CC BY
623) разработать федеральные механизмы преодоления коллизий между нормами федерального и регионального законодательства;
4) упорядочить систему источников права, действующих на уровне субъектов Федерации, и нормативно закрепить перечень вопросов, подлежащих правовому регулированию исключительно на основе законов («горизонтальное» упорядочение правотворчества);
5) обеспечить системность и плановость законотворческого процесса. В планах законодательной деятельности предусматривать подготовку проектов федеральных законов, необходимых для реализации жизненно важных интересов граждан и иных субъектов права в субъектах Российской Федерации. Регламентировать на уровне конституций, уставов субъектов Федерации порядок их участия в осуществлении права законодательной инициативы на федеральном уровне;
6) усовершенствовать процедуру подготовки законопроектов в субъектах Федерации и повысить эффективность их юридической экспертизы;
7) разработать и нормативно закрепить правила подготовки и принятия нормативных правовых актов на национальном языке, включая четкую регламентацию процедуры перевода на национальный язык и установление формализованных критериев идентичности соответствующих нормативно-правовых текстов;
8) регламентировать стадию промульгации законов и иных нормативных правовых
актов субъектов, имея в виду режим двуязычия государственных языков на территории субъектов Федерации;
9) улучшить информационное обеспечение правотворческой деятельности. Собирать, накапливать и использовать информационные ресурсы разного рода, в том числе информацию о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений, о состоянии законодательства в данной сфере, о зарубежном опыте законодательного регулирования данной сферы; аналитическую региональную информацию в области экономики, финансов, демографии; информацию о возможных последствиях действия закона; социальную информацию и т.д.;
10) в целях преодоления юридического дилетантизма государственных гражданских служащих и обеспечения повышения юридической культуры правотворчества постоянно практиковать специализированное консультирование по вопросам теории законотворчества, систематически проводить циклы занятий по теории и практике подготовки нормативных правовых актов.
Перечисленные меры в целом способны обеспечить правильное формирование и надлежащее развитие региональной правовой системы: реальное верховенство закона; устранение дублирующих норм и противоречий между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Д.А. Курбанов, О.Ю. Хисматуллин
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВА)
Действующее российское законодательство о несостоятельности (банкротстве)1
1 Федеральный закон от 26 октября 2006 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от
29.12.2004 № 192-ФЗ, от 31.12.2004 № 220-ФЗ, от
24.10.2005 № 133-Ф3, от 18.07.2006 № 116-ФЗ, от
18.12.2006 № 231-Ф3, от 05.02.2007 № 13-Ф3, от
26.04.2007 № 63-Ф3, от 19.07.2007 № 140-ФЗ, от
02.10.2007 № 225-ФЗ, от 01.12.2007 318-Ф3, от
23.07.2008 N 160-ФЗ, от 03.12.2008 № 250-ФЗ, от
представляет собой сложную систему правовых норм, основанием которой, безуслов-
30.12.2008 № 296-ФЗ, от 30.12.2008 № 306-Ф3, от
28.04.2009 № 73-ФЗ, от 19.07.2009 № 195-ФЗ, от
17.12.2009 № 323-ФЗ, от 27.12.2009 № 374-ФЗ, от
22.04.2010 № 65-ФЗ, от 27.07.2010 № 219-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 19.07.2007 № 139-Ф3, от 23.11.2007 № 270-ФЗ, от 01.12.2007 № 317-ФЗ, от 17.07.2009 № 145-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 28.10.2002. № 43. Ст. 4190.
но, являются положения ГК РФ. Данные положения можно разделить на три группы:
- нормы ГК РФ, непосредственно регулирующие несостоятельность (банкротство) индивидуальных предпринимателей (ст. 25) и юридических лиц (ст. 65);
- нормы ГК РФ, содержащие специальные указания по применению положений о несостоятельности (банкротстве) - ст. ст. 64 (об очередности удовлетворения требований кредиторов), 56, 105 (о субсидиарной ответственности лиц, которые имеют право давать обязательные для должника - юридического лица указания либо иным образом определять его действия, за доведение должника до банкротства) и др.;
- нормы ГК РФ, непосредственно не затрагивающие отношения несостоятельности (банкротства), но имеющие определяющее значение для решения вопросов, возникающих в связи с несостоятельностью (банкротством) юридических лиц (например, положения, регулирующие организационно-правовые формы юридических лиц, вопросы ответственности за нарушение обязательств и т.д.).
Центральное место в системе правового регулирования несостоятельности (банкротства) занимает Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», задачами которого являются, с одной стороны, исключение из гражданского оборота неплатежеспособных субъектов, а с другой - предоставление возможности добросовестным предпринимателям улучшить свои дела под контролем арбитражного суда и кредиторов и вновь достичь финансовой стабильности. В этом смысле институт банкротства служит гарантией социальной справедливости
в условиях рынка, одним из основных элемен-
1
тов которого является конкуренция .
Изменения, которые были внесены в течение последнего года в Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее -Закон о банкротстве) , касаются многих
1 Карелина С.А. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства): Учебно-практическое пособие. М., 2006. С.27.
2 СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190. См. также Федеральные законы от 30.12.2008 № 296-ФЗ «О внесении изменений
материально-правовых и процессуальных аспектов банкротства. Большинство из этих изменений носит уточняющий характер, но некоторые являются принципиальными. В настоящей статье акцентируется внимание на основных новеллах законодательства о банкротстве, а также обсуждаются проблемы его дальнейшего совершенствования.
Наибольшее количество изменений в Закон о банкротстве внесено Федеральные законы от 30.12.2008 № 296-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», которым существенно расширен перечень основных понятий, содержащихся в статье 2 Закона о банкротстве, и уточнена его терминология. В частности, теперь используется термин «процедуры, применяемые в деле о банкротстве», отражающий более широкое понятие, чем ранее использовавшееся понятие «процедуры банкротства». Действительно, процедурой банкротства является лишь та, которая применяется к должнику, признанному банкротом, т.е. процедура конкурсного производства. Остальные процедуры, применяемые в деле о банкротстве (наблюдение, финансовое оздоровление, внешнее управление), не являются в собственном смысле слова процедурами банкротства, так как применяются к должнику, в отношении которого осуществляется производство по делу о банкротстве, но который банкротом еще не признан .
В системах правового регулирования несостоятельности (банкротства), действующих в законодательстве европейских стран, применяются разные модели. В литературе выделяют две основные модели правового регулирования несостоятельности (банкротства):
• прокредиторскую;
в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»; от 30.12.2008 № 306-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество»; от 28.04.2009 № 73-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 19.07.2009 № 195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Попондопуло В.Ф., Слепченко Е.В. Проблемы совершенствования законодательства о банкротстве в условиях финансового кризиса // Арбитражные споры. 2010. №1. С. 3.
1
• продолжниковскую .
В рамках первой модели рассматривают и анализируют различные виды законодательства о несостоятельности (например, радикаль-но-прокредиторское законодательство, уме-ренно-прокредиторское законодательство).
Для радикально прокредиторского законодательства главным является защита интересов кредиторов путем полного удовлетворения их требований и под жестким контролем за сохранностью активов должника и оперативной его ликвидацией. При этом, как правило, исключается возможность предъявлять иски к третьим лицам. Игнорируются статус и экономические интересы должника.
Умеренно прокредиторское законодательство учитывает (помимо кредиторов) интересы других участников конкурсного процесса.
Продолжниковское законодательство также неоднородно (радикальное и умеренное). Его суть сводится к защите интересов должников, которые по тем или иным причинам попали в тяжелое финансовое положение. Государство стремится создать для таких субъектов все необходимые условия по выходу из критической ситуации, в том числе должнику освободиться от долгов и получить возможность нового старта.
Умеренно продолжниковское законодательство в большинстве случаев отдает предпочтение защите должника. Однако ряд законодательных положений, связанных с интересами кредитора, уравновешивают эту модель регулирования, отдавая некоторый приоритет кредитору.
Существует и так называемое нейтральное законодательство, в котором в равной степени учтены интересы и кредитора, и должника.
Закон о несостоятельности 1998 г. (равно как и Закон о несостоятельности предприятий
1 Белых В.С., Дубинчин А.А., Скуратовский М.Л. Правовые основы несостоятельности (банкротства): Учебно-практическое пособие / Под общ. ред. проф. М.С. Якушева. М., 2001. С.34-37.
2 Федеральный закон от 08 января 1998 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» Со вступлением в силу Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ настоящий закон признан утратившим силу.
1992 г. ) сочетал элементы двух систем банкротства, что, по мнению В.В. Витрянского, делает отечественную систему несостоятельности гибкой, позволяющей в полной мере учитывать условия несостоятельности должника применительно к каждому конкретному случаю4. Закон о несостоятельности 1998 г. сделал значительный шаг в сторону «прокре-диторской» системы несостоятельности.
Надо согласиться с мнением В.С. Белых, что Закон о несостоятельности 2002 г. пошел по пути умеренного продолжниковского законодательства. Такой уклон проявляется в следующих основных моментах. В целях защиты интересов должника Законом (ст. 42) установлен порядок подачи и принятия заявления о признании должника банкротом. Поэтому процедура наблюдения вводится по результатам рассмотрения обоснованности требований заявителя к должнику, за исключением случаев, предусмотренных п. 2 ст. 62 Закона. Уже на стадии подачи заявления реализуется охранительная функция правового регулирования несостоятельности (банкротства).
К числу принципиальных изменений правового регулирования несостоятельности могут быть отнесены следующие законоположения:
• об основаниях возбуждения дел о банкротстве;
• о требованиях, предъявляемых к арбитражным управляющим, порядке их назначения и контроле за их деятельностью;
• о новой реабилитационной процедуре финансового оздоровления должника;
• об очередности удовлетворения требований кредиторов в конкурсном производстве;
• об особенностях несостоятельности (банкротства) стратегических организаций и субъектов естественных монополий5.
Следует заметить, что законодательство о несостоятельности (банкротстве) и практика
3 Закон РФ от 19.11.1992 № 3929-1 утратил силу с 1 марта 1998 года в связи с принятием Федерального закона от 08.01.1998 № 6-ФЗ.
4 Витрянский В.В. Реформа законодательства о несостоятельности (банкротстве). М. 2005. С. 85.
5 Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. М: Проспект, 2009. С.87.
его применения действительно нуждались в реформировании, поскольку некоторые законоположения не только не препятствовали чисто механическому возбуждению дел о банкротстве, но, как оказалось, не исключали возможности различного рода злоупотреблений со стороны должников, кредиторов, арбитражных управляющих. Поэтому разумно было ожидать, что изменения и дополнения, вносимые в Федеральный закон, будут направлены, прежде всего, на устранение выявленных недостатков и пробелов в правовом регулировании несостоятельности (банкротства). И целый ряд новелл действительно служит этой цели. Однако, этим дело не ограничилось: он содержит ряд новелл, появление которых никак не может быть объяснено целью устранения недостатков в действующем законодательстве. Более того, некоторые новые законоположения при их реализации могут породить такие проблемы, с которыми ранее не сталкивались ни должники, ни кредиторы, ни арбитражные суды.
Например, в первой же статье Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» содержится норма о том, что действие указанного Закона распространяется на все юридические лица, за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий и религиозных организаций. Суть изменения состоит в том, что значительно расширяется круг потенциальных банкротов из числа некоммерческих организаций; ранее под действие Закона попадали лишь потребительские кооперативы, а также благотворительные и иные фонды. Трудно объяснить, зачем понадобилось распространять риск банкротства, скажем, на общественные организации и объединения, торгово-промышленные палаты, творческие коллективы и ассоциации и иные некоммерческие организации, которые в соответствии с Гражданским кодексом РФ (п. 3 ст. 50) могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.
Кроме того, данная норма вступает в противоречие с п. 1 ст. 65 ГК, а ведь согласно п. 2 ст. 3 ГК нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соот-
ветствовать Гражданскому кодексу. Правда, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ1 счел, что указанное противоречие представляет собой скорее техническую оплошность законодателя, «забывшего» внести необходимые изменения в ст. 65 ГК, нежели результат его волеизъявления, и допустил применение соответствующего положения, содержащегося в ст. 1 Закона о банкротстве.
Большие сомнения вызывает также предлагаемая Законом новая организация деятельности арбитражных управляющих исключительно через так называемые саморегулируемые организации. Данное направление развития российского законодательства, когда арбитражный управляющий ставится в полную зависимость от своей саморегулируемой организации, расходится с мировыми тенденциями развития института несостоятельности, для которых, напротив, характерно стремление к независимости антикризисных управляющих2.
Одна из основных причин продолжников-ской направленности законодательства о банкротстве, на наш взгляд, связана прежде всего с экономической ситуацией в стране. По оценкам специалистов, около 40% предприятий являются убыточными. Производительность труда - главный фактор конкурентоспособности и экономического роста - в 5 раз ниже, чем в США. Происходит деградация технико-технологической базы хозяйст-ва3. Если при таком экономическом положении отдавать предпочтение защите интересов кредиторов, то недолго получить второй, более крупный дефолт, когда посредством массового банкротства многие предприятия-должники просто перестанут существовать.
Поэтому уже прогнозируется, что количество дел о банкротстве будет сокращаться в силу определенных затруднений в отно-
1
П. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 8 апреля 2003 г. № 4 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)».
2 Ткачев В.Н. Несостоятельность (банкротство) особых категорий субъектов конкурсного права: теоретические и практические проблемы правового регулирования. М., 2007. С.76-79.
3 Ильина М.С., Тихонова А.Г. Финансово-промышленная интеграция и корпоративные структуры: мировой опыт и реалии России. М., 2004. С. 67.
шении возбуждения таких дел и других новых положений Закона о несостоятельности.
Понятие, критерии и признаки несостоятельности (банкротства). Легальное определение несостоятельности (банкротства) содержится в ст. 2 Закона о несостоятельности. Несостоятельность (банкротство) - признанная арбитражным судом неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. Во-первых, это неспособность должника удовлетворить в полном объеме требования кредиторов по денежным обязательствам. Во-вторых, это неспособность должника уплатить налоги в бюджет и иные обязательные платежи во внебюджетные фонды. В-третьих, состояние неплатежеспособности должника трансформируется в несостоятельность (банкротство) только после того, как арбитражный суд конкретизирует наличие признаков неплатежеспособности должника, являющихся достаточным основанием для применения к нему процедур, предусмотренных Законом1 .
Экономическая сущность несостоятельности (банкротства) проявляется в двух критериях: неоплатности и неплатежеспособности. Критерий неоплатности - соотношение активов и пассивов в имуществе должника. Он использовался в старом Законе о несостоятельности предприятий 1992 г., согласно ст. 1 которого приостановление текущих платежей предприятия признавалось лишь внешним признаком банкротства. Внутренний, сущностный признак банкротства заключался именно в неспособности удовлетворить требования в связи с превышением обязательств над имуществом, а также при наличии неудовлетворительной структуры баланса предприятия-должника.
Другой критерий несостоятельности -неплатежеспособность. Она (неплатежеспособность) представляет собой прекращение должником платежей по денежному обязательству и (или) обязательных платежей (в форме прямого отказа платить, уклонения от платежа и в других формах). Использование
1 Научно-практический комментарий (постатейный) к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)» / Под ред. проф. В.В. Витрянского. М.: Статут, 2004. С. 63.
этого критерия означает возможность объявления лица несостоятельным (банкротом) независимо от того, достаточно ли в принципе у него имущества, чтобы рассчитаться со всеми кредиторами или нет.
В Законе о несостоятельности 2002 г. сохранен в качестве основного критерий неплатежеспособности. Наглядно это видно из содержания п. 2 ст. 3 Закона: «Юридическое лицо считается неспособным удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанность не исполнены им в течение трех месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены». Для определения признаков несостоятельности (банкротства) физического лица (гражданина) используется критерий неоплатности (п. 1 ст. 3 Закона).
Закон о несостоятельности 2002 г. воспроизводит нормы старого Закона о несостоятельности 1998 г. в части использования критерия неплатежеспособности в качестве основания для признания индивидуального предпринимателя банкротом. В силу ст. 214 Закона таким основанием является его (предпринимателя) неспособность удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей.
Признаки несостоятельности (банкротства) представляют собой приемы выражения (воплощения) в тексте закона критерия несостоятельности, избранного законодателем в отношении той или иной категории потенциальных банкротов. Существуют различные элементы признаков банкротства.
Первый элемент - неспособность удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. Как и раньше, Закон о несостоятельности 2002 г. проводит разграничение между понятиями «денежное обязательство» и «обязанность по уплате обязательных платежей». Денежное обязательство -это обязанность должника уплатить кредитору определенную денежную сумму по гражданско-правовой сделке и (или) иному предусмотренному ГК РФ основанию. Раскрытие содержания
денежного обязательства происходит в п. 2 ст. 4 Закона о несостоятельности.
И еще один аспект, связанный с составом и размером денежных обязательств и обязательных платежей. Размер денежных обязательств или обязательных платежей считается установленным, если он определен судом в порядке, предусмотренном настоящим Законом. В частности, право на обращение в арбитражный суд возникает у конкурсного кредитора, уполномоченного органа по денежным обязательствам по истечении тридцати дней с даты направления (предъявления к исполнению) исполнительного документа в службу судебных приставов и его копии должнику. В свою очередь, право на обращение в арбитражный суд возникает у уполномоченного органа по обязательным платежам по истечении тридцати дней с даты принятия решения налогового органа, таможенного органа о взыскании задолженности за счет имущества должника. Это весьма принципиальные положения.
Второй элемент признака несостоятельности (банкротства) - размер денежного требования к должнику. В силу п. 2 ст. 6 Закона о несостоятельности эти требования к должнику - юридическому лицу в совокупности составляют не менее 100 тыс. руб., а к должнику - гражданину - не менее 10 тыс. руб., а также имеются признаки банкротства, установленные статьей 3 Закона1 .
Между тем в США термин «банкрот» вообще не встречается в профессиональном юридическом лексиконе. Лицо, добровольно подавшее в суд ходатайство в соответствии с любой главой Банкротного кодекса, включая главу 7 о конкурсном производстве (ликвидации), а также лицо, в отношении которого подано в суд аналогичное принудительное ходатайство, определяется как «должник»2.
В отношении должника осуществляется либо процедура реорганизации с целью восстановления платежеспособности, либо процеду-
1
1 Федеральный закон от 26 октября 2006 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 № 296-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 28.10.2002. № 43. Ст. 4190.
2 Ванин В.Э. Закон о несостоятельности (банкротстве): какую реформу нам предлагают? // Законодательство и экономика. 2010. № 3. С.3.
ра конкурсного производства (ликвидации). Поэтому утверждение, что должник после судебного решения может быть признан банкротом, не соответствует истине, так как в рассматриваемой ситуации он может быть либо ликвидирован, либо реорганизован (что также не исключает последующую ликвидацию).
Между тем «банкротство» определяется Агентством Федерального правительства США и Административным бюро судов США как судебный процесс по долговым проблемам юридических или физических лиц, осуществляемый в рамках одной из глав Банкротного кодекса, а понятие «несостоятельность» в соответствии с федеральным законодательством США не имеет институционального смысла и является признаком неспособности должника оплачивать свои долги, означающим превышение суммы долгов должника размера «справедливой оценки» его активов на основании теста балансового отчета на несостоятельность, причем при оценке активов не учитываются имущество, обремененное возможностью обращения на него взыскания.
В соответствии с правовой доктриной США существует два вида несостоятельности: финансовая и юридическая.
Финансовая несостоятельность определяется неспособностью должника погашать текущие обязательства. Юридическая, или банкротная, несостоятельность определяется фактом превышения суммы долгов должника над справедливой ценой его активов .
Таким образом, мнения специалистов в вопросах правового регулирования несостоятельности (банкротства) разделились: скептики испытывают грустное отношение к Закону, оптимисты с надеждой заглядывают в будущее, говоря о том, что он является значительным шагом вперед. Однако сказанное не исключает возможности реформирования законодательства о банкротстве. По ряду вопросов необходимо принятие специальных нормативных актов, без которых будет трудно реализовать отдельные положения Закона о несостоя-4
тельности .
3 Ванин В.Э. Указ.соч. С.5.
4Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России: Монография. М: Проспект, 2009. С.87-89.
