CC BY
69
УДК 336.148 Е.в. ГАЛАНСКОВ
ББК 65.261.71-23 + 65.261.8 соискатель Хабаровской государственной академии
экономики и права, зам. начальника контрольно-ревизионного отдела Контрольно-счетной палаты Еврейской автономной области, г. Биробиджан
e-mail: [email protected]
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В РЕГИОНЕ: РОЛЬ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Проанализированы вопросы формирования и реализации целевых программ на уровне региона. Обосновывается необходимость проведения внешнего государственного финансового контроля региональных целевых программ, пересмотра подходов к его осуществлению с акцентом на контроле эффективности региональных целевых программ. Предложена методика оценки эффективности указанных программ.
Ключевые слова: региональные целевые программы, внешний государственный финансовый контроль, бюджетные инвестиции, инвестиционный проект, оценка эффективности.
E.V. GALANSKOV
post-graduate student of Khabarovsk State Academy of Economics and Law, Deputy Chief of the Auditing Department of Accounts Chamber of the Jewish Autonomous Region, Birobidzhan e-mail: [email protected]
PROGRAM PLANNING IN A REGION: THE ROLE OF THE EXTERNAL STATE FINANCIAL CONTROL
Some issues of the target programs formation and implementation at the level of a region are analyzed. The necessity of the external state financial control over the regional target programs, the revision of the approaches to its realization are substantiated, paying specific attention to the control of the regional target programs effectiveness. The estimation procedure of the programs' effectiveness is offered.
Keywords: regional target programs, external state financial control, budget investments, investment project, effectiveness evaluation.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.» отмечается необходимость расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ.
Следует отметить, что указанная информация формируется и предоставляется
законодательным органам (и в конечном итоге общественности и гражданам) в том числе в процессе осуществления внешнего государственного финансового контроля создаваемыми в соответствии со ст. 153 и 265 Бюджетного кодекса (далее — БК) РФ контрольными органами (Счетная палата РФ, контрольно-счетные (счетные) палаты субъектов РФ и т.п.).
В настоящее время значительно повышается значение контроля региональных целевых программ, проводимого агентами законодательной власти — органами
© Е.В. Галансков, 2010
внешнего государственного финансового контроля, по той причине, что, по мнению автора, последними преобразованиями БК РФ роль законодательных органов в разработке, формировании и корректировке региональных целевых программ несколько ослаблена.
Так, согласно ст. 179 БК РФ в редакции федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3, начало действия которой положено с 1 января 2009 г., долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств бюджета субъекта РФ, утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Кроме того, юрисдикции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ подлежит установление порядка определения сроков реализации долгосрочных целевых программ, порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формировании и реализации, порядка проведения и определения критериев оценки эффективности реализации указанных программ.
В законодательстве многих субъектов РФ, в том числе Еврейской автономной области, отсутствуют нормы, аналогичные нормам гл. 22 БК РФ в части утверждения в составе закона о бюджете приложения по долгосрочным целевым программам.
Таким образом, на региональном уровне заметно ослаблена роль законодательных органов в формировании и корректировке региональных целевых программ.
В сложившейся ситуации, по нашему мнению, огромное значение приобретает внешний государственный финансовый контроль региональных целевых программ, в том числе деятельность органов внешнего государственного контроля по проведению осуществляемой ими в соответствии с ч. 1 ст. 157 БК РФ экспертизы проектов целевых программ. Однако и здесь полномочия органов внешнего государственного финансового контроля по экспертизе проектов целевых программ сужены: БК РФ не установлена обязательность проведения экспертизы краткосрочных и среднесрочных целевых программ.
Анализ практики принятия решений о разработке, формировании, реализации областных долгосрочных целевых программ и осуществления оценки их реализации, прове-
денный нами, показал, что эти решения хотя и базируются на требованиях ст. 179 БК РФ, но выполняются в некоторых субъектах лишь формально.
Отсутствие прозрачных процедур предварительного отбора и комплексной оценки региональных целевых программ на основе регламентированных нормативными правовыми актами субъектов РФ критериев и способов расчета этих критериев с неизбежностью создает возможности для злоупотреблений со стороны исполнительных органов власти и их должностных лиц. Таким образом, нормативными правовыми актами не сконструировано своего рода «сита», способного на самом начальном этапе «отсеять» не соответствующие определенным условиям проекты.
Указанная проблема должна решаться в том числе с использованием методических разработок органов внешнего государственного контроля по проведению осуществляемой ими в соответствии с ч. 1 ст. 157 БК РФ экспертизы проектов целевых программ.
Применение различных методических приемов контроля, привлечение для анализа и проверки высококвалифицированных специалистов и экспертов значительно повышает качество государственного финансового контроля региональных целевых программ, особенно в части проверки и оценки их эффективности.
По нашему мнению, методика оценки эффективности инвестиционных проектов применима к оценке эффективности использования средств, вложенных в реализацию целевых программ, с той лишь разницей, что в целевых программах часто целью ставится достижение не коммерческого, а социального эффекта. Во многих случаях базовая составная часть региональной целевой программы — инвестиционный проект.
При оценке эффективности региональных целевых программ могут быть применены методы оценки эффективности инвестиционных проектов, связанных с бюджетными инвестициями в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий, которые императивно включаются в региональные целевые программы в соответствии со ст. 79 БК РФ, а также связанных с вхо-
дящими в состав программы бюджетными инвестициями в иных формах.
Некоторые эксперты отмечают, что необходимо использовать математические методы для расчета коэффициентов, имеющих социальный базис, и переводить их в математическую компоненту, позиция других такова, что в случаях когда речь идет о бюджетных социальных инвестициях, очень часто формализовать что-либо невозможно, а проводить экономическую оценку социально значимых проектов не имеет смысла и зачастую невозможно.
По мнению автора, рассматривать социальные инвестиционные проекты, а фактически социальные программы с точки зрения их рентабельности возможно и необходимо. Другой вопрос, что не всегда позитивное соотношение затрат и полученных выгод является единственным критерием для принятия решения о целесообразности тех или иных инвестиций.
Практика показывает, что государственные инвестиции в социально значимые программы (причем не в капитальное строительство, а в «человека») не только позволяют достигать социально-политических целей развития, но и обеспечивают получение экономического эффекта [2, с. 143].
В настоящее время многие эксперты рассматривают необходимость включения в расчет тех или иных показателей эффективности расчета эксплуатационных расходов будущих периодов.
По нашему мнению, при оценке эффективности целевых программ необходимо различать три составляющие: «целевую эффективность» — отношение целей программы к потребностям общества; «результатную эффективность» — отношение достигнутых результатов к установленным в программе целям, задачам; «эффективность издержек», или «затратную эффективность», — отношение достигнутых результатов к затратам, необходимым для их достижения (финансовым, материальным, трудовым и др.).
Одним из показателей «затратной эффективности» может служить показатель эффективности инвестиционного проекта при принятии решения о его финансировании из бюджета субъекта РФ [1, с. 146-155], включающий расчет эксплуатационных расходов будущих периодов Э:
Э =
СумЭ РБ '
где СумЭ — суммарный эффект от реализации проекта; РБ — расходы бюджета субъекта РФ на реализацию проекта.
Суммарный эффект СумЭ рассчитывается по формуле
СумЭ = БЭ + СЭП,
где БЭ — бюджетный эффект; СЭП — показатель социальной эффективности инвестиционного проекта, приведенный к финансовому показателю.
Приведенный к финансовому показатель социальной эффективности инвестиционного проекта определяется по формуле
СЭп = АЧЖ ■ Омп, где ДЧЖ — прирост численности жителей субъекта РФ, которые получают материальные преимущества, услуги социального характера (медицинские, образовательные и иные аналогичные услуги), рабочие места, возможность удовлетворить свои духовные потребности в результате реализации проекта; ОмП — финансовая оценка материальных преимуществ, а также стоимости услуг социального характера в расчете на одного их получателя в результате реализации инвестиционного проекта.
Бюджетный эффект инвестиционного проекта БЭ рассчитывается по формуле
БЭ = (ЭбС1 + ЭбС2 + Дв)К6, где Эбс1 — экономия бюджетных средств за счет снижения эксплуатационных расходов, оплачиваемых из бюджетных средств, вследствие реализации проекта; Эбс — экономия бюджетных средств за счет исключения возможных расходов бюджета субъекта РФ на устранение негативных последствий, которые могут произойти в случае отказа от реализации проекта; Дб — прямые доходы бюджета субъекта РФ в связи с реализацией проекта; Кб — коэффициент дисконтирования.
Отметим, что указанную методику можно применять при проведении как предварительного, так и текущего и последующего государственного финансового контроля.
Задачи по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, по оценке эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-
экономической политики, по обязательному соизмерению с этими целями достигнутых результатов нерешаемы в полной мере без изменения самого подхода к осуществлению государственного финансового контроля такого его специфического объекта, как целевая программа.
Практика показывает, что простое расходование бюджетных средств, не ориентированное на достижение определенных результатов, зачастую приводит к законному, целевому, но либо ненужному для государства, общества и налогоплательщиков
расходованию бюджетных средств, либо к их расточительному использованию, когда финансовые средства направляются на цели, достичь которые просто невозможно.
Таким образом, по нашему мнению, в современных условиях должны быть пересмотрены подходы к проведению внешнего государственного финансового контроля региональных целевых программ, в частности следует придать большее значение контролю их эффективности как на предварительном этапе — разработки и формирования, так и на этапе реализации.
Список использованной литературы
1. Проект методических рекомендаций для субъектов РФ и муниципальных образований по оценке эффективности планируемых и реализуемых бюджетных инвестиций / / Общественные финансы. 2008. Вып. 2 (16).
2. Штоюнда Е.М. Проблемы определения целей государственного инвестирования в социально значимые программы и оценка эффективности их реализации: опыт США / / Общественные финансы. 2008. Вып. 2 (16).
Bibliography (transliterated)
1. Proekt metodicheskikh rekomendatsiy dlya sub'ektov RF i munitsipal'nykh obrazovaniy po otsenke effektivnosti planiruemykh i realizuemykh byudzhetnykh investitsiy / / Obshchestvennye finansy. 2008. Vyp. 2 (16).
2. Shtoyunda E.M. Problemy opredeleniya tselei gosudarstvennogo investirovaniya v sotsial'no znachimye programmy i otsenka effektivnosti ikh realizatsii: opyt SShA / / Obshchestvennye finansy. 2008. Vyp. 2 (16).
