CC BY
93
К.К. Панько
Панько Кирилл Константинович — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры уголовного права юридического факультета Воронежского государственного университета
Принципы и методы уголовно-правовой технологии
Право и закон - явления разноэтапные и разнопорядковые, относящиеся к различным срезам правовой действительности. Для того, чтобы принять закон или другой нормативный акт, должно зародиться правило, пройти этапы своего формирования, наполниться внутренней формой - содержанием, а затем только облечься во внешнюю форму - информационный источник, и стать знаком его реального бытия. Законотворческий процесс как бы приходит на смену правотворчеству, завершая его, и является необходимой предпосылкой к тому, что в реальном своем бытии закон, внешняя форма слита, неотделима от того, что составляет содержание права и может быть названо его внутренней формой. Момент, когда право может приобрести свойство нормативной закрепленности, обеспечиваемой государственным принуждением, связан с деятельностью государственных органов - им может быть лишь момент издания соответствующего закона. Поэтому в теории права был сделан вывод о тщетности попыток отграничить на практике (а не на более высоком философском уровне) право от закона1.
В правовой системе, охватывающей все правовые явления, закон связан не только с правом, внешней формой и выражением содержания которого закон служит. Связь закона с правом видна в основном в процессе правотворчества как конечный его результат - законотворчество. Понятие законотворчества охватывает следующие этапы жизненного цикла закона: формирование цели и концепции закона; его создание. На этом, однако, жизненный цикл закона не кончается. За созданием закона следуют его реализация и применение. Тесная связь между двумя важнейшими стадиями механизма регулирования общественных отношений - правотворчеством и законотворчеством - имеет в своей основе, прежде всего, их функциональную взаимообусловленность. Вместе с тем, их роднят и общие генетические связи, зависимость от внеправовых явлений и процессов.
Число вовлеченных во взаимодействие факторов зависит от характера подлежащих регламентации общественных отношений. Чем шире круг взаимодействующих факторов законодательной деятельности, тем сложнее характер влияния на содержание закона и законотворческую деятельность.
До тех пор, пока проходит стадия зарождения и разработки проекта закона, стадия работы над проектом в законодательном учреждении, даже если проекты выражены вовне (опубликованы в печати, одобрены населением и т. д.), права еще нет. Требуется акция со стороны государства, закрепляющая эти проекты в качестве правовой формы отражения общественных отношений. Такой формой является законодательство и выражение права в законодательстве. Под законодательством, как известно, в юридической науке понимается определенная совокупность действующих источников права в формальном смысле. В законодательство входят не только все законы, но и весь комплекс других нормативных актов, отражающих общеобязательные правила поведения.
Законодательство есть не случайное нагромождение законов и нормативных актов, а представляет собой сознательно построенную систему, на которой основывается определенный правопорядок. Законодательство, будучи формой отражения права, в свою очередь выступает как определенное явление, в силу чего оно имеет свое собственное содержание и собственную форму.
Содержанием законодательства в целом является вся совокупность действующих источников уголовного права (международное, конституционное, Уголовный кодекс), а формой - их взаимоотношение и соотнесенность между собой, образующих единое целое. Содержание и форма отдельных актов, статей входят в содержание и форму законодательства в целом не прямо, а через отдельные акты, из которых состоит законодательство.
Обычно каждой статье соответствует правовая норма, что связано с адекватностью системы законодательства системе права. Но это общее правило не без исключений, что связано с законо-
1 См.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. - М., 1996. - С. 9.
516 -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Юридическая техника. 2009. № 3.
мерностями законодательной техники. Не всегда обязательно, чтобы отдельная статья закона выражала отдельную правовую норму. Это привело бы к казуистическому построению законодательного акта и отрицательно сказалось бы на правовом регулировании общественных отношений.
Система законодательства как совокупность форм выражения права адекватна системе права как совокупности правовых норм, но полностью с ней не совпадает, как нет полного совпадения между содержанием и формой вообще. Право как совокупность норм и законодательство как совокупность форм выражения правовых норм вовне - это разные понятия, хотя в основе и того и другого лежат одни и те же принципы. Законодательство, будучи адекватным праву, выражает его, однако, неполно. В любом законодательстве, в том числе и уголовном, есть пробелы, вследствие чего допускается судейское усмотрение и судебный прецедент.
Предметом права является только социальное поведение личности, а не внутренняя сторона жизни человека, его чувственное и психическое восприятие. Отсюда следует вывод, что законодательному регулированию подпадает особая тематика. Прежде чем приступить к созданию закона, законодатель должен четко представить проблему (идею), всесторонне изучить общественные отношения, выступающие в качестве предмета правотворчества, практические потребности их правового регулирования.
Правотворчество превращает правовые идеи в конкретную, внутренне согласованную систему юридических норм, которые в свою очередь выполняют роль относительно устойчивых программ поведения, адресованных гражданам, должностным лицам и органам и определяющим меру должного, возможного и запрещенного.
Для уголовного права наиболее характерен метод запрета. Запрещающие уголовно-правовые нормы, в которых определяется уголовная ответственность за преступное поведение, составляют большинство уголовно-правовых норм. Они адресованы лицам, которые предупреждаются об уголовной ответственности в случае совершения преступления. Осознание противоправности деяния должно рассматриваться в качестве обязательного условия привлечения к уголовной ответственности адресата запрещающей уголовно-правовой нормы. Вместе с тем, систему норм уголовного права дополняют управомочивающие нормы, которые в основном адресованы суду, регламентируя его право на освобождение от уголовной ответственности и наказания лиц, совершивших преступления, применение принудительных мер медицинского или воспитательного характера при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности; нормы, предписывающие обязательные для исполнения правила назначения наказания, погашения судимости и т. д.
Предписания, собранные в Общей части Уголовного кодекса, предназначены решать вопросы о круге лиц, подлежащих уголовной ответственности, о необходимой обороне, об условном осуждении и принудительных мерах медицинского характера. Общие предписания соотносятся с каждым из составов преступлений, предусмотренных в статьях Особенной части УК. Их многократное воспроизведение в каждой статье нецелесообразно, поэтому эти предписания обособлены в отдельную Общую часть и распространяются на всю систему уголовного законодательства. Будучи элементом системы, каждое правовое предписание выполняет функцию структурного элемента правовой нормы. Правовая норма - это результат обобщения и типизации законодателем общественно значимой деятельности во всей последовательности ее развития; это проверенный практикой стереотип реагирования на потребность. Она дает возможность правильно с точки зрения общества и государства реагировать на потребности и делать это автоматически при минимальных затратах, не анализируя все обстоятельства, а просто руководствуясь законом. Например, часть 1 статьи 105 УК РФ определяет убийство как умышленное лишение жизни другого человека, опуская способы лишения жизни и давая тем самым понять, что убийством являются все без исключения способы умышленного лишения жизни другого человека. При конструировании правовой нормы должны применяться только те понятия о типовых элементах состава, для которых признаки, свойства общественной опасности (полезности), вредности тоже являются типовыми обязательными повторяющимися в каждом акте. Если эти признаки не типичны, то в состав нормы входить не должны. Правовая норма как типовой образец, модель общественно опасной (полезной) вредной деятельности, чтобы быть пригодной для применения в настоящем и будущем, должна быть удобной для усвоения и запоминания. Ввиду этой особенности многие статьи Уголовного кодекса РФ не содержат в своем составе описание таких, например, элементов деятельности как условия ее осуществления, орудия и т. д.
Классификация законодательной деятельности по назначению и содержанию разрешаемых вопросов позволяет выделить три вида юридической техники: 1) техника организации законода-
-------------------------------------------------------------------------------------------- 517
тельной деятельности, 2) техника концептуальной разработки проектов законодательных решений, 3) техника написания и оформления текстов законопроектов (законодательная техника).
Техника организации законодательной деятельности предполагает всю технологию законотворческого процесса, последовательность его стадий, этапов; организацию системы управления законодательным процессом, в том числе состав и компетенцию субъектов законодательного процесса, систему обеспечения (правовое, информационно-аналитическое, документационное, организационно-техническое и др.), определение задач, условий их выполнения и требований к содержанию и качеству их результатов. Этот вид законодательной техники - есть средство технического обеспечения качества законотворческого процесса, поддержания его в «рабочем состоянии».
Техника концептуальной разработки законопроектов применяется для: анализа проблемной ситуации в определенной сфере общественных отношений и в системе регулирующих их норм; определения целесообразности законодательного вмешательства в сложившуюся систему общественных отношений; установления целей, предмета, принципов и методов (способов) законодательного регулирования; определения перечня, структуры и основных положений законодательных актов. В теории права идут разработки этого понятия и в наиболее развернутом виде оно сформулировано В.М. Барановым следующим образом: «Концепция законопроекта - относительно автономный прием юридической техники и самостоятельный начальный этап законотворчества, представляющий собой специально подготовленную научно-практическую прогнозную информацию, содержащую определенную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона»1. Столь широкий охват деятельности, включенной в содержание определения, характеризует концепцию теории законотворчества в целом. Тем не менее оно указывает на методику построения концепции законопроекта: 1) построение эмпирической модели законопроекта, 2) определение пространственновременных параметров действия модели и 3) описание программы действий субъекта по конструированию предмета законодательного регулирования. После методологического освещения природы концепции законопроекта должен следовать этап разработки методики ее создания, а затем методики реализации.
Техника написания и оформления текстов законов (законодательная техника) - совокупность принципов, правил, методов, средств и приемов написания и оформления текстов нормативных актов. К основным принципам законодательной техники в юридической литературе относят:
1) общие принципы правотворчества: а) адекватность правового воздействия и его соответствие государственной политике; б) безызбыточность, полнота и конкретность регулирования, отсутствие или допустимость побочных эффектов; в) своевременность введения правового акта в действие; г) реализуемость правового воздействия (наличие организационных и правовых механизмов);
2) принципы системности права: а) соблюдение принятого структурирования права на отрасли, подотрасли и институты, а также установленных взаимоотношений правовых актов по их юридической силе; б) соответствие по целям и непротиворечивость по содержанию нового и действующих правовых актов; в) соответствие вида правового акта компетенции издавшего его органа; г) наличие связанных с принятием данного правового акта изменений действующего законодательства;
3) принципы точности и определенности юридической формы устанавливаемых правоотношений: а) адекватность выражения языковыми средствами композиции правового решения; б) обеспечение точного понимания положений правового акта всеми субъектами правоотношений; в) правильность оформления акта как официального юридического документа2.
Глубокая проработанность вопроса о принципах правотворчества в теории права должна, казалось бы, снять проблему принципов в отдельных его отраслях, однако этого не происходит в силу следующих обстоятельств. Кроме общих и основных принципов правотворчества, в каждой отрасли права существует своя система основных идей и положений, закрепленных в законе и выте-
1 Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации / Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. - Н. Новгород, 2001. -Т. 1. - С. 98.
2 См.: Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. - М., 1993; Власенко Н.А. Вопросы методики подготовки законопроектов. Проблемы законотворчества РФ. - М.,1993; Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. - М.,1974; Поленина С.В. Качество и эффективность законодательства. - М.,1993; Справочник по подготовке и оформлению официальных документов ГПУ Президента РФ. - М., 1995; Тихомиров Ю.А. Как готовить законы: Научно-практическое пособие / Ю.А. Тихомиров, А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина. - М.,1993; и многие другие.
кающих из Конституции РФ и международных актов. Они оказывают самостоятельное воздействие не только на общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования, но и предопределяют политику законотворчества, метод и способы (правила, приемы) регулирования. Так, учитывая особое значение принципов уголовного права для стабилизации уголовной политики, для придания упорядоченного концептуального характера правотворческому процессу и правоприменительной практике законодатель изложение Общей части Уголовного кодекса начал определением задач и системы принципов уголовного права. Придав принципам уголовного права юридическую форму, законодатель тем самым определил ориентиры и ограничения для собственного законотворчества. Наложение или соединение принципов уголовного права, закрепленных в уголовном законодательстве (ст. 3-8), присутствие их в системе общеправовых принципов, декларированных в Конституции РФ (законность, равенство граждан перед законом, виновность ответственности, гуманизм), наличие глубоко разработанной системы принципов правотворчества в теории права определяют общую направленность правового регулирования, а также специфические способы и средства нормотворчества в уголовном праве.
Проблема принципов возникает в любой отрасли права, но особую специфику она приобретает в уголовном праве. Именно в теории уголовного права существует концепция множественности принципов, которые делят на: общие и специальные, основные и неосновные, общеправовые (общие) и регулятивные1; принципы уголовного права, уголовного законодательства, отдельных категорий и институтов уголовного права (законодательства)2; принципы назначения наказания3, к которым одни авторы относят дифференциацию уголовной ответственности и наказания и индивидуализацию наказания4, другие - определенность наказания в приговоре, обоснованность и обязательность его мотивировки5; третьи - целесообразность и эффективность6; принципы законодательной техники7 и принципы кодификации уголовного законодательства8.
Теория множественности принципов в уголовном праве проистекает из двоякого этимологического значения слова, означающего не только «основоположение, руководящую идею», но и «основное правило поведения, деятельности»9. В каком соотношении находятся эти два понятия? С позиций диалектической традиции их соотношение и взаимосвязь можно определить как восхождение абстрактного к конкретному. Принцип уголовного права в абстрактном смысле - это, по сути, норма-модель, идея, доминирующая в правовой системе, а конкретное правило деятельности означает его полноту, содержательность. Различие между ними в том, что принцип-идея имеет общий характер и формирует общую направленность уголовно-правовой системы, в то время как правила никогда не носят общего характера, представляя собой конкретные предусмотренные законом положения, установки, обеспечивающие на практике осуществление принципов-идей. Принципы-идеи аккумулируют в себе основные правила - исходные пункты, усваивают себе и воспроизводят как духовные начала (основы).
Другой причиной теории множественности принципов уголовного права является отсутствие научно обоснованного критерия, которому должно соответствовать то или иное положение, включаемое в систему принципов уголовного права. Представляется, что в качестве такового можно предложить совокупность следующих требований - чтобы быть принципом, положение: 1) должно быть закреплено в законе; 2) иметь основополагающее значение для уголовного права, определяя
1 См.: Загородников Н.И. Принципы советского социалистического права // Советское государство и право. - 1966. -№ 5. - С. 65-74; Демидов Ю.А. Основные принципы советского уголовного права // Вопросы борьбы с преступностью. - М., 1969. - С. 18, 21-22; Кригер Г.А. Место принципов уголовного права в системе принципов права // Советское государство и право. - 1981. - № 2. - С. 103; Фефелов П.А. Принципы советского уголовного права // Правоведение. - 1989. - № 2. - С. 37-39.
2 См.: Мальцев В.В. Принципы уголовного права и уголовного законодательства // Укрепление правопорядка и борьбы с преступностью. - М., 2003. - С. 117.
3 См.: Левицкий Г.А. К вопросу о принципах применения наказания // Советское государство и право. - 1958. - № 4; Кругликов Л.Л. О принципах назначения наказания // Проблемы совершенствования уголовного законодательства на современном этапе: Межвузовский сборник научных трудов. - Свердловск, 1985; Келина С.Г. Принципы советского уголовного права / С.Г. Келина, В.Н. Кудрявцев. - М., 1988; и др.
4 См.: Непомнящая Т.В. О принципах назначения наказания // Журнал российского права. - 2003. - № 9. - С. 77-82.
Бажанов М.И. Назначение наказания по советскому уголовному праву. - Киев, 1980. - С. 11-14.
Бурлаков В.Н. Личность преступника и назначение наказания: Учебное пособие. - Л., 1986. - С. 29.
7 См.: Ковалев М.И. Уголовное правотворчество и законодательная техника // Криминология и уголовная политика. - М., 1985.
8 См.: Кленова Т.В. Кодификация и текущее уголовно-правовое регулирование. - Самара, 1995.
9 См.: Словарь иностранных слов. - М., 1955. - С. 563; Словарь русского языка: В 4 т. - М., 1959. - Т. III. - С. 583.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 519
его главные свойства; 3) носить общеправовой характер и пронизывать все уголовно-правовые институты; 4) должно включать в себя нравственно- идеологическое содержание и выражать уголовную политику своего времени. Всем этим требованиям отвечает каждый из закрепленных в УК РФ принципов: гуманизм и справедливость, законность и равенство граждан перед законом, принцип вины и основания уголовной ответственности (ст. 3-8 УК). Эти принципы-идеи, кроме своей закрепленности в законе имеют определяющее значение для всей системы уголовного права, всех его институтов. Они выступают как система отношений между независимыми от сознания объективными явлениями и субъектом-правоприменителем, способным эти явления воспроизводить и преобразовывать в процессе практической деятельности, являясь духовными ценностями и ориентацией правоприменителя. Принципы-идеи, таким образом, как отражения предметного материального мира, субъективный образ объективной действительности, опосредованный практикой, пронизывают всю систему уголовного права, все его институты; в виде особого мира ценностей и значений предпосылают уголовному праву его основные свойства - служить инструментом для решения стоящих перед обществом задач. Поэтому эффективность уголовно-правовой нормы определяется тем, соответствует ли инструмент задаче, нужна ли обществу уголовно-правовая норма и если нужна, то какая. При проектировании, изменении либо отмене той или иной нормы решается вопрос о том, соответствует ли она цели, для достижения которой представляет собой лишь средство достижения. Если соответствует, то насколько. В основе уголовного права лежат притязания на юридическую защиту признанных господствующих интересов. Как писал К. Маркс, «закон должен основываться на обществе, он должен быть выражением его общих, вытекающих из данного материального способа производства интересов и потребностей, в противоположность произволу отдельного индивидуума»1. В процессе уголовного законотворчества последнее слово остается за поставленным под угрозу интересом. Свобода законодателя не видна, пока речь идет о таких деяниях как умышленное убийство, разбой, где вековой обычай сформулировал оценку, ставшей неоспариваемой правовой традицией. Но свобода законодателя становится очевидной, как только речь идет о деяниях, которые можно признать преступными, а можно и не признать. Так, при разработке УК РСФСР 1960 года из числа преступлений были исключены более 60 составов (сокрытие подлежащих обложению предметов, неисполнение распоряжений или требований представителей власти, сообщение ложных сведений в заявлениях и т. п.). В то же время в УК РСФСР 1960 года в качестве преступлений было включено 25 новых составов (злостное уклонение от оказания помощи родителям, привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, неоказание помощи лицу, находящемуся в опасном для жизни состоянии, лицом, которое не обязано иметь заботу о потерпевшем и т. д.). УК РФ 1996 года декриминализировал около трех десятков мелких преступлений, передав их как правонарушения в административное законодательство, в то же время в качестве преступлений было включено 80 новых составов.
Следует при этом учитывать, что уголовное право, как и любая другая отрасль права, выполняет свои охранительные функции только в рамках всей системы права. Уголовно-правовые нормы существуют лишь постольку, поскольку в системе права существуют охраняемые ими регулятивные нормы хозяйственного, гражданского, семейного, трудового, экологического, налогового, таможенного и т. д. права. Регулятивные нормы могут выполнять свои функции организации общественных отношений лишь постольку, поскольку существует механизм их принудительного обеспечения, то есть охранительные нормы уголовного права. Примером могут служить главы УК РФ о преступлениях против конституционных прав и свобод человека и гражданина (глава 19), против семьи и несовершеннолетних (глава 20), преступления в сфере экономики (главы 21, 22, 23) экологические преступления (глава 26), преступления в сфере компьютерной информации (глава 28) и т. д. Если мы соотнесем эти главы УК с нормами гражданского, налогового, конституционного, семейного, экологического законодательства, охранительная суть уголовно-правовых норм станет очевидной. Например, статья 20 Конституции гласит: «Каждый имеет право на жизнь». Именно эта конституционная норма регулятивного характера охраняется статьей 105 УК РФ, предусматривающей уголовную ответственность за убийство. «Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность» (ст.22 Конституции) охраняется статьями 111-118, 126-128, 131-135 УК РФ. Любое преступление есть нарушение регулятивных норм, относящихся не к уголовному, а другим отраслям законодательства. Поэтому возникает проблема соотношения и сбалансированности норм уголовного права охранительного характера с нормами других отраслей, осуществляющих позитивное
1 Маркс К. Сочинения / К. Маркс, Ф. Энгельс. - 2-е изд. - Т. 6. - С. 259.
520 --------------------------------------------------------------------
регулирование общественных отношений. Особенно это касается того раздела уголовного законодательства, который посвящен преступлениям в сфере экономики. Экономическая реформа в государстве продолжается, правовое обеспечение экономической реформы находится в стадии становления и уголовное право не может создавать какие-либо экономические предпосылки, устанавливать законы развития. Уголовное право может лишь охранять экономические явления, которые сформировались в процессе развития общественных отношений под воздействием регулятивных норм. Поспешность реформирования уголовного законодательства в то время, когда не сложилась система позитивного законодательства, обеспечивающего положительное регулирование общественных отношений, привела к многочисленным его изменениям и дополнениям за короткий период его действия. Однако законодатель не должен допускать ситуации, когда новые регулятивные нормы существуют одновременно с противоречащими им старыми охранительными нормами. Сбалансированность нормативного материала в системе права заключается в том, что содержание охранительной нормы обусловлено содержанием регулятивной нормы, выступающей в качестве предмета защиты. Отмена или изменение регулятивной нормы должно влечь отмену или изменение охранительной нормы. Однако любое деяние, пока указание на него содержится в уголовном законодательстве, считается преступным. Сделать то или иное деяние непреступным может только законодатель путем его декриминализации и исключения за него уголовной ответственности. По поводу этого обстоятельства А. Наумов правильно указывал, что процесс декриминализации (как и криминализации) может быть связан не только с изменением непосредственно уголовного закона как такового, но и с изменениями в других отраслях права1. Поэтому проводимая в государстве смена экономических формаций порождает новые общественные отношения, которые ставят перед меняющимся уголовным законодательством задачу криминализации новых общественно опасных форм поведения для меняющихся экономических отношений и декриминализацию деяний, не представляющих общественную опасность новациям в области позитивного регулирования экономических и иных отношений.
Отражая противоречивость общественного бытия и порожденную этой противоречивостью множественность факторов криминализации, уголовное право, с одной стороны, защищает господствующий в обществе интерес, а с другой стороны, делает это строго определенным образом, используя различные приемы законотворчества. Законотворческий процесс представляет собой определенный официальный порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке и принятию нормативного акта, а также по его официальному оглашению. Это именно процесс, юридически значимая процедура, нечто официально оформленное и юридически опосредованное. Он начинается с того момента, когда создание нормативного акта становится на правовую основу, когда возникают правоотношения по поводу его подготовки и принятия, юридические права и обязанности. Это обязанность подготовить, обсудить, согласовать проект и право внести проект на рассмотрение законодательного органа, право законодательного органа рассмотреть проект, вынести по нему решение, обязать опубликовать вновь принятый закон и т. д. Возникающие правоотношения носят государственно-правовой характер: вопросы законодательной инициативы, поручение подчиненному органу подготовить проект закона, его принятие, опубликование и т. д.
Законотворческий процесс распадается на несколько стадий, которые в теории права определяются как самостоятельные этапы формирования государственной воли, выраженной в нормативном акте, организационно обособленные комплексы тесно связанных между собой действий, направленных на создание нормативного акта. Стадия законотворческого процесса - это определенная внутренне законченная фаза оформления акта в качестве государственно-правового, в результате осуществления которой возникает новое качество создаваемого акта: выносится решение о подготовке проекта нормативного акта, вырабатывается проект такого акта. Он вносится на рассмотрение законодательного органа, утверждается им и т. д.
Законодательный процесс обычно рассматривается как процесс официального прохождения проекта нормативного акта в законодательном органе и применительно к деятельности законодательных органов делится на стадии: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, его принятие и опубликование. Эти положения общепризнанны. Однако в 60-80-е годы прошлого столетия такое понимание законотворческого процесса подверглось критическому анализу и были высказаны идеи о более широком понимании этой социально-правовой категории, в которую следует включать также деятельность по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в котором
1 См.: Наумов А. Проблемы декриминализации: причины и способы // Советская юстиция. - 1990. - № 19. - С. 21.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 521
Панько К. К Принципы и методы уголовно-правовой технологии
участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности1. Мысль представляется правильной, так как в выработке законов участвует обширный круг государственных органов, общественных объединений, организаций, специалистов, ученых, общественность. Однако деятельность законодательного органа составляет основную решающую стадию, так как в процессе ее осуществления проекту придается официальный государственнообязательный характер.
Законоподготовительная деятельность - это часть законотворческого процесса, предварительная, во многом техническая работа. Вместе с тем, ни один законоподготовительный орган не является законодателем. Поэтому правильное соотношение законоподготовительной и собственно законодательной деятельности можно установить только путем признания за обеими частями единого общего качества - самостоятельности стадии общего законотворческого процесса.
Первая стадия - это предварительное формирование и формулирование государственной воли, выраженное внешне в составлении проекта нормативного акта (кодекса), в создании модели будущего закона. Вторая стадия - это официальное возведение нормы права в закон и закрепление ее силой государственной воли. Весь законотворческий процесс можно определить как деятельность по подготовке, официальному обсуждению, принятию и официальному оглашению нормативного акта (закона, кодекса), в которой участвует законодательный орган, а также различные подготовительные, вспомогательные органы, общественные объединения, организации и граждане.
Каждая из основных стадий распадается на ряд самостоятельных этапов. Стадия составления проекта нормативного акта берет свое начало в правотворческом процессе определения (уяснения) правовой ситуации, требующей принятия законодательного решения, и объема правового регулирования. Приступая к работе над законопроектом, необходимо всесторонне оценить: а) необходимость издания закона; б) значимость и стабильность регулируемых отношений; в) существо предполагаемого правового регулирования и цели, которые имеется в виду достигнуть изданием закона, а также определить, является данное правовое регулирование соразмерным преследуемым целям; г) спрогнозировать возможные последствия действия будущего закона.
Вторым этапом первой стадии законотворческого процесса является определение содержания закона. Предметом закона являются подлежащие регламентации (законодательному воздействию) определенные явления и отношения. При этом необходимо: а) определить содержание конкретных его положений, то есть, какие правила поведения (отношения) следует предписать, запретить или разрешить, какие санкции ввести в случае нарушения закона; б) отразить в содержании закона конституционные идеи и принципы; в) обеспечить соответствие содержания закона общепризнанным принципам и нормам международного права и ратифицированным Российской Федерацией международным договорам; г) изучить действующие нормативные акты по теме проекта и по близким по содержанию вопросам и определить как соотносится данная цель с иными целями, которые законодатель ставил перед собой в прошлом; д) проанализировать предложения ученых, результаты общественного мнения и соответствующие статистические данные.
При подготовке текста проекта закона - третий этап - следует иметь достаточную сумму знаний об эффективности предыдущих законов, справки о зарубежном законодательстве, данные социологических исследований, материалы средств массовой информации. Органы, разрабатывающие текст проекта, организуют обсуждения, учет и обобщение поступивших в ходе обсуждений замечаний и предложений, проводят консультации, а также осуществляют доработку проекта в соответствии с ними. Подготовленный текст законопроекта может быть опубликован в средствах массовой информации для публичного обсуждения; значительные по объему и степени важности законопроекты могут подвергаться юридической и иной специализированной экспертизе. В качестве экспертов привлекают ученых и специалистов, не принимавших непосредственного участия в подготовке законопроекта.
При составлении крупного систематизированного закона - Уголовного кодекса - соблюдаются следующие обязательные правила: 1) выделяются особые структурные части (общая часть, особенная часть); 2) в общей части концентрируются положения, имеющие определяющее значение для содержания всего закона; 3) в зависимости от предмета закона, объема и характера нормативного материала, нормативные предписания группируются в тексте проекта по отдельным структур-
1 См.: Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. - М., 1960. - С. 157; Лепешкин А.И. Курс советского государственного права: В 2 т. / А.И. Лепешкин, А.И. Ким, Н.П.Мишин, П.И. Романов. - М., 1962. -Т. 2. - С. 410; Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 3. - Свердловск, 1963. - С. 28-29; и др.
ным подразделениям: разделам, главам; 4) части, разделы и главы располагаются в последовательности, обеспечивающей логическое развитие темы, переход от общих положений к более конкретным; 5) общие положения (общая часть) определяют предмет, цель закона, сферу отношений, регламентируемых им, принципы, на которых основывается регламентация, дефиниции, общие условия и порядок реализации конкретных норм. Нормы общего характера в УК РФ необходимы для лучшего понимания конкретных норм, уяснения их целей и общей направленности, а также общих условий применения конкретных норм; 6) каждую правовую норму следует заключать в отдельную статью. Если две или несколько правовых норм связаны между собой и взаимно обусловливают друг друга, возможно для удобства применения и использования помещать их в одной статье. Для этого статьи могут подразделяться на абзацы, именуемые частями. В частях статей могут содержаться пункты и подпункты; 7) содержание нормы права в тексте закона излагается в виде правовых предписаний - отдельных формул, содержащих сформулированную идею: предписание-принцип, предписание-дефиниция, предписание-запрет, предписание-дозволение, предписание-правомочие и т. д.; 8) структуру правовой нормы, закрепленной законом (статьей УК, частью статьи) составляют: а) условия, при которых эта норма действует; б) требования, которые предъявляются к субъекту, вступающему в определенные правоотношения; в) меры государственного принуждения (санкции), которые могут применяться к нарушителям.
Вторая основная стадия - официальное возведение нормы права в закон и закрепление ее государственной властью, - на которой проект нормативного акта превращается в правовой акт, имеющий общеобязательный государственный характер, также имеет несколько этапов: официальное прохождение нормативного акта в законодательном органе и официальное оглашение принятого акта.
Официальное прохождение законопроекта в Государственной Думе происходит в соответствии с Регламентом Государственной Думы и включает в себя следующие требования и действия:
1) внесение законопроекта в Государственную Думу. Вместе с текстом законопроекта и указанием субъекта законодательной инициативы должна быть приложена пояснительная записка со следующей информацией: а) обоснование необходимости принятия закона и его цели; основные положения закона; его место в системе действующего законодательства; прогнозирование социально-экономических, юридических и иных последствий реализации будущего закона; б) справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; в) перечень законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению в связи с принятием данного закона; г) финансово-экономическое обоснование; д) заключение правительства Российской Федерации; е) справка об инициаторах разработки проекта и о лицах, принимавших участие в его подготовке; 2) рассмотрение проекта в комиссиях (и подкомиссиях) Государственной Думы; 3) включение рассмотрения законопроекта в повестку дня; 4) обсуждение законопроекта на заседании Государственной Думы; 5) принятие официального решения по законопроекту, представляющее собой основной и решающий этап официального прохождения законопроекта, так как в результате его осуществления проект превращается в имеющий официальное значение правовой акт; 6) одобрение Советом Федерации; 7) утверждение (подписание) его Президентом Российской Федерации.
Официальное оглашение нормативного акта находит свое выражение в помещении текста принятого акта в официальных источниках опубликования.
Как видим, в законотворческом процессе различают две основные стадии, в которых действуют разные субъекты. Текст законопроекта разрабатывают специалисты по подготовке правовых актов (законоведы), а закон принимает законодатель в лице Государственной Думы. При этом следует иметь в виду, что законодатель обращается к науке законотворчества от случая к случаю в той массе, которую составляют в Государственной Думе профессиональные юристы, а профессии законоведов или специалистов по подготовке правовых актов практически не существует, как и нет специализированной, полной и систематической подготовки в этой области. В силу этого возникают проблемы: как обе стадии законотворческого процесса соотносятся между собой, имеет ли какое-либо отношение к содержанию закона сама законодательная власть и в какой зависимости от законодательной процедуры находится качество законодательства? Следует ли законодательную деятельность рассматривать с точки зрения теории права или достаточно довольствоваться только рекомендациями по подготовке и оформлению законопроектов?
Настоящий прогресс в совершенствовании законодательства может быть достигнут только при должном учете как теоретических, так и практических требований, предъявляемых к законотворче----------------------------------------------------------------------------------------- 523
ству. Теория законотворчества должна разрабатывать вопросы содержания законодательства, определять пути достижения необходимого качества законов, анализировать методики законотворчества и законодательного процесса.
Методические подходы к законотворчеству разделяют законотворческий процесс на различные стадии и этапы определенной последовательности (определение проблемы, которую предстоит решить, определение целей и содержания, выбор соответствующих правовых инструментов, принятие формального акта и т. д.) и объясняют, каким образом законоведы должны поступать и какими средствами пользоваться на каждом из перечисленных этапов.
Решая вопрос о соотношении двух основных стадий законотворческого процесса, мы должны исходить из невозможности подготовки текстов в четко определенных рамках: грамматики, стилистики, терминологии, языка и структуры нормативных актов, без решения вопроса о содержании правовой нормы, под которым понимается поведение, предписываемое либо запрещаемое уголовным законом, и санкции, предусмотренные на случай нарушения закона. Автор законопроекта (законовед) должен заниматься не только формой, но и содержанием правовой нормы. Однако содержание закона является неотъемлемой сферой законодательной власти и оно не может быть оставлено на усмотрение техническим исполнителям, какими бы компетентными они не были. Поэтому законодательная власть определяет (должна определять) содержание правовой нормы, используя советы и рекомендации законоведов, разрабатывающих проект закона, а также рекомендации науки законотворчества как методологии создания писаного права. Разработчики законопроектов должны быть только советниками нормоустанавливающих властей. Последнее слово должно всегда оставаться за законодательной властью, касается ли это формы или содержания правовой нормы.
Если прерогатива законодателя полностью ему принадлежит во второй основной стадии законотворческого процесса, то какова доля его участия в первой стадии при создании проекта закона? Содержание правовой нормы зависит в той или иной степени от целей, которые ставит перед собой законодательная власть. Задача законоведа, разрабатывающего закон, в том, чтобы дать такой совет по содержанию правовой нормы, который позволил бы законодателю достичь поставленной цели. Например, законодатель обращается к законоведу, формируя следующим образом поставленную перед ним цель: «Я желал бы установить уголовную ответственность за действия, сопряженные с доступом к компьютерной информации». Законовед должен побудить законодателя раскрыть истинную цель следующими вопросами: «Вы желаете ограничить либо сократить число лиц, имеющих доступ к компьютерной информации? Желаете ли Вы сохранить доминирующее положение лиц, уже имеющих доступ? Стремитесь ли Вы сохранить качество информации, сократив широкий к ней доступ? Почему Вы желаете сократить доступ к информации, или почему Вы стремитесь оградить информацию от доступа к ней широкого круга лиц? Какую истинную цель Вы ставите перед собой?» Разработчик текста закона должен четко представлять, что желает законодатель, поскольку от его воли зависит содержание закона и его внутренняя логика. При этом законовед должен определить, как соотносится данная цель с иными целями, которые законодатель ставил перед собой в прошлом или при разработке других законов, раскрыть их сходство или различие, чтобы при принятии решения законодатель имел полную информацию. Законодатель должен также четко представлять возможности закона, так как есть целый ряд сфер, где законы бессильны и где законодатель должен отказаться от поставленной цели или изменить ее.
С момента, когда цель законодателя определена и необходимость принятия закона для ее достижения установлена, разработчик проекта должен сверить имеющиеся в его распоряжении средства с содержанием предполагаемого установления, решая при этом вопросы: какие отношения следует предписать, запретить либо поощрить, какие санкции требуется ввести на случай нарушения закона, какие институты учредить и т. д. Разрабатывая (определяя) содержание нового закона, законовед должен стремиться к соблюдению следующих важных требований:
1) содержание конкретного закона должно охватывать идеи, заложенные в общих принципах, предусмотренных Конституцией РФ и отраслевым законодательством (Общей частью УК РФ), а также международным правом;
2) новый закон не должен противоречить любым другим законам;
3) новый закон не должен иметь пробелов. Чтобы избежать пробелов следует предложить законодателю либо дать всеобъемлющую регламентацию всех вопросов в законе, либо позволить судье решать по своему усмотрению какие-либо вопросы, связанные с пробелами в правовом регулировании, либо автор законопроекта должен найти оптимальное соотношение подлежащих и не подлежащих регламентации вопросов.
Действия разработчиков текста закона для совершенствования уже действующего законодательства состоят, прежде всего, в изучении слабых законодательных норм, с которыми сталкиваются правоприменители. Для того чтобы выполнить такую работу, законовед должен иметь значительную сумму знаний об эффективности и действенности принятых законов и применении их санкций. По данному вопросу появляется все большее и большее число исследований эффективности уголовных наказаний. Законовед должен провести опрос правоприменителей о том, как усовершенствовать эти законы и устранить заложенные в нем или вызванные им коллизии. Представленные правоприменителями предложения через депутатов можно представить законодателю для обстоятельного анализа и обсуждения.
В связи с необходимостью совершенствования уже принятого закона встает проблема качества законодательного продукта, проблема «хорошего закона» и влияния законодательного процесса на качество законодательства. Процедурные правила и их функциональные характеристики должны отвечать определенным требованиям, чтобы обеспечить эффективность и действенность принимаемых законов. В целях создания «хорошего законодательства» необходимо обеспечить как можно большую гласность, открытость процесса с его первых этапов, что гарантирует максимальный охват социальных проблем. Процедурные правила должны обеспечить возможность проявиться максимальному количеству законодательных импульсов и инициатив со стороны органов и организаций, институтов и лиц. В то же время эти правила должны обеспечивать возможности определения необходимости законодательных мер, так как не все социальные и политические проблемы могут быть эффективно решены законодательными средствами.
Процедурные правила законодательного процесса должны обеспечить достаточную дистанцию и барьеры между законодательной властью и теми лицами, которые особо заинтересованы в принятии конкретных законов (проблема лоббирования). В то же время, очевидно, разработчики законопроекта должны быть достаточно связаны с той областью и теми участниками общественных отношений, которых касаются законодательные меры, чтобы знать, какова специфика данной области, какие интересы могут быть затронуты, какие последствия могут наступить в связи с законодательным вторжением в эту область социальных отношений и какие механизмы действуют в ней.
Законодательная процедура должна обеспечивать достаточный отрезок времени для подготовки законодательных актов и, вместе с тем, устанавливать временной предел для выработки законопроекта. Если закон готовится несколько недель или месяцев, то он вряд ли будет отвечать тем требованиям, которые предъявляются к хорошим законам. С другой стороны, если процесс принятия закона занимает 10 или большее число лет, существует вероятность того, что проблема, которую необходимо решить законодательным путем, исчезнет либо настолько изменится, что принятый закон уже не будет отвечать предъявляемым требованиям.
Существует определенная зависимость качества законодательства от возможностей привлечения экспертов со стороны. Такие консультативные процедуры являются средством проверки пригодности и приемлемости законопроектов. Средством проверки пригодности и эффективности принятых законов служит и механизм оценки правоприменения и корректировки законодательства. Наиболее простым способом оценки является изучение той ситуации, которая сложилась после проведения реформы законодательства. Если новый закон запрещает ранее не запрещенные действия, можно выявить общее число нарушений новой нормы и тем самым определить в какой степени достигается цель предотвращения тех или иных преступлений. Это простой и быстрый способ, который дает известные преимущества. Однако его недостатки также очевидны, так как он не дает возможности оценить действия побочных факторов. Невозможно в полной мере оценить и степень воздействия правовых норм из-за отсутствия сведений о том, каким было реальное число нарушений закона. Более успешен метод оценки, в котором сопоставляется ситуация как до, так и после введения нового закона. Применяя этот метод, можно убедиться не только в самом факте воздействия, но и в степени эффективности правовой нормы. Правовые нормы должны оцениваться с точки зрения предмета их регулирования и процедуры их принятия. При этом понятие оценки эффективности правового регулирования нельзя употреблять только в отношении отслеживания особенностей применения законодательства, в котором просто констатируются такие результаты правового регулирования, как соблюдение или несоблюдение новых правовых норм. Понятие оценки эффективности должно трактоваться более широко и включать в себя:
- оценку действия правового регулирования с точки зрения тех целей, которые ставились при разработке правовых норм;
------------------------------------------------------------------------------------------- 525
- оценку эффективности как средство поиска тех правовых норм, которые позволяют улучшить ситуацию.
Поэтому необходимо внимательно изучать и исследовать практику действия законов. Нередко суды инициируют принятие изменений в действующее законодательство, показывая своими решениями непоследовательность и противоречивость законодательного регулирования. Таким образом, сами суды выдвигают требования устранения недостатков законодательства.
Закон обращается ко всем субъектам права, которые должны его понимать, чтобы соблюдать. Если ставится задача восприятия закона теми лицами, к кому он обращен, не меньшее значение приобретают его внешние свойства, средства подготовки его писаного текста, которые в науке законотворчества именуются законодательной техникой.
