CC BY
20
Региональные проблемы. 2009. № 12
УДК 336.148
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
Е.В. Галансков
Контрольно-счетная палата Еврейской автономной области, г. Биробиджан
Практика показывает, что целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социальными и экономическими процессами в регионах. Программы определяют комплекс взаимосвязанных мер, направленных на решение наиболее важных экономических, социальных и других задач. Определены основные проблемы государственного финансового контроля региональных целевых программ в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, основные пути организации и развития государственного финансового контроля региональных целевых программ на современном этапе.
Задачи по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, оценки эффективности бюджетных расходов, с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов в полной мере не решаемы без изменения самого подхода к осуществлению государственного финансового контроля - такого его специфического объекта, как целевая программа. Целью исследования является разработка предложений по финансовому контролю за формированием и реализацией региональных целевых программ, практических рекомендаций по совершенствованию государственного финансового контроля региональных целевых программ.
В процессе исследования были проанализированы и учтены нормативно- правовые акты, в частности, Бюджетный кодекс (далее - БК) РФ [ 1 ], постановления Правительства РФ, региональное законодательство [2]. Изучены материалы, подготовленные Счетной палатой РФ, Ассоциацией контрольно-счетных органов России.
Основой исследования явились методы общенаучного познания: диалектический, наблюдение, сравнение и описание, систематизация и логически познавательное осмысление, анализ и синтез, системный подход к анализу правовых, финансовых и организационных проблем становления и современного этапа развития государственного финансового контроля в России в их динамической взаимосвязи.
По нашему мнению - одна из основных проблем государственного финансового контроля региональных целевых программ, формальный характер нормативных правовых актов на уровне субъекта РФ, регламентирующих порядок формирования, реализации, проведения оценки эффективности их реализации.
Мероприятия программ не всегда четко обосновываются, поэтому нет уверенности в том, что намечаемые направления их реализации во всех случаях являются наилучшими и дают наивысший эффект. Отсутствие четко прописанного механизма инициирования (внесения и разработки), внятной нормативной базы позволяют разработчикам делать расходы по региональным целевым программам непрозрачными (как на стадии разработки, так и реализации).
Крайне высокая непрозрачность региональных целевых программ с высокой долей нерасшифрованных «прочих расходов», отсутствие методики обоснования затрат (необходимых расходов), четких правил установления системы целевых индикаторов (показателей) затрудняет проведение эффективного контроля.
В следствие этого часто отсутствует система четких и адекватных показателей для измерения результатов реализации программ и целевые значения для каждого из таких показателей, что не позволяет результативно осуществлять предварительную оценку программ, включая альтернативные программы, на этапе согласования проекта бюджета, мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ, оценку эффективности реализации программ по их выполнении.
Несмотря на реализуемые меры по более эффективному использованию преимуществ рассматриваемых программ, сложившаяся процедура, методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.
В разделе оценки эффективности программы можно встретить фразы общего характера вроде «создать условия», «повысить», «улучшить» и т.д. Цели и ожидаемые результаты многих программ сформулированы без четких критериев и индикаторов оценки степени их достижения, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения, административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими ведомствами. Оценить реальный социально-экономический эффект от их исполнения довольно сложно, так как программы часто носят декларативный характер, решают внутриведомственные задачи, не стыкуются или, наоборот, пересекаются одна с другой.
Часто в региональных целевых программах, хотя они и называются целевыми, средства подменяют цель, поэтому особенно проблемным является проведение аудита эффективности таких программ.
Недостаточно проработан такой важный вопрос регионального программирования, как оценка эффективности программ.
Общая результативность разработки и реализация региональной программы - ее экономическая, социальная, научно-техническая, экологическая и иная эффективность - выражаются конкретными показателями итогов достижения программной цели.
Анализ соотношения результатов и затрат хозяйственной деятельности отражается в общих и частных показателях экономической, абсолютной и сравнительной эффективности, например, национального дохода на душу населения, соотношения фондов накопления и потребления и другие.
К показателям программных результатов относятся также объемы производства важнейших видов конечной продукции, работ, услуг; ввод в действие производственных мощностей и объектов непроизводственной сферы; показатели развития науки, техники, ресурсозамещения и импортозамещения и т.д.
Целесообразность использования в программах различных результативных показателей очевидна. Во-пер-вых, среди них должны быть сквозные показатели, позволяющие сравнивать различные программы между собой с показателями по стране. Во-вторых, следует включать и макроэкономические оценки. В-третьих, системы установленных показателей, необходимых для определения типов программ - экономических, социальных, экологических и других.
Основные пути решения указанных проблем государственного финансового контроля региональных целевых программ нам представляются в следующем.
Контроль в отношении региональной целевой государственной программы должен включать различные аспекты и осуществляться с применением разнообразных видов экспертно-аналитической и контрольно-ревизионной деятельности:
- аудит эффективности;
- комплексная оценка хода выполнения (по состоянию на конкретную дату);
- контроль за выполнением отдельной целевой программы;
- контроль за выполнением отдельных мероприятий;
- контрольные мероприятия в учреждениях (организациях), участвующих в реализации программ.
Применение различных методических приемов контроля, привлечение для анализа и проверки высококвалифицированных специалистов и экспертов значительно повышает качество государственного финансового контроля, особенно в оценке эффективности.
Методы государственного финансового контроля базируются на финансовом и экономическом анализе и осуществляются различными приемами. Важным является современное методическое обеспечение, позволяющее осуществлять мероприятия на высоком профессиональном уровне.
Для обеспечения всестороннего анализа, глубокой и тщательной проверки необходимо всю проводимую работу организовать комплексно. Это предполагает, кроме прочего, привлечение к анализу и проверке независимых, объективных и высококвалифицированных специалистов и экспертов. Следует обратить их внимание на важ-
нейшие проблемы, содержащиеся в программе, использовать оценки и выводы привлеченных специалистов и экспертов при подготовке итоговых материалов анализа и проверки с соответствующими предложениями.
Рассматривая вопросы проверки и анализа выполнения региональной целевой программы, важно предусмотреть традиционные методы анализа: индексный, группировок и сравнительных характеристик и др. При анализе программы нужно учитывать влияние инфляционных процессов (индексацию).
Методические подходы к оценке результативности региональных целевых программ должны строиться на методологии бюджетирования, ориентированного на результат. В регионах разрабатываются нормативные правовые акты, регламентирующие порядок и оценку их эффективности и результативности.
Так, в целях повышения эффективности использования бюджетных ресурсов, совершенствования про-граммно-целевых методов бюджетного планирования постановлением правительства ЕАО от 18.07.2008 № 186-пп утвержден и разработан Порядок принятия решений о разработке, формировании, реализации областных долгосрочных целевых программ и оценки эффективности их реализации в ЕАО [2] (далее - Порядок).
Согласно требованиям Федерального закона от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ до 1 декабря 2007 г. утверждает порядки, указанные в статье 179 БКРФ, а именно, порядок проведения и критерии оценки эффективности.
По мнению автора, порядок оценки эффективности целевых программ принят правительством области формально.
Так, в указанном документе отсутствуют правила отбора проблем для программной разработки, проведение экспертизы и оценки региональной целевой программы, в том числе оценки целесообразности решения проблем программно-целевым методом и оценки проектов целевых программ. Таким образом, нормативным правовым актом не сконструировано своего рода «сито», способное на самом начальном этапе отсеять не соответствующие определенным условиям проекты.
Фактически принятие решений по разработке региональных целевых программ делегируется уполномоченным органам исполнительной власти на основании их заключений на предмет целесообразности разработки программы и возможности финансирования, выводы в которых не базируются на правоустановленных процедурах.
По нашему мнению, в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, региональная целевая программа в процессе достижения своих специфических целей должна решать, и задачу повышения эффективности бюджетных расходов и услуг, а в большинстве социальных программ повышение эффективности бюджетных услуг является одной из целей.
Таким образом, проблема оценки эффективности программ тесно связана с разработкой методики оценки эффективности и результативности оказания бюджетных услуг в целом.
Объектами воздействия региональных целевых программ зачастую являются учреждения бюджетной сферы, эффективность оказания бюджетных услуг в ходе реализации программных мероприятий должна возрастать.
Методические трудности вызвало решение задач выражения результатов текущей деятельности в количественно измеримых показателях, выделение среди них непосредственных и конечных социально значимых показателей и, главное, привязки сформулированных результатов к необходимым бюджетным расходам.
Практика показывает, что государственные инвестиции в социально-значимые программы (причем не в капитальное строительство, а «в человека») позволяют не только достигать социально-политических целей развития, но и обеспечивают получение экономического эффекта.
Эффективность в классическом понимании является соотношением результата к затратам.
Отметим, что не всегда позитивное соотношение затрат и полученных выгод является единственным критерием для принятия решения о целесообразности тех или иных инвестиций. Например, в цивилизованном обществе финансовые вливания в здравоохранение не могут быть ограничены только средствами, ориентированными на обслуживание лиц с высокой финансовой отдачей, а должны быть также направлены на сохранение здоровья и жизни людей, в том числе преклонного возраста.
Сложность оценки эффективности в бюджетном секторе состоит в том, что затраты и результаты, как правило, выражены в разных показателях. Таким образом, данная оценка возможна только при сопоставимости результата и затрат, что является непременным условием корректности расчета.
Одним из методов оценки эффективности бюджетных расходов, связанным с приведением к единому показателю как затрат, так и результата, является метод оценки изменения потребностей [4], который предполагает расчет эффективности бюджетных расходов, исходя из отношения изменения состояния удовлетворения потребностей жителей в бюджетной услуге к изменению бюджетных расходов на ее предоставление:
Эф= ((иги1_1)/и1_1)/((Р1-Р1_1)/Р1_1), где Г ; уровень удовлетворения потребностей жителей в ¡-ой бюджетной услуге в текущем финансовом году; и
— уровень удовлетворения потребностей жителей в ¡-ой бюджетной услуге в предшествующем финансовом году; Р — бюджетные расходы на предоставление ¡-ой бюджетной услуги в текущем финансовом году; Р - бюджетные расходы на предоставление ¡-ой бюджетной услуги в предшествующем финансовом году.
Соответственно, эффективным будет признано такое расходование бюджетных средств, при котором степень удовлетворения общества возрастет в большей мере, чем увеличиваются бюджетные расходы. Определение результата - изменение степени удовлетворения потребностей -возможно посредством проведения социологических
исследований, которые также могут использоваться при проведении аудита эффективности.
Оптимальным применение данного метода в условиях бюджетирования, ориентированного на результат будет тогда, когда поставлена задача выбора приоритетов бюджетных расходов и распределения средств пропорционально значимости приоритетов.
Устанавливаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ согласно статье 179 БК РФ порядок формирования и реализации, порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации целевых программ должны включать однозначные правила обоснования затрат (необходимых расходов), четкие, научно обоснованные методики установления системы целевых индикаторов (показателей) для каждого вида региональных целевых программ.
Указанные порядки должны включать правила отбора проблем для программной разработки, проведение экспертизы и оценки региональной целевой программы, в том числе оценки целесообразности решения проблем программно-целевым методом и оценки проектов целевых программ, то есть прозрачные процедуры предварительного отбора и комплексной оценки на основе регламентированных данными нормативными правовыми актами критериев и способе их расчета.
Необходимо исключить возможность принятия к разработке региональных целевых программ на основании заключений уполномоченных органов исполнительной власти на предмет целесообразности разработки программы и возможности финансирования, выводы которых не базируются на регламентированных в правовом плане процедурах и носят зачастую субъективный характер, что также создает почву для различного рода злоупотреблений.
В этой связи совершенствование механизмов распределения бюджетных инвестиций, в частности - разработка методологии и критериев оценки эффективности бюджетных инвестиций, в том числе программ, на региональном уровне является одной из актуальных задач повышения качества управления государственными финансами и, в частности, государственного финансового контроля как функции государственного управления.
Кроме того, необходимы методические разработки органов внешнего государственного контроля по проведению осуществляемой ими в соответствии с ч. 1 ст. 157 БК РФ экспертизы проектов целевых программ.
Методы проведения указанной экспертизы необязательно могут совпадать с методами, используемыми органами исполнительной власти, экспертизы и оценки в соответствии с устанавливаемыми высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ порядком формирования и реализации, порядком проведения оценки эффективности реализации целевых программ.
Четкие и адекватные показатели для измерения результатов реализации программ и целевые значения для каждого из таких показателей в части, касающейся воздействия региональных целевых программ на эффективность бюджетных услуг, могут рассчитываться с учетом
вышеизложенного относительно методов оценки эффективности бюджетных расходов.
Необходимо обеспечить проведение органами внешнего государственного контроля на уровне субъекта РФ экспертизы проектов региональных целевых программ в соответствии с п. 1 ст. 157 БКРФ.
В тех случаях, когда указанные экспертизы не проводились, а также по прошествии определенных этапов реализации, в случаях существенных корректировок программ продуктивными будут также и проверки исполнения региональных целевых программ, включающие мероприятия, которые должны проводиться при проведении экспертизы.
При проведении экспертизы проектов региональных целевых программ необходимо [3]:
- оценить целесообразность решения проблемы про-граммно-целевым методом;
- оценить четкость формулировок целей, их конкретность и реальную достижимость;
- проверить наличие измеряемых (натуральных и стоимостных) показателей, позволяющих оценить степень достижения целей и выполнения задач;
- проанализировать объемы и источники финансирования программы;
- проанализировать механизм управления программой, мониторинг и контроль за ходом ее реализации;
- оценить эффективность программы:
а) проверить наличие и обоснованность расчета эффективности (бюджетной, общественной);
б) в случае необходимости (при отсутствии или некорректности расчета эффективности программы) оп-
ределить эффективность программы (бюджетную, общественную).
В ходе проведенного исследования дана оценка уровня методического обеспечения процесса формирования и реализации региональных целевых программ, проведен анализ практики формирования и реализации региональных целевых программ на материалах ЕАО. В результате сформулированы предложения по финансовому контролю за разработкой и реализацией региональных целевых программ в условиях действующего бюджетного законодательства. Результаты исследования рекомендуется использовать в практической деятельности контрольносчетных органов.
ЛИТЕРАТУРА:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г № 145-ФЗ.
2. Порядок принятия решений о разработке, формировании, реализации областных долгосрочных целевых программ и проведения оценки эффективности их реализации в Еврейской автономной области, утв. постановлением правительства ЕАО от 18.07.2008 г. № 186-пп.
3. Методические указания по организации и проведению экспертизы проектов целевых программ города Москвы, утвержденные приказом Председателя Контрольно-счетной палаты г. Москвы от 15.01.2007 г. №02/1-05.
4. Завьялов Д.Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ // Финансы. 2008. №10.
As practice shows, goal-oriented programs can be effectively usedfor management of social and economic processes in regions. The programs outline a complex of interconnected measures directed towards solving the most important economic, social and other tasks. The goal-oriented planning in economy and advantages ofgoal-oriented budgeting are considered. The questions ofstatefinancial control over the goal-oriented programs are analyzed at a regional level. Basic problems of the state financial control over regional goal-oriented programs, as well as basic ways of the organization and development of the state financial control over regional goal-oriented programs have been determined at the present stage.
