CC BY
61
V. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И БЕЗОПАСНОСТЬ
УДК 332.14
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Е.В. Галансков
Контрольно-счетная палата Еврейской автономной области, г. Биробиджан
На территориальном уровне значение программно-целевого метода возрастает. Программы определяют комплекс взаимосвязанных мер, направленных на решение наиболее важных экономических, социальных и других задач. Целевая программа на государственном уровне (в частности, региональная целевая программа) рассматривается как объект государственного финансового контроля. Обосновывается необходимость проведения на уровне субъекта РФ эффективного государственного финансового контроля проблемно-ориентированных региональные целевых программ.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 09.03.2007 г. «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.» отмечается, что необходимо расширять и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики, результатах использования бюджетных ассигнований, а также об эффективности реализации бюджетных программ.
Следует отметить, что указанная информация формируется и предоставляется законодательным органам (в конечном итоге общественности и гражданам) в процессе осуществления внешнего государственного финансового контроля законодательных (представительных) органов, осуществляемого создаваемыми ими в соответствии со ст. 265 Бюджетного кодекса (БК) РФ контрольными органами (Счетная палата РФ, контрольносчетные (счетные) палаты субъектов РФ и т.п.), что предопределяет огромную важность и значение государственного финансового контроля в современных условиях бюджетирования, ориентированного на результат.
Цель данной работы - обоснование рассмотрения региональной целевой программы как объекта государственного финансового контроля и необходимости проведения на уровне субъекта РФ эффективного финансового контроля целевых программ, направленных на решение задач социально-экономического развития регионов.
В работе применен логико-теоретический анализ, диалектический метод, рассматривающий явления и процессы в их постоянном развитии и взаимосвязи. Применялись общенаучные методы и приёмы экономико-ста-тистических исследований - системный и сравнительный анализ, обобщение и систематизация, а также методы эмпирического исследования (наблюдение, сравнение).
Использованы аналитические материалы по контролю бюджета (заключения Контрольно-счетной палаты ЕАО о проекте закона области о бюджете, на отчеты об исполнении областного бюджета и эффективности деятельности Контрольно-счетной палаты ЕАО), конкретный опыт работы органов государственного финансового контроля на примере Контрольно-счетной палаты ЕАО.
Хотя государственный финансовый контроль охваты-
вает только государственный сектор экономики, он распространяется и на частнопредпринимательскую деятельность, и на все формы собственности, главным образом путем проверки правильности составления налоговых расчетов и деклараций, выполнения предприятиями государственных заказов, финансируемых из бюджета; при предоставлении индивидуальным предпринимателям, предприятиям различных форм собственности субсидий, дотаций, кредитов, а также налоговых льгот. Следовательно, объектом финансового контроля выступает не только бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, но и весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Этим и определяется огромная роль и значение финансового контроля как важнейшего элемента государственного контроля и управления.
Иными словами, по мнению Степашина С.В. и др. [4, с. 91], объектом государственного финансового контроля являются отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу производства и распределения национального дохода в территориальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования.
В том же источнике мы находим следующее определение: объект государственного контроля - это та организация (министерство, ведомство), которая использует средства федерального бюджета, государственную собственность, природные ресурсы или имеет какие-либо льготы по налогообложению, экспорту, импорту и т.п. Соответственно на региональном и местном уровнях объектами контроля являются организации, использующие финансовые средства субъекта РФ и муниципального образования, а также пользующиеся льготами по местным налогам [4, с. 94-95].
По мнению Н.М. Родионовой, объектами государственного финансового контроля являются денежные отношения, возникающие в связи с формированием финансовых ресурсов в распоряжении государства (и его организаций) и использованием этих средств на удовлетворение нужд государства и всего общества [2, с. 31].
В то же время при рассмотрении основных элемен-
тов финансового контроля Н.М. Родионова дает следующее определение объектов финансового контроля: «Объектами финансового контроля являются те конкретные организации, предприятия, органы управления, хозяйственная деятельность которых непосредственно обусловила указанные процессы» [2, с. 19-20].
Таким образом, существует два подхода в определении объектов финансового контроля, и государственного в частности. Первый базируется на понимании финансов как экономической категории и наиболее применим в теории финансов; второй - больше применим к практической деятельности субъектов контроля, к механизму контроля.
Начиная с середины 90-х годов прошлого столетия, программно-целевое планирование получило широкое распространение, стало одним из важнейших прямых методов государственного регулирования.
Сущность программно-целевого метода состоит, во-первых, в выявлении совокупности проблем и системы целей развития того или иного объекта или сферы хозяйства и жизнедеятельности региона; во-вторых, в разработке и реализации всего комплекса мероприятий, необходимых для достижения этих целей, т.е. собственно целевых комплексных программ; в-третьих, в объединении и координации ресурсов и возможностей предприятий, территориальных и центральных органов для решения региональных задач [3, с. 15].
В настоящее время разработка целевых комплексных программ является не только методом планирования социально-экономического развития, но и средством реализации политики государства.
Программно-целевой метод в экономике (goal-oriented planning англ., Zielplanung нем.) -увязывает цели с ресурсами при помощи программ. Каждая программа - комплекс мероприятий по реализации одной или нескольких целей и подцелей развития хозяйства, упорядоченных в виде «дерева целей». Оценка и выбор возможных вариантов программ производятся по разным критериям (минимум затрат или времени на реализацию при фиксированных конечных показателях и т.п.) с помощью специальных приёмов, например программных матриц [1, с. 20].
В настоящее время метод программно-целевого планирования все шире используется при разработке и реализации как федеральных, так и региональных программ.
На территориальном уровне значение программноцелевого метода возрастает. Это обусловливается сложностью структуры управляющего воздействия в регионе, ограниченными возможностями решения крупных задач отдельными хозяйственными звеньями.
К числу важнейших особенностей использования программно-целевого планирования территориального развития в настоящее время относятся:
- необходимость согласования интересов государства, региона, хозяйствующих субъектов и населения, в то время как раньше приоритет отдавался общегосударственным интересам;
- сокращение объема финансовых ресурсов, выделяемых в директивном порядке. К ним относятся лишь сред-
ства федерального бюджета, доля которых не превышает обычно 15-20% общего объема финансирования программ. Это означает, что должен быть разработан механизм привлечения финансовых ресурсов из других источников, а также система страхования от инвестиционных рисков;
- изменение способов привлечения исполнителей программ: адресность и обязательность выполнения участниками программы запланированных мероприятий обеспечивается не директивностью заданий, а хозяйственными договорами (контрактами), заключаемыми на конкурсной основе [3, с. 16].
Программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.
Рассматривая на государственном уровне целевую программу как комплекс мероприятий, направленных на решение экономических проблем наиболее эффективным путем и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, необходимо отметить, что они устанавливают определенные отношения между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу производства и распределения национального дохода в территориальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования.
Таким образом, принимая во внимание рассмотренное выше понятие объектов государственного финансового контроля, целевую программу на государственном уровне, в частности и региональную, можно рассматривать как объект государственного финансового контроля.
Характеризуя состояние разработки и реализации региональных программ на уровне субъектов Федерации, необходимо отметить принявшую повсеместный характер практику их создания: разрабатываются программы как комплексные, охватывающие все сферы территориального хозяйства, так и отраслевые, посвященные какой-либо одной отрасли; кроме того, встречаются программы, посвященные проблемам группы отраслей, например социальной инфраструктуры, а также программы, направленные на решение проблем внутрирегиональных поселений.
Ст. 79 и 80 БК РФ регламентируют использование бюджетных инвестиций в части финансирования региональных программ. Базовым нормативным документом для разработки экономических показателей федеральных целевых программ является постановление Правительства России от 26.06.1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», которым утвержден Порядок разработки и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ. В этом документе определены основные этапы разработки и утверждения их, механизмы финансирования и управления реализацией программы. Указанный доку мент можно использовать для разработки экономических показателей региональных целевых программ.
Базовая составная часть региональной целевой программы — инвестиционный проект, который в конкрет-
ных схемах и цифрах показывает, каким способом и с использованием каких ресурсов реализуются те или иные мероприятия и программа в целом.
Включение отдельных программ в проект регионального бюджета на очередной финансовый год должно осуществляться после их утверждения исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Общий механизм разработки, утверждения, реализации долгосрочных региональных программ регламентирован ст. 179 БК РФ. Согласно ст. 3 Федерального закона от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» долгосрочный период определен сроком не менее пяти лет.
Программы экономического и социального развития субъектов РФ разрабатываются и реализуются субъектами РФ, которые сами определяют их цели и задачи, порядок разработки и механизм реализации. Утверждение указанных документов осуществляется в соответствии с пунктом «г» ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Практика формирования и реализации целевых программ в стране характеризуется следующими уровнями решения задач социально-экономического развития регионов.
1. Федеральные программы, в рамках которых выделяются:
а) проблемно-ориентированные федеральные целевые программы (ФЦП);
б) федеральные программы развития регионов, представляемые направлением (приоритетом) «Региональный паритет»;
в) непрограммная часть Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП).
2. Программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, разрабатываемые субъектами РФ на основе «Типового макета программы экономического и социального развития субъекта РФ», утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 02.11.2001 г. № 424 (этим же приказом утвержден «Порядок согласования и регистрации программ экономического и социального развития субъектов РФ федеральными органами исполнительной власти»),
3. Проблемно-ориентированные региональные программы, разрабатываемые и реализуемые субъектами РФ (значительная часть таких программ разрабатывается для реализации в субъектах РФ региональных задач в соответствии с содержанием проблемно-ориен-тированных ФЦП).
Региональный разрез проблемно-ориентированных ФЦП обусловлен, прежде всего, содержанием программных задач и приоритетами, определенными для их решения государственными заказчиками. Поэтому для конкретного субъекта РФ программные мероприятия, реализуемые на его территории в рамках всей совокупности рассматриваемых ФЦП, представляют собой набор ме-
роприятий (в инвестиционной части - стройки, объекты), осуществляемых для решения задач в конкретных проблемных областях и применительно к региону не обладающих общей системной основой. При этом каядая из проблемно-ориентированных ФЦП в силу специфики решаемых задач характеризуется во многом предопределенной региональной концентрацией (распределением) объектов (мероприятий) и соответственно объемами федерального финансирования в региональном разрезе.
Программы экономического и социального развития субъектов РФ, разрабатываемые РФ на основе «Типового макета программы экономического и социального развития субъекта РФ», должны представлять собой комплекс мероприятий, инициируемых, разрабатываемых, утверждаемых, осуществляемых органами государственной власти субъектов РФ на долгосрочный период и обеспечивающих эффективное решение задач в области социально-экономического развития субъектов РФ. Формируется Реестр региональных программ, в Приложение к которому вносится перечень объектов и мероприятий, претендующих на софинансирование за счет средств федерального бюджета на весь период реализации программы. На основании указанного Приложения, исходя из возможностей федерального бюджета, ежегодно определяются перечень и объемы такого со-финансирования.
Таким образом, существующая нормативная правовая база и организационное обеспечение реализации программ экономического и социального развития субъектов РФ в отношении софинансирования из федерального бюджета фактически предопределяют для региона фрагментарность государственной поддержки, ее ресурсную неопределенность, в том числе во временном аспекте.
Рассмотренные выше виды программ первой и второй групп, за исключением ряда ФЦП приоритета «Региональный паритет», не предусматривают решения задач региональной социально-экономической политики и региональных проблем.
Для решения региональных проблем практическое доминирующее значение приобретают программы третьей группы, разрабатываемые и реализуемые субъектами РФ с учетом специфики региона.
Анализ данных по реализации областных целевых программ за 2003-2009 гг. показывает, что в абсолютном выражении объем средств, предусматриваемых областным бюджетом на реализацию целевых программ (за исключением 2007 г.), растет. Максимальный рост отмечается в 2008 г. - объем бюджетных средств, направленных на реализацию региональных целевых программ, возрос по сравнению с 2006 г. на 76257,5 тыс. руб., или на 30,64 % от объема 2006 г. и на 44,99 % от объема 2007 г.
Значительное увеличение размера средств, направляемых на исполнение областных целевых программ, наблюдается также и в 2009 г. - по сравнению с 2008 г. на 65055,8 тыс. руб., или на 20,0 % от уровня 2008 г.
В общем объеме расходов областного бюджета удельный вес расходов на реализацию областных целевых программ меняется незначительно (за исключением 2007 г.),
среднее значение доли расходов на исполнение программ в общем объеме расходов за 2003-2009 гг. (без учета 2007 г.) составляет 7,17%.
Таким образом, расходы на реализацию областных целевых программ составляют существенную часть областного бюджета.
Анализ за 2003-2008 гг. показал, что мероприятия, связанные с контролем региональных целевых программ, проводимые КСП Е АО в течение года, составляют до 20 %.
Следовательно, необходимо провести на уровне субъекта РФ эффективный государственный финансовый контроль проблемно-ориентированных региональных целевых программ.
В результате исследования посредством анализа, сравнения и обобщения существующих подходов к определению объекта государственного финансового контроля установлено два основных подхода в определении объектов финансового контроля, один из которых базируется на понимании финансов как экономической категории и наиболее применим в теории. Выявлена сущность и важнейшие особенности программно-целевого метода планирования территориального развития, а также региональной целевой программы, которую в контексте упомянутого выше определения объекта финансового контроля можно рассматривать как региональную целевую программу, а не процесс ее исполнения и т.п.
Обобщая состояние разработки и реализации региональных программ на уровне субъектов Федерации, про-
веден системный анализ практики формирования и реализации целевых программ и установлено, что для решения региональных проблем практическое доминирующее значение приобретают проблемно-ориентированные региональные целевые программы, разрабатываемые и реализуемые субъектами РФ с учетом специфики региона. В связи с этим указано на необходимость эффективного государственного финансового контроля именно этой группы региональных целевых программ, что подтверждено проведенным анализом данных по их реализации за 2003-2009 гг. и мероприятий, проводимых КСПЕАО.
ЛИТЕРАТУРА:
1. Жуковский А.И., Васильев С.В., Штрейс Д.С. / под общей ред. Фабричного С.Ю. Разработка, реализация и оценка региональных целевых программ (на основе Канадского опыта).: 2006, 175с. http:// www.dialogvn.ru/aua/Book/Estimation. htm.
2. Родионова В. М., Шлейников В. И. Финансовый контроль. учебник. М. ИД ФКБ - ПРЕСС, 2002. 320 с.
3. Серебрякова JI. А. Проблемы программно-целевого планирования развития регионов // Вестник СевКав-ГТУ Серия «Экономика». 2004. №2 (13). С. 15.
4. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В. А. Государственный финансовый контроль: учебник для ВУЗов. СПб.: Питер, 2004. 557 с.
The value of goal-oriented planning rises at the territorial level. The programs determine a complex of interconnected measures aimed at the solution of most important economic, social and other tasks. A goal-oriented program at the state level (in particular, a regional goal-oriented program) is considered to be an object ofthe state financial control. The necessity of effectivefinancial control over the problem-oriented regional programs by the state at the Russian Federation level is substantiated.
