Профессиональные особенности формирования контрактной службы Текст научной статьи по специальности «Право»

26

Экономические науки

УДК 330.341.42

ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ КОНТРАКТНОЙ СЛУЖБЫ

Агапова Е. В., кандидат экономических наук, директор Центра развития конкурентной политики и государственного заказа, доцент кафедры менеджмента Института «Высшая школа государственного управления», ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службой при Президенте Российской Федерации» E-mail: [email protected]

Баранов Н. В., заместитель директора Центра развития конкурентной политики и государственного заказа Института «Высшая школа государственного управления», ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службой при Президенте Российской Федерации» E-mail: [email protected]

Статья посвящена анализу законодательства Российской Федерации, регламентирующего условия формирования и профессиональную деятельность специалистов контрактной службы. При формировании контрактных служб в виде отдельных подразделений, зачастую возникает большой спрос в высококвалифицированных кадрах в сфере закупок. В статье описаны основные функции и полномочия контрактной службы и их соотношения применительно к профессиональным стандартам в сфере закупок. Изучены достоинства и недостатки ответственности контрактного управляющего и предложен вариант решения - это переход к оплате труда в сфере закупок посредством заключения работодателями со специалистами в сфере закупок «эффективного контракта».

Ключевые слова: государственные закупки, контрактная служба, контрактный управляющий, профессиональный стандарт, сфера закупок.

PROFESSIONAL FEATURES OF FORMATION OF CONTRACT SERVICE

Agapova E. V., candidate of economic sciences, director of the center of development of a competition policy and state order, associate professor at the Department of "Management" of "The Higher School of Public Administration" Institute, FSBEI HE "Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration"

Baranov N. V., deputy director of the center of development of a competition policy and state order of "The Higher School of Public Administration" Institute, FSBEI HE "Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration"

The article is devoted to the analysis of the legislation of the Russian Federation regulating conditions of formation and professional activity of specialists of contract service. When forming contract services in the form of separate divisions, often there is a great demand in highly qualified personnel in the sphere of purchases. In the article the main functions and powers of contract service and their ratio in relation to professional standards in the sphere of purchases are described. Merits and demerits of responsibility of the contract managing director are studied and the version of the decision is offered is a transition for payment of work in the sphere of purchases by means of the conclusion by employers with experts in the sphere of purchases of "the effective contract".

Key words: government procurements, contract service, contract managing director, professional standard, sphere of purchases.

С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 05.04. 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон 44-ФЗ), которым

регламентируется создание контрактной службы [1]. Контрактная служба, как обособленное структурное подразделение необходима, если годовой объем закупок превышает сто миллионов рублей. Если же совокупный годовой объем

не превышает данную цифру, то у руководителя есть право не формировать контрактную службу, а назначить должностное лицо, отвечающее за проведение закупок - контрактного управляющего. В этом случае, когда отсутствует контрактная служба замещать должность, либо совмещать с основной деятельностью приходится специалистам находящимся в разных подразделениях - бухгалтерия, юридическая служба, подразделения, для которых проводится закупка. Работником контрактной службы или контрактным управляющим может быть лицо, имеющее высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.

Деятельность контрактной службы (контрактного управляющего, специалиста в сфере закупок) определяется Конституцией Российской Федерации [2], Законом 44-ФЗ, гражданским, трудовым и бюджетным законодательством Российской Федерации [3-5], нормативными правовыми актами в сфере закупок, типовым положением (регламентом) о контрактной службе. В свою очередь, типовое положение (регламент) о контрактной службе было утверждено Приказом Министерства экономического развития России от 29.10. 2013 г. № 631 [6]. В котором установлены типовые правила организации деятельности, функциональные обязанности контрактной службы заказчика при планировании и проведении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, заключении и исполнении контрактов, и принципы создания и функционирования контрактной службы, которые в целом совпадают с принципами контрактной системы, установленными ст. 7 Закона 44-ФЗ.

При формировании контрактных служб в виде отдельных подразделений, возникает большой спрос в высококвалифицированных кадрах в сфере закупок. Принцип профессионализма работников определен Законом 44-ФЗ, поэтому к работе в контрактной службе, а также в качестве контрактного управляющего могут быть привлечены высококвалифицированные специалисты, обладающие теоретическими знаниями, навыками в сфере закупок, а также прошедшие курсы повышения квалификации. Одним из недостатков сферы подготовки кадров является

большое количество разнообразных учебных образовательных заведений различного профиля, организаций, имеющих лицензию на ДПО, сомнительных организаций с чужими лицензиями, выданными департаментами образования со всех регионов Российской Федерации, которые зачастую формально проводят подготовку специалистов в сфере закупок, не имеют методической базы, штата преподавателей и экспертов. В 2015 г. Министерством экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации приняты и утверждены Методические рекомендации по реализации дополнительных профессиональных программ повышения квалификации в сфере закупок, согласно которым программы повышения квалификации для специалистов в сфере закупок должны быть не менее 108 часов (для руководителей организаций - заказчиков не менее 40 часов). Всем образовательным учреждениям, оказывающим услуги по обучению в сфере закупок, рекомендовано привести в соответствии с методическими рекомендациями все образовательные программы в сфере закупок.

В 2014 г. Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС) совместно с Министерством экономического развития России разработала профессиональные стандарты «Специалист в сфере закупок» и «Эксперт в сфере закупок». В настоящее время стандарты утверждены Министерством труда и социального развития России и зарегистрированы Министерством юстиции России (Приказ № 625н от 10.09. 2015 г. - «Специалист в сфере закупок» [7], Приказ № 626н от 10.09. 2015 г. - «Эксперт в сфере закупок» [8]).

Профессиональные стандарты являются механизмом саморегулирования рынка труда и средством обеспечения качества человеческих ресурсов в своей области, они необходимы для оценки и повышения профессионализма работников, активизации их мотивации, повышения эффективности и качества труда. Основными задачами разработки профессиональных стандартов является унификация, установление и поддержание единых требований к содержанию и качеству профессиональной деятельности, определению

квалификационных требований к специалистам в сфере закупок; прозрачность подтверждения и оценка профессиональной квалификации специалистов в сфере закупок; совершенствование деятельности по конкурсному отбору профессиональной ориентации населения; оценка качественных и количественных изменений на рынке труда, в том числе сопоставление заработной платы государственной службы и коммерческой сферы, согласование требований рынка труда, обеспечение занятия всех должностей в сфере закупок профессиональными кадрами и развития сферы высшего профессионального образования.

Внедрение профессиональных стандартов позволит провести оценку профессиональных качеств действующих сотрудников контрактных служб и комиссий в сфере закупок, даст толчок к дальнейшему развитию системы подготовки и оценки профессиональных качеств кадров государственной службы. Этот процесс связан с развитием процедур аттестации и сертификации кадров, в том числе прошедших обучение до внедрения соответствующих профессиональных стандартов.

Сегодня при создании контрактной службы или определения роли исполнителя функций контрактного управляющего, требуется особое понимание совместительства должностей сотрудников. Вопрос недостаточной квалификации работников является актуальным в силу того, что сотрудникам приходится совмещать уже занимаемую должность с обязанностями контрактного управляющего. По мнению экспертов, такое совмещение в условиях дефицита кадров негативно сказывается на эффективности и корректном проведении процедур государственных закупок. В силу того, что многие специалисты назначены изначально формально, возникает очень большой спрос в высококвалифицированных кадрах в сфере закупок. Особенно остро этот вопрос возник в федеральных органах исполнительной власти, которые в основной массе не стали формировать контрактные службы в виде отдельных структурных подразделений, во многом связав это с проведением административной реформы и сокращением численности своего аппарата. Созданные в виде отдельного структурного подразделения контрактные службы федеральных

органов исполнительной власти, могли бы стать показателем эффективной работы для всех подчиненных и структурно-зависимых подразделений министерств и ведомств.

Основные функции, полномочия, принципы деятельности контрактной службы. Контрактная служба - подразделение, которое организует и сопровождает деятельность организации, связанную с контрактами (договорами), с момента планирования закупок до момента исполнения контрактов (договоров). Утвержденных норм трудозатрат специалистов в сфере закупок нет. Согласно утвержденному профессиональному стандарту «Специалист в сфере закупок», типовому положению (регламенту) о контрактной службе в организации необходимо оценочно определить трудозатраты на конкретные трудовые операции(функции) по организации закупок товаров, работ, услуг, осуществляемые специалистами, работниками таких как:

• мониторинг цен, поставщиков, анализ рынка продукции, формирование предложений по начальной (максимальной) цене контракта (далее НМЦК);

• проведение деловых встреч, переговоров, обсуждение коммерческих предложений, участие в консультациях с поставщиками (подрядчиками, исполнителями);

• организация и составление плана закупок, изменений к нему и размещение их в Единой Информационной Системе (ЕИС);

• организация и составление плана-графика, изменений к нему и размещение их в ЕИС;

• подготовка предложений и материалов для формирования документации о закупке;

• подготовку и размещение в ЕИС извещений о закупках, документации о них, проектов контрактов;

• организация работы комиссий по организации и проведения торгов;

• осуществление закупок, в том числе заключение контрактов;

• внутренний контроль закупочных процедур;

• проверка соблюдений условий контракта;

• работа с жалобами в сфере закупок;

• изменение, расторжение контракта (договора), приемка выполненных работ;

• претензионная работа в сфере закупок.

На основе оценочных сформированных трудозатрат по отдельным трудовым операциям (функциям) всего цикла закупок (от стадии планирования и определения поставщиков, исполнителей, подрядчиков до исполнения, изменения, расторжения контракта) и, принимая во внимание необходимость привлечения специалистов разных профилей, согласно перечня закупаемой продукции, организация обосновывает требуемое для контрактной службы количество сотрудников. После того как создание контрактной службы завершено, нужно будет принять сотрудников на сформированные должности. Сделать это можно одним из следующих способов: прием на работу новых сотрудников, перевод на новое место уже работающих сотрудников, возложение дополнительных обязанностей на уже работающих сотрудников в порядке внутреннего совместительства или совмещения. Каждой организации необходимо самостоятельно обосновывать оптимальную численность контрактной службы, сделав соответствующие расчеты. Для этого рекомендуем использовать показатели о сложившейся и планируемых объемах закупок или о сложившихся и планируемых количествах поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или потребности в определенных специалистах по направлениям.

Нормы профессиональной подготовки контрактного управляющего. Организация вправе назначить контрактным управляющим любого сотрудника, который соответствует одновременно двум показателям:

• наличие среднего профессионального или высшего образования;

• наличие профессиональной переподготовки или повышения квалификации исключительно в сфере закупок.

До 1 января 2017 г. в качестве подтверждения повышении квалификации разрешается иметь документ о повышении квалификации по программам управления государственными и муниципальными заказами. Выдавать документ о повышении квалификации имеет право любое учреждение, имеющее образовательную лицензию на предоставление дополнительного профессионального образования. Длительность и содержание программ профессиональной

переподготовки и повышения квалификации могут быть любыми, то есть образовательные учреждения самостоятельно определяют длительность программ. Однако, законодательно закреплено (Приказ Министерства образования и науки РФ № 499 [9]) только минимальное количество часов для программ повышения квалификации не менее 16 учебных часов, а программы профессиональной переподготовки менее 250 учебных часов. Заказчикам необходимо руководствоваться Методическими рекомендациями 2015 г. Минобрнауки и Минэкономразвития при формировании закупочной документации на оказание образовательных услуг в сфере закупок, максимально избегать проведение аукциона и запроса котировок, как способы не позволяющие оценить уровень и качество оказания образовательных услуг.

Ответственность контрактного управляющего. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) [10] в ст. 2.4 об административной ответственности должностных лиц есть примечание, согласно которому административная ответственность всех работников контрактной службы приравнивается к административной ответственности должностных лиц в случае нарушения ими норм, предусмотренных ст.ст. 19.7.2, 7.29 — 7.32 и ст. 19.5 в ч.ч. 7 и 7.1 КоАП. Эта норма касается и членов комиссии по закупкам. Применение тех или иных норм законодательства к должностному лицу определяется по положению о контрактной службе и по должностным инструкциям контрактного управляющего. Если же в организации работает единственный контрактный управляющий, то на него ложится вся ответственность.

Кроме административной ответственности контрактный управляющий может нести уголовную, а также дисциплинарную ответственность.

В соответствии с КоАП ответственность контрактных управляющих, специалистов в сфере закупок, членов комиссий по закупкам представлена в таблице.

Анализ административных правонарушений в контрактной службе показывает, что практически все действия специалиста в сфере закупок подпадают под административную ответственность. Учитывая уровень зарплаты специалиста

Таблица

Номер статьи Описание нарушения Сумма штрафа

1 2 3

Ст. 7.29 Нарушение требований к способу и условиям определения поставщика. Также, это касается определения способа закупки. Усугубляется правонарушение в случае отказа контрактного управляющего от процедур (аукционов или конкурсов) или при необоснованном применении им закрытых процедур. 30-50 тыс. руб.

Ст. 7.29.1 Нарушения, связанные с неправильным порядком определения начальной цены закупки по гособоронзаказу (ГОЗ) или цены самого госконтракта. 30-50 тыс. руб.

Ст. 7.29.2 При отказе от приобретения уникальной военной техники отечественного производства по гособоронзаказу (ГОЗ) (при определении такого решения заранее в нормативно-правовых актах). 30-50 тыс. руб. (юридическое лицо -300 тыс. - 1 млн руб.)

Ст. 7.30 ч. 1-1.4 Нарушение порядка проведения госзакупок: За нарушение правил информационного обмена или информационного обеспечения при организации и проведении закупки. 5-50 тыс. руб.

ч. 2 Неправильное рассмотрение заявки или нарушении коллегиальной процедуры. 1% от НМЦК (5-30 тыс. руб.)

ч. 2.1 Нарушение порядка составления протокола. штраф в размере 10 тыс. руб.

ч. 3 Неразмещении предусмотренной законодательством информации в единой информационной системе. 50 тыс. руб.

ч. 4 Установление к участникам закупок, не предусмотренных законом требований, обеспечительных мер к заявкам или требований к исполнению контракта. 5-30 тыс. руб.

ч. 4.1 Ограничение конкуренции в техническом задании закупки или включение в один лот работы, товары, услуги, не взаимосвязанные между собой функционально. 1% от НМЦК (10-50 тыс. руб.)

ч. 4.2 Если утвержденная закупочная документация не отвечает требованиям норм законов РФ. 3 тыс. руб.

ч. 6 Необоснованный допуск заявки или ее необоснованное отклонение, а также нарушение при вскрытии конвертов. 5 % от НМЦК (но не более 30 тыс. руб.)

ч. 7 Если должностное лицо необоснованно признало победителем процедуры кого-либо из его участников. 50 тыс. руб.

ч. 8 Если контрактный управляющий сократил сроки подачи заявки или нарушил порядок отмены процедуры. 30 тыс. руб.

ч. 11 При неисполнении норм законодательства касаемо организации и проведения специальных закупок среди СОНКО и СМП. 50 тыс. руб.

ч. 13 При подписании протоколов закупки на 2 дня позже оговоренного в законе срока. 3 тыс. руб.

ч. 14 Если протокол закупки был подписан позже, чем на 2 дня оговоренного срока, то размер штрафа возрастет. 30 тыс. руб.

Ст. 7.31 ч. 1 За включение в реестр недобросовестных поставщиков заведомо недостоверной информации. 50 тыс. руб.

ч. 2 За неотправлении в орган контроля информации, касающейся включения в реестр недобросовестных поставщиков. 20 тыс. руб.

Ст. 7.31.1 ч. 1 Нарушение сроков по возврату средств обеспечения заявки до 3 дней. 5 тыс. руб. (юридическое лицо -30 тыс. руб.)

Окончание таблицы

1 2 3

ч. 2 Нарушение сроков по возврату средств обеспечения заявки более 3 дней. 5 тыс. руб. (юридическое лицо -до 90 тыс. руб.)

Ст. 7.32. ч. 1 Изменение условий контракта относительно объявленных при публикации процедуры. 1% от НМЦК (5 тыс. - 30 тыс. руб.).

ч. 2 Если нарушение повлекло за собой перерасход бюджетных средств. Сумма штрафа удваивается.

ч. 3 При нарушении сроков подписания контракта или при уклонении от его подписания. 50 тыс. руб.

ч. 4 Изменение условий контракта в случаях, не предусмотренных законодательством. 20 тыс. руб.

ч. 5 В случае перерасхода бюджетных средств при таком правонарушении (часть 4). Сумма штрафа удваивается.

ч. 6 При нарушении порядка расторжения контракта в одностороннем порядке. 50 тыс. руб.

в сфере закупок, работающего на госслужбе или работником государственного бюджетного или муниципального учреждения сравнительно низок и ничем не отличается от своих коллег из других отделов, управлений, департаментов, то возникает дисбаланс между ответственностью и уровнем дохода специалиста, что однозначно может привести к оттоку кадров или нежеланию занимать соответствующие должности в контрактной системе. Необходимо четко предусмотреть в должностных инструкциях и регламентах в зависимости от уровня оплаты специалистов, варианты разделения ответственности контрактного управляющего и руководства организации. Кадровым службам постоянно вести формирование и подготовку кадрового резерва, а также создание системы аттестации или экзаменационной оценки контрактных управляющих, это позволит решить проблему дефицита в сфере государственных и муниципальных закупок.

Еще один вариант решения - это переход к оплате труда в сфере закупок посредством заключения работодателями со специалистами в сфере закупок «эффективного контракта». Начало подготовки этого процесса было положено Президентом Российской Федерации В. В. Путиным в 2012 г. в Бюджетном послании от 28.06. 2012 г. «О бюджетной политике в 2013-2015 гг.» необходимо «обеспечить переход к «эффективному

контракту», который должен четко определять условия оплаты труда и «социальный пакет» работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы. Применение «эффективного контракта» также призвано повысить конкурентоспособность государства как работодателя на региональных рынках труда и сопоставимость стоимости труда в государственном, муниципальном и частном секторах экономики. Этапы перехода к «эффективному контракту» должны быть увязаны с конкретными структурными и институциональными изменениями в отраслях социальной сферы, направленными на повышение эффективности образования, науки, культуры, здравоохранения» [11].

Эффективный контракт - это трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также меры социальной поддержки. Изменение порядка оплаты труда является изменением условий, определенных сторонами трудового договора, и осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. В отношении каждого работника должны быть уточнены и конкретизированы его трудовая функция, показатели и критерии оценки

эффективности деятельности, установлен размер вознаграждения, а также размер поощрения за достижение коллективных результатов труда. Условия получения вознаграждения должны быть понятны работодателю и работнику и не допускать двойного толкования.

В соответствии с Программой поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 гг. (утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 26.11. 2012 г. № 2190-р) «в целях решения задачи по достижению показателей повышения средней заработной платы отдельных категорий работников, определен-

ных указами Президента Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти предусматривают в «дорожных картах» мероприятия по координации работы с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по совершенствованию систем оплаты труда соответствующих категорий работников учреждений» [12] необходимо профессиональным сообществам совместно с профильными министерствами в кратчайшие сроки перейти к формированию и принятию показателей, оценок деятельности контрактных управляющих с целью повсеместного внедрения практики заключения эффективного контракта.

ЛИТЕРАТУРА

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ ^_144624/ (дата обращения 30.11.2015).

2. Конституция Российской Федерации // [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://www.constitution.ru/ (дата обращения 30.11.2015).

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) // [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ 1_Д\М_5142/ (дата обращения 30.11.2015).

4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ. // [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ 1_Д\М_34683/ (дата обращения 30.11.2015).

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ. // [Электр. ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ 1_Д\М_19702/ (дата обращения 30.11.2015).

6. Приказ Министерства экономического развития РФ от 29.10. 2013 г. № 631 «Об утверждении

Типового положения (регламента) о контрактной службе».

7. Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 10.09. 2015 г. № 625н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист в сфере закупок».

8. Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 10.09. 2015 г. № 626н «Об утверждении профессионального стандарта «Эксперт в сфере закупок».

9. Приказ Министерства образования и науки РФ от 01.07. 2013 г. № 499 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам».

10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12. 2001 г. № 195-ФЗ.

11. Бюджетное послание Президента РФ В. В. Путина от 28.06. 2012 г. «О бюджетной политике в 20132015 гг.».

12. Распоряжение Правительства РФ от 26.11. 2012 г. № 2190-р «Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 гг.».