний в конкурентоспособные
инновационные продукты. В-третьих, появилась никем особенно не ожидавшаяся социальная напряженность как из-за перераспределения государственных финансовых ресурсов в пользу производственной сферы, так и из-за возникших провалов нестратегических, но жизнеобеспечивающих для населения производств. Наконец, на практике многократно превышались масштабы выделяемых материальных и финансовых ресурсов, возрастающие аппетиты субъектов прорыва вышли из-под контроля. Стратегию крупных инновационных и рыночных прорывов с опорой на крупные госкорпорации пришлось срочно сворачивать.
Конечно, прямые аналогии с современной стратегией социальноэкономического развития России неуместны. Различны и исходные условия, и масштабы и возможности экономики, и ситуация на мировом рынке, и, наконец, изменившаяся миссия государства в глобальном мире. Однако системные отличия подходов разных стран к решению в сущности аналогичных задач являются определяющими. Прежде всего следует видеть две принципиально различные группы функций государства - функции регулирования и функции хозяйствующего субъекта. В критические моменты развития регулирующие функции, конечно, должны усиливаться. Вместе с тем следует очень осторожно относиться к одновременному расширению собственно государственного предпринимательства. Во времена великой депрессии Ф.Рузвельт усиливал именно регулятивные функции, увеличивал госзаказ, а не создавал госкорпорации.
А российские госкорпорации не случайно сравнивают с «чеболями», по аналогии с южнокорейскими, сыгравшими в свое время важную роль в ускоренном развитии экономики Корейской Республики. Действительно, и те, и другие госкорпорации роднит практически неисчерпаемый административный ресурс. Следует однако помнить о том, что именно обильно вскормленные государством корейские «чеболи» стали в конце 90-х годов наиболее уязвимым звеном в конкурентной борьбе на глобальных рынках, т.е. практически переродились в противоположность тому, ради чего и были созданы.
Российские госкорпорации находятся в начале своего пути к намеченному мировому лидерству. И сейчас самое время предвидеть возможные проблемы и предусмотреть способы их разрешения. При этом принципиально важно, что уже возникающие у нас проблемы аналогичны историческому мировому опыту, т.е. в своем роде «объективны».
Так, уже есть симптомы того, что заостренное внимание на избранных прорывных направлениях может отвлечь силы и средства от сохранения уже завоеванных позиций на мировых рынках. Сорваны крупные заказы на поставки продукции российского авиастроения и судостроения. Китайские авиастроители практически стоят на пороге самостоятельного производства российского авиадвигателя для истребителей Су-27. В ближайшем будущем российский ОПК может потерять часть рынков Китая и третьих стран. Отечественные перевозчики страдают от невыполнения обязательств со стороны предприятий ОАК и заинтересованно присматриваются к надежным мировым лидерам. Тревожна и ситуация в судостроении (до 90% отечественных заказов уходят за рубеж), в транспортном и энергетическом машиностроении отмечается недостаток мощностей. Таким образом, можно отследить начальную стадию большой проблемы структурной разбалансированности, которая с развитием прорывных производств будет еще более разрастаться. Выделение масштабных финансовых ресурсов не может само по себе решить задачу надлежащего обеспечения приоритетных производств соответствующими по уровню и качеству материалами, оборудованием, трудовыми ресурсами. Известна, например, проблема Росатома, где при больших деньгах фактически нет трудовых ресурсов, необходимых для намеченных программ по развитию отрасли. Вместо желаемой модернизации может получиться застой.
Атомная энергетика вообще является типичным примером того, как запрограммированные рывки и прорывы в развитии одних отраслей немедленно вызывают соответствующие структурные диспропорции в других. Мировая тенденция на приоритетное развитие атомной энергетики, связанная со строительством и запуском новых АЭС, уже вызвала повсеместные опасения, что резкое увеличение спроса на специфическое оборудование и установки, а также на кадры адекватной квалификации окажется неподъемным для производителей, работающих на отрасль. В мире после Чернобыля осталось не так много фирм, поставляющих оборудование для АЭС, а российский Росэнергоатом вообще является новичком на этом рынке. Перегруженность предприятий-поставщиков приводит либо к задержкам в выполнении заказов атомной энергетики, либо к значительному завышению цен. Так, всего за несколько лет расценки выросли вдвое. Таким образом, структурные прорывы связаны не только с необходимостью увеличения ассигнований, но прежде всего с расширением производственных мощностей по
компонентам АЭС, турбинам и защитному оборудованию. Например, концерн МйзиЫэЫ обнародовал в 2008 г. свои планы по расширению производства компонентов под два полученных заказа на строительство АЭС: практическое удвоение мощностей по производству турбин и защитного оборудования, а также увеличение персонала более, чем на 25%1.
Даже если государство вносит в уставный капитал пакеты акций соответствующих производств (как это происходит в случае Ростехнологий), то потребуется немало времени, сил и большое управленческое умение, чтобы «подтянуть» всех необходимых кооперантов до уровня конкурентоспособного конечного продукта.
Собрать под одной «крышей» все необходимые и достаточные производства - задача не из легких. ОАО Объединенная судостроительная корпорация, зарегистрированная в ноябре 2007 г. (100% акций находятся в федеральной собственности), к середине 2008 г. так и не смогла завершить объединение в своих организационных рамках всех необходимых производств, а тем более расширить производственные мощности для выпуска всей запланированной линейки судов, несмотря на вполне достаточное финансирование2. Для расширения возможностей производственной кооперации ОСК скорее всего пойдет по пути создания совместных предприятий с частными компаниями. Так, в июне 2008 г. активно обсуждались возможности создания в интересах производственной кооперации СП ОСК с частной Объединенной промышленной корпорацией, управляющей активами стоимостью 11,5 млрд. долл. и готовой внести в СП Северную верфь (ОСК - Средне-Невский судостроительный завод)3.
Большие проблемы появились при формировании одной из наиболее крупных госкорпораций - Ростехнологии. Именно эта госкорпорация призвана решать задачу диверсификации российской экономики, т.е. способствовать преодолению сырьевого крена в структуре экономики страны. Ростехнологии, по замыслу, должны были объединять активы порядка 500 оборонных и гражданских предприятий. В последнюю версию президентского указа о передаче Ростехнологиям имуществен-
1 РБКйайу, ,1 июля 2008.
2 По оценкам правительства, объем заказов на продукцию судостроения до 2016 г. составляет 22 млрд. долл., а в 2007 г объем продукции судостроения равнялся 132 млрд. руб. (Ведомости, 14 мая 2008).
3 Коммерсант, 17 июня 2008; Ведомости, 23 июня 2008.
ного взноса государства вошли 426 предприятий оборонного и гражданского машиностроения (в т.ч. автомобилестроения - АвтоВаза, Камаза, двигателестроительных и моторных заводов, предприятий вагоностроения), металлургии, химии, нефтехимии, медицинской, легкой промышленности, авиаперевозок, ряда НИИ и конструкторских бюро, объектов социальной сферы1. Ростехнологии - это корпорация, где идея прорыва реализуется в наиболее последовательном виде. В идеале планируется сделать эту госкорпорацию крупным конкурентоспособным международным рыночным игроком, располагающим для этого достаточными эффективными активами. Внутренняя структура Ростехнологий при такой широте будет сложной и получит форму многоуровневой корпорации, объединяющей более 30 холдингов различного профиля. При этом отдельные структурные звенья госкорпорации будут преобразовываться и по производственно-хозяйственной структуре, и по организационно-правовой форме с целью их большего приспособления к работе в условиях рыночной конкуренции. Это, прежде всего, коснется оборонных ФГУПов, которые в большинстве своем будут преобразованы в ОАО со 100% государственной собственности. Первым в этом списке стал ФГУП Рособоронэкспорт (90% всего оборонного экспорта России), преобразуемый в ОАО, 100% акций которого подлежат передаче в собственность Ростехнологий2.
Совершенно особый вопрос - финансирование деятельности госкорпораций. Только в 2007 г. на формирование их уставного капитала из госбюджета было выделено 640 млрд. руб. (27 млрд. долл.). В 2008 г. уже назывались цифры, гораздо более крупные: Фонд содействия реформированию ЖКХ - 240 млрд. руб., Роснанотех - 130 млрд. руб., Олимпстрой - 314 млрд. руб., Внешэкономбанк - 180 млрд. руб.3. Причем начать реально тратить бюджетные деньги, инвестируя их в профильные проекты, госкорпорации смогут уже во втором полугодии 2008 г. Так, Роснанотех планирует потратить на проекты 2008 г 15-17 млрд. руб., рассчитывая получить первые доходы от их коммерциализации уже через два-три года.
Как видим, на структурные прорывы предполагается направить немалые средства. При этом невозможно не думать о хронической болезни, типичной как для бывшей плановой, так и для современной рос-
1 Ведомости, 14 июля 2008.
2 Top.rbc.ru, 20 июня 2008.
3 Ведомости, 15 февраля 2008.
сийской экономики. Имеется в виду всеобщее превышение сметных расходов при реализации практически любого проекта. Например, сверх утвержденного трехлетнего объема бюджетного финансирования Олимпстроя уже согласовано увеличение господдержки корпорации в размере 124 млрд. руб.1. Дополнительные средства направляются в основном на создание транспортной инфраструктуры, причем к инвестированию в соответствующие проекты будет активно привлекаться частный капитал. Характерно, что обязанности госкорпорации по реализации проектов практически никак не прописаны, и весь груз ответственности ложится на частных инвесторов2.
Оплата труда в госкорпорациях существенно превышает средний уровень государственных служащих. Так, оклад руководителей в большинстве госкорпораций вдвое выше, чем у президента страны. С учетом премий и бонусов больше президента получает даже рядовой директор корпоративного департамента. Данные о заработках сотрудников госкорпораций, собранные экспертами юридической фирмы, консультирующей руководителей, и рекрутинговым агентством КоБехрей, впечатляют. Речь идет о сотнях тысяч и даже миллионах рублей в месяц 3. И если в крупных компаниях, контролируемых государством, не менее высокие зарплаты складываются все-таки по результатам бизнеса, то в госкорпорациях источником сверхдоходов персонала является государственный бюджет.
В связи со сказанным закономерно возникла проблема необходимости своего рода «стерилизации» временно свободных госкорпоратив-ных финансовых ресурсов. О возможных вариантах инвестирования временно свободных средств госкорпораций Минфин задумывался уже в начале 2008 г., разрабатывая порядок и структуру их вложений на внутреннем и внешних рынках. Речь прежде всего шла о выборе типа ценных бумаг, в которые могут быть вложены средства госкорпораций, а также о доле средств, вкладываемых за рубежом4. Практические шаги
1 Ведомости, 6 июня 2008.
2 Инвесторы намереваются вложить весьма солидные деньги: Базовый элемент - 4 млрд. долл., Интеррос - 1,5 млрд. долл., краснодарская Красная поляна заявляла о 500 млн. долл. (Ведомости, 14 марта 2008).
3 Ведомости, 7 мая 2008.
4 Популярной была точка зрения, что средства госкорпораций должны вкладываться только за рубежом, чтобы не подстегивать инфляцию за счет вброса в экономику бюджетных денег (Ведомости, 24 марта 2008).
по размещению временно свободных средств госкорпораций были сделаны уже в июне 2008 г. Деньги госкорпораций направляются на депозиты российских банков. В первом проведенном тендере на средства Роснанотеха приняли участие 15 банков, деньги получили 8 банков, предложивших наиболее приемлемые для корпорации условия (срок -не менее 1,5 лет, ставка - не менее 10% годовых). Другие госкорпорации также уже в течение нескольких месяцев хранят часть средств на банковских депозитах. В целом госкорпорации влили в финансовую систему страны порядка 375 млрд. руб. Для российской банковской системы, испытывающей большие проблемы с ликвидностью, это явилось существенной поддержкой. Вместе с тем, по подсчетам, снабжение банков ликвидностью за счет госкорпораций может увеличить годовую инфляцию на 1-1,5%. А в перспективе в российскую банковскую систему будут продолжать поступать весьма крупные временно свободные бюджетные средства, предназначенные на цели развития госкорпораций. Так, Олимпстрой до 2014 г. освоит 192 млрд. руб., Фонду содействия реформированию ЖКХ еще предстоит распорядиться 140 млрд. руб., а на развитие атомной отрасли государство до 2015 г. выделит почти 675 млрд. руб. !.
Наконец, весьма актуальным вопросом деятельности госкорпораций с самого их появления в российской экономике является правовой статус. Для тех корпораций, которые работают под контролем государства в статусе ОАО (авиастроительная, судостроительная), вопросы полномочий, отчетности, управления, уставного капитала, эффективности, структурных изменений регулируются действующим акционерным законодательством. Госкорпорации, созданные по указу президента, хотя формально и работают в статусе некоммерческих организаций, практически не имеют общих принципов функционирования и инструментов государственного контроля за выделенными бюджетными средствами, а действуют в соответствии с индивидуальными нормами. Правовые коллизии при этом неизбежны. Имеющиеся к настоящему времени предложения по совершенствованию правового статуса госкорпораций довольно расплывчаты, не опираются пока на достаточный практический опыт.
В целом предлагаются три направления улучшения правового обеспечения деятельности госкорпораций. Во-первых, речь идет о целесо-
1 Ведомости, 24, 25 июня 2008.
образности разработки рамочного, модельного закона о госкорпорациях. Во-вторых, предлагается ввести в деятельность госкорпораций элементы парламентского контроля (в лице Счетной палаты). В случае же принятия рамочного закона о госкорпорациях эта норма должна быть в нем прописана. В-третьих, в нормативных документах по госкорпорациям предлагается четко прописать порядок, повышающий прозрачность использования бюджетных средств, разработать на этой основе критерии оценки их деятельности1.
Представляется, что все эти меры при их возможной реализации на практике окажутся либо недостаточными, либо, напротив, избыточными. Существует юридически хорошо отработанная и повсеместно используемая в мировой экономике организационно-правовая форма акционерного общества. В России есть примеры ОАО со 100% собственности государства, которые совмещают в себе как возможности реализации необходимых направлений структурной политики государства, так и достоинства акционерной формы ведения предпринимательской деятельности, прозрачной финансовой отчетности, хорошего корпоративного управления и понятного для партнеров представительства интересов государства на глобальных рынках.
1 Ведомости, 1 июля 2008; Эксперт - №26 - 2008. С 6.
