CC BY
242
КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ
В.М. Баранов, М.А. Пшеничное
Баранов Владимир Михайлович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, главныш научныш сотрудник Института правовым исследований Государственного университета — Выьсшей школыь экономики, заместитель декана факультета права Нижегородского филиала Государственного университета — Выьсшей школыь экономики, президент Нижегородского исследовательского научно-прикладного центра «Юридическая техника»
Пшеничнов Михаил Александрович — кандидат юридических наук, доцент, начальник факультета по подготовке научно-педагогических кадров Нижегородской академии МВД России
Правотворческие ошибки как фактор дисгармонии правового развития (по материалам Международного научно-практического круглого стола «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (Нижний Новгород, 29—30 мая 2008 года))
Анализ современного уровня знаний и практического опыта по проблеме правотворческих ошибок свидетельствует о существовании значительного методологического потенциала для уменьшения риска дефектности правотворчества, ее прогноза и предупреждения. Доказательством тому служат итоги международного научно-практического круглого стола «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (Нижний Новгород, 29—30 мая 2008 года), в котором приняли участие представители федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти, органов судопро-изводств и правоохранительных ведомств, научноисследовательских учреждений, ассоциаций и профессиональных организаций ученых и практикующих юристов.
Организаторами научного форума выступили: Нижегородская академия МВД России, Нижегородский исследовательский научно-прикладной центр «Юридическая техника», Московская государственная юридическая академия, Государственный университет — Высшая школа экономики, Черновицкий национальный университет имени Юрия Федь-ковича, Журнал «“Черные дыры” в Российском Законодательстве».
Ниже вниманию читателей предлагается краткий обзор выступлений участников научного форума.
Доктор юридических наук, проф. Т.Н. Москалькова (Москва) свое выступление посвятила понятию, видам и путям противодействия законотворческих ошибок.
Человеческая деятельность не гарантирована от ошибок. Более того, они по праву считаются неизменным атрибутом творческого процесса и прогресса в целом, ибо отыскание правильного решения проблемы вообще и в сфере общественных отношений в частности нередко происходит, как говорится, методом проб и ошибок, то есть эмпирическим, опытным путем. Однако для законотворческой деятельности эта проблема имеет особое значение, ибо последствия законотворческих ошибок носят крупномасштабный характер, затрагивают интересы самых широких слоев населения, разрушают систему гарантий прав и интересов человека и гражданина, а в крайних их формах приводят к социальным взрывам, опрокидывают главные ценностные ориентиры: веру в добро и справедливость.
Именно масштабность и степень (глубина) негативных политических, социальных, экономических и правовых последствий отличают законодательную ошибку от других видов ошибок: от ошибки правоприменителя (например, осуждение невиновного), ошибки, допущенной при принятии подзаконного акта, ошибки, совершенной в других секторах государственной или общественной жизни либо человеческого познания.
Законотворческая ошибка представляет собой принятие федерального закона (нормы закона), реализация которого на практике порождает несправедливость и социальную напряженность, влечет другие отрицательные общественно-политические, экономические, финансовые или социальные последствия, снижает уровень гарантий прав и интересов личности, эффективность правоприменительной деятельности, подрывает основы национальной безопасности, разрушает принципы построения демократического общества и системы управления.
Законодательные акты, которые можно отнести к числу ошибочных, обладают следующими признаками:
а) они не учитывают политических, социальных, экономических, технических, правовых и иных последствий их реализации (всех или их части);
б) не обеспечены в своем осуществлении необходимыми ресурсами (и не только материальными, но и кадровыми, научно-техническими, организационными);
в) имеют недостатки содержательного свойства (в виде неконкретности, противоречивости, избыточности, пробелов и т. д.).
г) не соответствуют правилам формальной логики и грамматики.
Законотворческой ошибкой является не только принятие, но и необоснованное отклонение высшим органом законодательной власти законопроекта, либо наложение Президентом Российской Федерации вето на федеральный закон, которое повлекло отрицательные общественно-политические, экономические, финансовые или социальные последствия.
Причины законотворческих ошибок можно свести в две основные группы: объективные и субъективные.
К объективным необходимо отнести сложность самой законотворческой деятельности современного общества, многофакторность действия правовых актов, динамичное изменение общественных отношений и возникновение новых, ранее неурегулированных законом общественных отношений.
Не последнюю роль в принятии законов, решающих узкие проблемы, а не реальные публичные интересы, играет лоббизм во всех его формах и на различных стадиях законотворческого процесса. Он является мощным инструментом, а зачастую и непреодолимым препятствием для достижения или отстаивания политических, экономических и иных интересов.
Во многом законотворческие ошибки объясняются конъюнктурными политическими факторами, переносом чужеродных правовых моделей на российскую действительность. Данными факторами объясняются многочисленные ошибки, которые были допущены на последнем этапе работы над УПК РФ, в который в настоящее время внесено более 900 поправок.
Ошибки содержательного, стилистического, грамматического свойства во многом возникают из-за низкого уровня профессионализма специалистов, которые готовят законы.
Детерминантом законотворческих ошибок является и торопливость принятия законов, в силу чего устанавливаются сокращенные сроки проведения правовой экспертизы, которые не позволяют сотрудникам правовых подразделений федеральных органов исполнительной власти, Госдумы и Совета Федерации провести качественную экспертизу. В результате в принятых законах нередко встречаются технические ошибки, которые в значительной степени осложняют работу правоприменителей.
К числу наиболее эффективных приемов противодействия ошибкам на уровне закона можно отнести следующие.
1. Соблюдение правил и требований законотворческой деятельности.
Неукоснительное соблюдение Конституции РФ, регламентов деятельности палат Федерального Собрания РФ и Правительства РФ позволяют значительно снизить вероятность возникновения ошибки при разработке, согласовании и принятии законодательных актов.
2. Установление тесных связей с федеральными органами исполнительной власти и общественными организациями.
3. Экспертная оценка текстов проектов законов.
Важнейшим этапом в законотворческой работе
является правовая экспертиза, которая осуществляется правовыми управлениями Госдумы и Совета Федерации.
Предотвращению законотворческих ошибок может способствовать дальнейшее развитие правовых технологий на базе научно-теоретических изысканий и накопленного практического опыта.
Среди них достойное место должен занять проводимый на постоянной основе мониторинг действующего законодательства, осуществляемый, как представляется, созданным при парламенте научно-исследовательским центром по мониторингу. Только такой подход может придать необходимое качество политическому реализму и развитию демократических основ нашего государства.
Целесообразно было бы также взять на вооружение зарубежный опыт законодательного регулирования процесса лоббирования.
Повышению качества законопроектной деятельности будет также способствовать регулярное вынесение на обсуждение общественности проектов основных нормативных актов, путем их опубликования в специальном печатном органе.
На правотворческую политику как средство предупреждения и устранения ошибок в законодательстве обратил внимание доктор юридических наук, проф. А.В. Малько (Саратов).
Прежде чем бороться с правотворческими ошибками, необходимо знать, что они собой представляют, какова их сущность, содержание, формы выражения, причины возникновения и т. д. Другими словами, нужна полноценная теория правотворческих ошибок, которая позволит вывести знания о данном феномене на новый уровень, будет способствовать более эффективному их устранению, а также предупреждению.
Под правотворческими ошибками совершенно обоснованно понимают официально реализованное добросовестное заблуждение, результат неправильных действий нормотворческого органа, нарушающих общие принципы либо конкретные нормы пра-вообразования, не соответствующих уровню и закономерностям государственно необходимого развития регулируемой деятельности и влекущих путем издания ложной нормы неблагоприятные социальные и юридические последствия.
Системные правотворческие ошибки можно назвать и своего рода политическими, ибо они во многом имеют политический характер, политический оттенок, политический налет, олицетворяют собой, образно говоря, системные сбои в правотворческом процессе. Данный вид ошибок — наиболее разрушителен в силу его негативно-комплексных последствий.
Политическими подобные ошибки могут называться и потому, что отвлекают от истинных целей, ложным образом ориентируют субъектов на иные ошибочные действия, воспроизводят самих себя.
Системные правотворческие ошибки — это своего рода «эпидемия» ошибочных действий в правотворчестве, когда в нем отсутствуют четкие ориентиры, цели, слаженность структур по производству нормативных правил, когда выводится из строя целый ряд значимых элементов правотворческого процесса.
Своеобразным лекарственным средством от этой «болезни» может выступать правотворческая политика, которая способна содействовать как лечению подобных «заболеваний», так и их профилактике.
Особенно действенно правотворческая политика может противостоять системным ошибкам, которые по сути уже привели правотворчество к «хроническим заболеваниям». В нашем правотворческом хозяйстве нужна весьма значительная системная работа над ошибками. Справиться с ними одноразовыми, эпизодическими действиями невозможно. Требуется соответствующее системное реагирование — правотворческая политика, которая отличается именно системным характером, соединяющим многие инструменты правотворческого процесса во взаимосвязанный механизм. Речь идет о таких элементах, например, как его стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение.
Все эти элементы с помощью правотворческой политики упорядочиваются, приводятся в соответствующую систему, в которой каждый из элементов занимает свое место и играет свою роль. Именно соединение данных разрозненных инструментов и установление между ними необходимых связей и позволяет поднять их эффективность, делает их воздействие на правотворческий процесс более заметным и результативным. В этом одно из важнейших преимуществ подобного вида политики.
Правотворческая политика — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур, направленная на определение стратегии и тактики пра-
вотворчества, на создание необходимых условий для эффективной правотворческой работы. Правотворческая политика есть путь к усовершенствованию правотворчества, к его оптимизации. Подобный вид политики требуется для выстраивания непротиворечивого, внутренне единого, согласованного, последовательного правотворческого процесса для внесения в него системности, юридической точности и красоты.
Формирование основ и тех или иных направлений правотворческой политики начинается, как правило, на доктринальном уровне. Ученые в своих монографиях, статьях, комментариях предлагают пути усовершенствования правотворчества, способы повышения результативности отдельных элементов нормотворческой деятельности.
Отсюда важнейшим условием оптимизации правотворческой политики, а следовательно, и принимаемых законов, является их научное обоснование.
Кроме этого, необходимо реальное участие общественности, институтов гражданского общества в процессе обсуждения и принятия законопроектов, возможности их влияния на содержание и качество принимаемых решений.
Значимым для современной правотворческий политики является и введение мониторинга российского законодательства, представляющего собой специальную систему управления, связанную с получением и анализом информации о нормативных правовых актах, и выступающего своеобразным инструментом безопасности, который включает следующие элементы:
— информационный (сбор, обработка, передача информации);
— аналитический (оценка уровня выполнения, сравнение по времени, по стандартам, по структуре);
— оперативный (решения о целях, о стратегии и содержании мероприятий, решения по оценкам и мониторингу системы).
Не менее важно создать для законодателей, региональных и муниципальных творцов правовых норм специальные курсы по правотворческой политике, где обучать их специфике данной деятельности.
О дефектах правотворческой деятельности в сфере по подготовке научных кадров говорил доктор юридических наук, проф. И.М. Мацкевич (Москва)
Высшая аттестационная комиссия (ВАК) осуществляет свою деятельность на основании Положения о Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки РФ, которое утверждено приказом министра образования и науки РФ от 3 июля 2006 года.
Однако в условиях административной реформы, проводимой в 2003—2004 годах, о ВАКе просто забыли. В течение нескольких лет ВАК осуществлял свою деятельность фактически вне правового поля, поскольку Министерство образования было реформировано: ВАК номинально остался в структуре министерства, а юридически его не оказалось вовсе, поскольку о нем ничего не говорилось. Более того, даже печать осталась старой — Министерства обра-
зования, хотя уже несколько лет функционировало Министерство образования и науки.
Сейчас ВАК структурно входит даже не в министерство, а в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), которая осуществляет организационное и техническое обеспечение работы Высшей аттестационной комиссии. Отвечает за выполнение принимаемых решений ВАКа главный ученый секретарь, который по должности является заместителем руководителя Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки. Кроме того, Рособрнадзор выдает разрешения на создание диссертационных советов и осуществляет непосредственный контроль за их деятельностью.
В современных условиях ВАК должен стать структурой, которая проводит экспертизу диссертаций и материалов аттестационного дела на предмет соответствия требованиям Положения о порядке присуждения ученых степеней (утверждено постановлением Правительства РФ от 30 января 2002 года № 74, в редакции от 20 апреля 2006 года № 227), во-первых, по заявленным в работе научной новизне и положениям, выносимым на защиту, и, во-вторых, по процедуре подготовки и проведения защиты диссертации. Поэтому социальный, общественный и правовой статус ВАКа должен быть значительно повышен. ВАК должен стать государственным экспертно-аналитическим органом, в определяющие функции которого следует включить разработку политики в области:
а) создания и ликвидации диссертационных советов;
б) включения и исключения из специального реестра научных руководителей и официальных оппонентов, в случае неоднократного грубого нарушения ими своих обязанностей;
в) соответствия научных журналов заявленным критериям научности.
ВАК должен определять и выступать заказчиком нормативных документов, связанных с его деятельностью:
а) положения о проведении экспертизы диссертации;
б) положения о порядке присуждения ученых степеней и званий;
в) положения о совете по защите докторских и кандидатских диссертаций;
г) соответствующего раздела в положении о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования;
д) положения, касающегося аспирантуры, и т. д.
Однако действующие положения крайне уязвимы из-за размытости критериев, содержащихся в них. Например, в Положении о порядке присуждения ученых степеней о диссертации говорится буквально следующее: «Диссертация, на соискание ученой степени доктора наук должна быть научно-квалификационной работой, в которой на основании выполненных автором исследований разработаны теоретические положения, научная проблема, имеющая важное социально-культурное или хозяйственное значение, либо изложены научно обоснованные техни-
ческие, экономические или технологические решения, внедрение которых вносит значительный вклад в развитие экономики страны и повышение ее обороноспособности.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук должна быть научно-квалификационной работой, в которой содержится решение задачи, имеющей существенное значение для соответствующей отрасли знаний, либо изложены научно обоснованные технические экономические или технологические разработки, имеющие существенное значение для экономики или обеспечения обороноспособности страны» (п. 8).
В пункте 25 этого же положения сказано, что «диссертационные советы назначают по диссертациям ведущие (оппонирующие) организации, широко известные своими достижениями в соответствующей отрасли науки».
В пункте 29 говорится: «Публичная защита диссертации должна носить характер научной дискуссии и проходить в обстановке высокой требовательности, принципиальности и соблюдения научной этики...».
В то же время в пункте 2.1 Положения о совете по защите докторских и кандидатских диссертаций установлено: «Диссертационные советы создаются в установленном порядке Рособрнадзором при широко известных своими достижениями в соответствующей отрасли знаний высших учебных заведениях, получивших государственную аккредитацию федерального органа управления высшим образованием, а также при научных организациях на основании заключения Высшей аттестационной комиссии и ходатайств указанных организаций.».
Во-первых, последнее положение носит отсылочный характер, поскольку порядок создания советов отдается на откуп Рособрнадзору, кстати, не вполне понятно почему. Не в том смысле, что к Рособрнадзору нет доверия, а в том смысле, что не понятно, что мешает закрепить такой порядок в самом Положении? Видимо предполагается, что порядок создания советов постоянно существенным образом меняется? В таком случае это не порядок, а намерения.
Во-вторых, использование таких терминов, как «широко известных своими достижениями» или «целесообразности его функционирования», на практике приводит к серьезным проблемам при рассмотрении конкретных случаев. Сложно отказать в создании совета при одной организации, и разрешить в другой на основании широкой известности или широкой ее неизвестности, а тем более, руководствуясь соображениями целесообразности. Видимо, синдром «революционной законности» и «революционной целесообразности» все еще присутствует в сознании людей, занимающихся нормативным правотворчеством, особенно на уровне подзаконных актов.
Таким образом, рассмотренные выше понятия и критерии являются исключительно оценочными.
Среди прочего выделяются следующие не вполне ясно и четко установленные нормативные предписания, которые требуют дальнейшего совершенствования.
1. Сроки рассмотрения. В Положении о порядке присуждения ученых степеней (п. 37) сказано, что общий срок рассмотрения диссертаций и аттестационных дел по присуждению ученой степени доктора наук не должен превышать восьми месяцев, кандидата наук — четыре месяца. В то же время в Положении об экспертном совете (п. 13) говорится, что общий срок рассмотрения диссертаций и аттестационных дел по присуждению ученой степени доктора наук
— шесть месяцев, кандидата наук — два месяца. Одновременно в Положении о ВАК и в Положении о порядке присуждения ученых степеней говорится, что ВАК может продлевать срок рассмотрения дел. На сколько именно — не сказано, предельный срок не установлен. Таким образом, теоретически диссертация может рассматриваться в ВАКе бесконечно.
2. Не определен вопрос действия экспертов в случае сознательной неявки на заседание соискателя. Говорится, что вопрос может быть решен в его отсутствие. Но если есть сомнение в том, что диссертация написана другим человеком, этот вопрос без соискателя не решить. Должны быть санкции за неявку без уважительной причины, например, оставление дела без рассмотрения, то есть его возврат в диссертационный совет, в котором проходила защита, и назначение повторной защиты той же самой работы, но с новыми официальными оппонентами и новой ведущей организацией. Логично в этом случае было бы, если бы и новых оппонентов и ведущую организацию определял уже ВАК.
3. Научные положения. Это должны быть: действительно новые теоретические и практические положения; действительно новые данные, новые выводы.
4. Критерии отнесения научных организаций и высших учебных заведений к ведущим. Представляется, что это может быть научно-исследовательская организация, высшее учебное заведение, известное научному сообществу, работающее на рынке научных и образовательных услуг не менее, например, 50 лет. Другими словами, статус ведущей организации необходимо заслужить.
5. Квалификационная характеристика официального оппонента. Здесь также нет никаких критериев. На практике, это приводит к тому, что официальным оппонентом назначается ученый, которого чаще всего лично знает научный руководитель соискателя ученой степени или сам соискатель.
6. Квалификационная характеристика научного руководителя. Можно предложить такие ограничения, как, например, доктор наук, научно-педагогический стаж, которого должен составлять не менее 10 лет.
7. Институт соискательства в качестве подготовки научных и научно-педагогических работников, как представляется, себя изжил и должен быть ликвидирован. Получение ученой степени кандидата наук должно осуществляться — только через аспирантуру. Доктора наук — через докторантуру. При этом соответствующий раздел положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе
послевузовского профессионального образования, касающейся аспирантуры и докторантуры необходимо концептуально пересмотреть.
8. Диссертация. Для широкого научного обсуждения представляемой работы следует не просто публиковать несколько ее экземпляров, а осуществлять публикацию всей диссертации и осуществлять обязательную рассылку именно диссертации, а не автореферата. Понятно, что в таком случае сама диссертация должна структурно измениться:
а) по объему, например, кандидатская диссертация должна быть примерно 4 п. л.;
б) докторская — примерно 10 п. л.;
в) в структуре работы основной упор должен делаться на новых научных положениях, которые должны быть не просто изложены, но и добросовестно и подробно аргументированы;
г) в содержании работы необходимо значительно больше внимания уделить эмпирическому материалу, собранному лично автором, анализу законодательства, проведенного автором, выводов, к которым пришел автор, и т. п.
9. Экспертные советы. Давно назрел вопрос о законодательном закреплении особенностей деятельности экспертных советов в зависимости от их специализации. Необходимы отдельные положения об экспертных советах.
10. Диссертационные советы. Их число должно быть четко определено и связано с потребностью общества в научных изысканиях и научно-педагогических кадрах. Сложившаяся парадоксальная ситуация, когда в условиях многократного роста числа людей с ученой степенью кандидата и доктора наук, некоторые государственные вузы испытывают острую нехватку квалифицированных кадров, не должна повторяться впредь. Решение о числе диссертационных советов должно определяться экспертным советом и утверждаться президиумом ВАК на определенный период времени — например, 5 лет. Решение о создании новых диссертационных советов следует возложить — на «головные» ведущие вузы.
11. Головные ведущие вузы. Роль и значение этих научных и научно-педагогических организаций в свете настоящих предложений невозможно переоценить. Очевидно, что головных вузов не может быть много. Их перечень определяется номенклатурой специальностей, но именно этим организациям следует поручить утверждение тем диссертаций, находящихся в разработке, а также осуществлять заказ новых, востребованных практикой и наукой тем. Кроме того, головные ведущие вузы должны вносить в экспертный совет предложения о внесении новых кандидатур в число лиц, которые могут быть официальными оппонентами, предложения о вузах и научно-исследовательских организациях, которые могут выступать в качестве ведущих, и т. д. Другими словами, головные ведущие вузы должны стать активными помощниками и советниками экспертным советам ВАК по соответствующей отрасли науки. Бремя отнесения научных и учебных организаций к головным ведущим следует возложить на Президиум ВАК.
12. Ученая степень кандидата и доктора наук. Следует формализовать уровни прохождения от кандидата до доктора наук. Убрать расплывчатые формулировки и ввести четкие критерии — не менее 6-8 новых научных положений, актуальность и новизна темы (в чем конкретно), предложения о совершенствовании (законодательства, структуры органов управления, методов и способов работы и т. п.), сбор эмпирического материала. Для докторской — не менее 100 опрошенных, не менее 100 изученных дел и т. д. Для кандидатской — соответственно, не менее 50. Требовать обязательного участия соискателя ученой степени в научных конференциях (справка в деле). Публикации в научных журналах (для кандидатской — не менее 10, для докторской — не менее 50, включая не менее одной монографии). Обязательный временной разрыв между кандидатской и докторской диссертацией, не менее 7 лет. При этом научные положения и публикации должны выноситься на обсуждение не в последние несколько лет перед защитой докторской диссертации, а в течение всех семи лет.
Без стимулирования научной деятельности невозможно полноценное и поступательное развитие современного общества. Такое стимулирование совсем не обязательно должно быть связано с материальными затратами. Довольно часто ученым необходима административная поддержка, отмена устаревших правил и запретов. Часто — необходима вера в правильность выбранного ученым пути, иногда — риск и, вполне возможно, неоправданный.
Доктор юридических наук, проф. С.В. Поленина (Москва) раскрыла проблему правотворческих ошибок в свете факторного анализа законодательства.
Критическая оценка состояния российского законодательства на федеральном и региональном уровнях распространена не только среди научной общественности, но и у широких слоев населения. Чаще всего речь идет о бессистемности законодательства, излишней множественности законов и подзаконных актов, их внутренней противоречивости и несогласованности.
Способов избегать ошибок в правотворчестве придумано немало. Прежде всего, речь идет о повышении профессионализма депутатов, большая часть которых, как это принято в развитых демократических странах, должна быть профессиональными юристами. Сюда же относится обязательная экспертиза законопроектов перед каждым их чтением в палатах парламента, широкое использование в ходе правотворчества накопленного по тому или иному конкретному вопросу научного и практического опыта.
Прибегнуть к последнему способу не так легко, как может показаться на первый взгляд. Дело в том, что ни юриспруденция, ни социология, ни философия, ни какая-либо другая и не только общественная наука не дают четкого ответа на главный вопрос, что есть истина и что есть ошибка? Среди юристов попытка разъяснить категорию «истина» в общетеоретическом плане принадлежит В.М. Баранову и Р.О. Халфиной.
Весьма эффективным способом обнаружения правотворческих ошибок может быть названо использование для этой цели метода факторного анализа, понимая под фактором причину, движущую силу какого-либо процесса, определяющую его характер или отдельные его черты.
Метод факторного анализа применяется (точнее, должен применяться) при поиске законодателем путей оптимального разрешения тех или иных проблемных ситуаций, нуждающихся в правовой регламентации. Может он, на наш взгляд, быть использован и в обратном направлении — при поиске правотворческих ошибок.
Понятно, что любая предлагаемая структура факторов законодательной деятельности носит условный характер. В целях удобства оперирования всю совокупность факторов целесообразно подразделять на две большие группы: основные (правообразующие) и обеспечивающие (процессуальные), включающие, помимо прочего, вопросы юридической техники. Каждая из этих групп факторов и любой из факторов в отдельности способны породить правотворческие ошибки.
В числе основных (правообразующих) факторов наиболее распространенными являются политикоправовой, экономический, экологический, демографический, национальный, ценностно-психологический, социокультурный и другие. При этом каждый из факторов может порождать ошибки в правотворчестве как сам по себе, так и во взаимодействии (либо отсутствии такого взаимодействия) с другими более или менее мощными факторами. Дело в том, что эффективность законодательства в целом и каждого отдельного закона может быть достигнута лишь при условии его системности как результате взаимодействия всех относящихся к проблемной ситуации факторов.
В качестве иллюстрации выступает такой вызвавший возмущение широкой общественности факт: суды стали выселять по иску собственников приватизированных жилых помещений не имеющих права собственности на часть этих помещений бывших членов семьи собственника — жен и детей. И действовали при этом суды в полном соответствии с нормами Жилищного кодекса РФ.
В свете нынешней демографической политики такой подход законодателя к правам зависимых членов семьи собственника представляется ошибочным, поскольку он расходится с частью 2 статьи 38 Конституции РФ, рассматривающей заботу о детях и их воспитании как равное право и обязанность родителей. Однако на момент принятия Жилищно кодекса РФ мощность экономического фактора в виде стремления законодателя максимально стимулировать развитие в России права частной собственности была столь велика, что она «глушила» действие всех других социальных факторов, в том числе демографического.
Политический и экономический факторы принадлежат к числу наиболее мощных, хотя попытка во всех проблемных ситуациях отдавать приоритет тому
или другому из них беспредметна. Необходимо всегда помнить, что политический фактор легко заводится, то есть приводится в действие, тогда как результат действия экономического фактора может наступить по прошествии значительного промежутка времени, когда и выяснится, не была ли ранее совершена правотворческая ошибка.
Конституции РФ в науке дается весьма высокая оценка. Однако, как и всегда в жизни, безупречность любого правового документа редко бывает абсолютной. Есть внутренние расхождения и между конституционными нормами, касающимися прав человека. Так, в части 2 статьи 7 Основного Закона законодатель закрепил положение о том, что в Российской Федерации «обеспечивается поддержка семьи, материнства, отцовства и детства». Но во второй главе «Права и свободы человека и гражданина» (ч. 1 ст. 38) категория «отцовство» по неизвестным причинам почему-то выпала. Там лишь записано, что «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства».
Оптимальным решением всего комплекса вопросов, связанных, с одной стороны, с современной демографической ситуацией в стране, а с другой — с необходимостью обеспечения свободы выбора женщиной жизненного пути и планирования семьи, явилось бы возобновление работы Федерального Собрания над так и не увидевшим свет проектом федерального закона о репродуктивных правах.
Рассмотрение вопроса о правотворческих ошибках с позиции факторного анализа не будет полным, если не остановиться, хотя бы кратко, на такой причине недостатков законодательства современной России, как дефекты в организации самого процесса законотворчества, и его информационном обеспечении.
Такие недостатки связаны с забвением хорошо оправдавших себя на практике в советский период всенародных обсуждений законопроектов; слабым привлечением к экспертизе проектов профессионалов — ученых и практиков; игнорированием федеральными и региональными нормотворческими органами результатов таких экспертиз; явным преувеличением, по причине слабой информированности, власть придержащими лицами масштабов компьютеризации и даже телефонизации городов, поселков, предприятий, учреждений и населения страны и, следовательно, возможности их ознакомления с новеллами и изменениями в законодательств.
О последствиях таких недостатков законотворчества организационного и информационного характера и обусловленной ими нестабильности законодательства можно судить, в частности, на примере Федерального закона от 22 августа 2004 года (о монетизации льгот). По подсчетам М.С. Матейковича, этим законом были внесены изменения в 152 законодательных акта России, а сам он через четыре месяца был видоизменен законом от 29 декабря 2004 года, который к настоящему времени изменялся еще 4 раза. Путаница возникает даже в номерах и названиях приведенных актов, не говоря уже о проблеме
поиска в многостраничных текстах действующей формулировки нужной нормы. Поскольку актуальные редакции нормативных актов публикуются крайне редко, правоприменитель (судья, следователь, прокурор и т. д.) становится заложником справочных правовых систем и компетенции их операторов1.
Полностью избежать ошибок в правотворчестве не удастся. Надо просто знать, как их можно выявить, и брать на себя смелость информировать об этих ошибках широкую общественность и должностных лиц, имеющих право и возможность их исправить.
На признаках ошибочности концепции законопроекта сделал акцент в своем докладе доктор юридических наук, проф. В.М. Баранов (Нижний Новгород).
Любая правотворческая ошибка в своем функционировании с неизбежностью проходит ряд этапов, стадий, фаз — зарождение, развитие, исчезновение. Не требуется никаких специальных научных исследований, чтобы констатировать: эффективнее всего, выгоднее всего, дешевле всего «диагностировать» правотворческую ошибку на начальном этапе ее созревания. Именно в этом теоретическую ценность и практическую значимость постановки и рассмотрения проблемы ошибочных концепций законопроектов.
Правотворческая ошибка — не одномоментный и не спонтанный акт. При любых допущениях и оговорках — это серия, цепь неправильных технико-организационных управленческих формализованных решений.
Главная проблема в выявлении ошибочности концепции законопроекта состоит в том, что в рамках существующих подходов к правопониманию слабо исследован историко-философский аспект правотворческих ошибок в целом, не раскрыта их связь с прогрессивно-развивающимся законотворчеством, игнорируется специфика их появления и функционирования на различных этапах нормосозидания.
Ошибочная концепция законопроекта — предтеча наиболее серьезных правотворческих ошибок, поскольку концептуальное оформление, как правило, получают лишь высокозначимые, с социальнополитической точки зрения,законы.
Выявление ошибочных концепций законопроектов — своего рода «ранняя диагностика» и необходимое условие своевременного предотвращения правотворческих ошибок.
Концепция законопроекта — автономный прием юридической техники, представляющий собой официальное выражение правовых позиций ее составителей в форме специально подготовленной научнопрактической прогнозной информации, содержащей определенную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона.
Следует отличать понятия «ошибочность концепции законопроекта» и «ошибки в концепции законопроекта». Ошибочность концепции законопроекта
означает качественную деформацию документа, существенные дефекты в его содержании и форме, исключающие без исправления его «движение» по законодательному «руслу». Что касается ошибок в концепции законопроекта, то они могут быть самыми различными, но, как правило, не касаются существа юридического акта, не колеблют его реальной возможности «превращения» в закон.
Концепция законопроекта — центральное звено, нормообразующий стержень начальной стадии законотворческого процесса.
Не только в массовом правосознании, но и в среде специалистов-правоведов концепция законопроекта не рассматривается в качестве обязательного юридического документа. Но все заметнее «проявляется» и другая тенденция, когда роль концепций законопроектов четко осознается властью.
Ошибочность концепции законопроекта — такое негативное свойство документа, которое выражается в несогласованности с принципами, нормами и тенденциями действующего российского законодательства, стандартами международного права.
В теории познания теория ошибок выделяется в качестве конструктивного и полноправного элемента.
Правотворчество, как и любая иная творческая деятельность, несет в себе риск ошибки, и крайне важно знать условия, сводящие этот риск к минимуму при подготовке концепции законопроекта. Если же проблему правотворческих ошибок рассмотреть с методологической точки зрения и попытаться определить ее «родовое гнездо», то можно констатировать, что она — часть зарождающейся теории правовых ошибок.
Подавляющее большинство участников правотворческого процесса, в том числе и разработчики концепций законопроектов, не осознают реальной познавательной и практической ценности выявления, систематизации и анализа совершенных ошибок. Официальное накопление новых знаний, извлеченных из «препарирования» допущенных правотворчеством ошибок не ведется. Ошибка — диалектический способ поиска истины.
Совершенствование законодательства нельзя вести без учета прошлых правотворческих просчетов не только из-за историко-теоретической потребности и требований социальной справедливости, а, прежде всего, в целях недопущения новых изъянов.
Многоплановая работа с юридическими концептуальными ошибками должна стать одним из важных и постоянных направлений деятельности государственных и общественных органов, авторов законопроектов.
Имеется настоятельная потребность в создании своеобразного «банка» ошибочных концепций законопроектов. Его организационной формой могла бы стать специализированная рабочая «накопительная карта» ошибочных концепций законопроектов. Содержание этой карты должно включать:
а) полные данные о концепции акта, содержащего ошибку;
б) точное изложение предлагаемой в концепции правовой нормы, в которой фиксируется дефект;
в) формулирование сущности потенциальной концептуальной ошибки;
г) источники (газетные публикации, статьи ученых, письма граждан и т. д.), в которых ошибка концепции законопроекта замечена и подвергнута критике;
д) причины возникновения концептуальной ошибки;
е) возможные пути ее устранения;
ж) указание на принятые (или принимаемые) меры по устранению последствий принятия ошибочной концепции.
Систематическое, а не эпизодическое обращение к ошибочным концепциям законопроектов позволит значительно оживить учебно-воспитательный процесс, усилить критическую нацеленность обучения. Этого рода ошибки — неординарный и весьма интересный для изучения объект, позволяющий «ставить» глубокие теоретические дискуссии, решать конкретные учебно-практические задачи и упражнения. Так или иначе, но критичность ума как необходимый компонент профессионального мышления юриста вряд ли можно воспитать без открытого обсуждения правотворческих ошибок в целом и ошибочных концепций законопроектов в частности.
Как самостоятельное явление ошибочная концепция законопроекта есть единство фактических и юридических признаков. Сущность понятия ошибочной концепции законопроекта можно определить через систему следующих признаков.
1. Это результат законченных официальных действий, облеченных полномочиями государственных нормотворческих органов, должностных лиц, общественных организаций. Факт участия в подготовке и обсуждении концепции законопроекта различных субъектов (отдельных граждан, заинтересованных групп и коллективов, научных учреждений) не делает их «творцом» и «виновником» ошибки.
Об ошибочной концепции законопроекта можно вести речь лишь после ее принятия и обнародования.
2. В основе ошибочной концепции законопроекта лежат неправильные, негативно отклоняющиеся действия создателя концепции законопроекта. Это всегда — реализованное заблуждение разработчика концепции законопроекта относительно социальных и юридических свойств регулируемого деяния. Не всякая ошибка — заблуждение, но всякое заблуждение — ошибка. Ошибочная концепция законопроекта — такое неправильное нормотворческое деяние, которое совершено при добросовестном заблуждении либо неосторожности правотворческого органа. Правотворческая ошибка — непреднамеренное действие нормодателя. Ошибки мыслительного процесса творцов права, — пожалуй, предварительное условие правотворческой ошибки, но не сама еще она. Этим ошибочная концепция законопроекта, как и любая другая правотворческая ошибка, отличается от правотворческого нарушения, природа которого, кстати, до сих пор надлежащим образом не исследована.
3. Неправильность этой деятельности обусловливается отступлениями правотворческих органов от общих принципов и конкретных норм правооб-разования. Своеобразная «противоправность» — необходимый признак ошибочной концепции законопроекта.
4. Конечным, непосредственным результатом такого рода действий выступает принятие ошибочной концепции законопроекта.
5. Принятие ошибочной концепции законопроекта всегда влечет вредные последствия, ибо, как правило, подрывают принципы законности, наносят ущерб правосознанию, ущемляют права и свободы граждан, затрудняют правотворческий процесс.
6. За принятием ошибочной концепции законопроекта должна следовать адекватная мера юридической и моральной ответственности.
Таким образом ошибочная концепция законопроекта — официально реализованное добросовестное заблуждение, результат неправильных неосторожных действий нормотворческого органа при разработке концепции законопроекта, нарушающих общие принципы либо конкретные нормы правообра-зования, не соответствующих уровню и закономерностям государственно необходимого развития регулируемой деятельности и влекущих путем принятия дефектной концепции законопроекта неблагоприятные социальные и юридические последствия, за которые следует определенная мера юридической ответственности.
Ошибочная правотворческая деятельность стала предметом выступления В.Н. Карташова (Ярославль).
Несмотря на интенсивную разработку проблемы ошибок в правотворческой, интерпретационной, правоприменительной, судебной, следственной и других разновидностях юридической практики, общая теория ошибочной юридической деятельности (в том числе правотворческой) до сих пор ни в отечественной, ни в зарубежной юридической науке не сложилась.
Связано это с тем, что юридические ошибки, во-первых, рассматриваются лишь как результат неправильных действий субъекта. Во-вторых, при исследовании данной проблемы, по сути дела, отсутствует комплексный, интегративный подход, который требует формально-логического, языкового, философского, исторического, теологического, социологического, культурологического, аксиологического, психологического, этического, юридического и иного обоснования любой ошибочной юридической деятельности в структуре юридической антикультуры.
В литературе существуют разнообразные «общие» определения юридических ошибок, которые допускаются в любой юридической практике, а также соответствующие «частные» дефиниции, характерные для правотворчества, толкования и реализации права, судебной и следственной деятельности, нотариальной практики.
Анализ используемых определений, с одной стороны, позволяет обратить внимание на некоторые
существенные признаки рассматриваемого явления, с другой — показывает на их общий недостаток — во всех определениях основной акцент делается на результатах неправильных действий, что не позволяет, как мы уже отмечали, наиболее полно и всесторонне раскрыть природу данного юридического феномена.
К числу основных признаков, характеризующие ошибочную правотворческую деятельность относятся следующие.
Она является специфической разновидностью юридической антикультуры. Этот момент, к сожалению, весьма слабо исследован в работах, посвященных социальным и социально-правовым отклонениям, а также правотворческим (правоприменительным, интерпретационным и т. п.) ошибкам и юридической антикультуре.
Объективная сторона ошибочной правотворческой деятельности выражается в следующей системе существенных признаков и элементов.
Во-первых, она проявляется в ее субъектах как носителях ошибочных действий; во-вторых, в объектах, на которые направлена ошибочная правотворческая деятельность, в-третьих, во внешне выраженных ошибочных юридических действиях и операциях. Данный аспект ошибочной правотворческой деятельности отражен в различных словарях.
В-четвертых, элементами объективной стороны являются средства (техника), способы и методы (тактика), планы и прогнозы (стратегия) совершения ошибочных действий и операций.
В-пятых, внешнее выражение ошибочная правотворческая деятельность находит в негативных социальных и юридических ее результатах, в том числе в неурегулированности общественных отношений, нарушениях прав и законных интересов людей, их коллективов и организаций, законности и правопорядка, наступление или возможности наступления определенного вреда.
В-шестых, наличие причинно-следственных связей и зависимостей между ошибочными действиями и наступившими последствиями — важнейший признак и элемент объективной стороны ошибочной правотворческой деятельности. И, наконец, существенное значение имеет время, место и обстановка, поскольку любые неправильные действия (операции) совершаются в определенных временных и пространственных границах.
Непростым является вопрос о субъективной стороне юридических ошибок (ошибочной правотворческой деятельности).
Субъективная сторона ошибочной правотворческой деятельности представляет более сложную систему признаков и элементов, чем просто заблуждение и непреднамеренность.
Поэтому «ошибка ума», «неправильность в мыслях» (очень четко, на наш взгляд, употреблены выражения Д. Дидро и С.И. Ожеговым), погрешность (дефект, просчет, оплошность и т. п.) могут быть допущены в любом компоненте, составляющем психологический механизм ошибочной правотворчес-
кой деятельности: блоке сбора и обработки фактической и правовой информации (неправильность на уровне ощущений, восприятий, представлений, кодирования информации в памяти); мотивационном блоке (при ложно понятых интересах, неверных установках, ошибочной мотивации); программно-целевом блоке (при заблуждениях в прогнозах, планах и определении целей действий); энергетическом блоке (при недостаточности волевых усилий, невнимательности, эмоциональных огрехах); блоке личного опыта (отсутствие необходимых способностей, знаний, умений и навыков); оценочном блоке (при неправильных мыслительных и эмоциональных оценках); блоке принятия рационального решения и его выполнения (при невозможности и неспособности принять разумное волевое решение и создать нужные интеллектуальные предпосылки для их реализации в практических действиях и операциях).
Таким образом, субъективная сторона ошибочной правотворческой деятельности имеет не один (два и т. п.), а целую систему признаков, переходящих порой в предпосылки и причины, которые вызывают и обусловливают определенные погрешности во всех компонентах (объективном и субъективном, внутреннем и внешнем, содержательном и формальном и т. д.) и на всех стадиях этой деятельности.
Специальное внимание следует обратить на такой существенный признак ошибочной правотворческой деятельности, как ее противоправность. Противоправность сводится к ошибочному нарушению норм (иногда принципов) права, выраженных в законах и иных нормативных правовых актах.
Противоправность ошибочной правотворческой деятельности заключается в том, что она нарушает не только нормы и принципы права, но и другие юридические предписания, которые содержатся в нормативных правовых актах (легальные формулы, дефиниции и прочие нестандартные общеобязательные веления), актах официального юридического толкования и т. д.
В литературе большинство авторов отмечают тот факт, что юридическая ошибка связана с причинением вреда (мы этот аспект рассматриваем в качестве элемента и/или признака объективной стороны) ошибочной деятельности.
В правотворческой практике очень сложно определить конкретные показатели этого вреда. Он (вред) бывает порой незначительным и существенным, моральным и материальным, выражается в нарушении правопорядка, нормального развития общественных отношений, в неэффективном исполнении федеральных и региональных проектов и программ, «надуманных» проектах нормативных правовых актов, которые способны внести хаос в те или иные сферы жизнедеятельности общества.
Ошибочная правотворческая деятельность имеет определенную опасность. Недаром говорят, что некоторые ошибки хуже преступлений. При установлении уровня опасности той или иной ошибочной деятельности нужно учитывать все качественные и количественные ее параметры, а именно: грубость и
распространенность этой деятельности, степень материального, морального и иного вреда, характер нарушенных отношений, прав и законных интересов людей, их коллективов и организаций.
Доктор юридических наук, проф. П.С. Пацуркив-ский (Украина) осветил на примере финансового права проблему перехода от элементаристского к системному типу правопонимания как предпосылки предотвращения правотворческих ошибок.
Анализ правотворческих ошибок в финансовом законодательстве Украины, Российской Федерации, других постсоветских государств убеждает, что в их основе лежит множество причин: повышенная сложность объекта и предмета правового регулирования, большая динамика финансовых правоотношений, особая подверженность финансово-правовых отношений лоббизму, определенная конфликтность взаимодействия публичного и частного интересов в обществе. Самостоятельное место среди них занимают теоретико-методологические причины правотворческих ошибок в финансовом законодательстве, прежде всего, избранный господствующим научным сообществом в той или иной стране в соответственный период времени тип правопонимания. Как убеждает анализ основных советских и постсоветских концепций финансового права, общим для всех их был и продолжает оставаться элементаристский тип познания финансово-правовой действительности.
Все разнообразие методологических подходов к исследованию финансового права можно свести к двум типам этих подходов — «экономическому детерминизму» и «методологическому формализму». Последний был присущ части советских, а также свойственный и части постсоветских ученых юристов-финансистов.
При этом нередко не только теряется глубинный смысл соответственного правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и искажается или даже подменяется его предмет. Методологический же формализм в сочетании с элемен-таристским типом правопонимания и правотворчества, правоприменения вообще способен приводить к противоположным, по сравнению с ожидаемыми, результатам. Это явление в финансовом правотворчестве постсоветской Украины весьма убедительно и достаточно полно продемонстрировал Конституционный суд Украины в своем решении по делу о предмете и содержании Закона о государственном бюджете Украины от 22 мая 2008 года. Несмотря на то, что в соответствии с Конституцией Украины и Бюджетным кодексом Украины Верховная рада в ежегодный закон о госбюджете не имеет права включать любые иные положения, кроме касающихся непосредственно доходной и расходной частей бюджета, она стала систематически выходить за пределы своих полномочий, порождая тем самым отрицательные правовые и иные общественные последствия.
В частности, в упомянутом решении Конституционного суда Украины говорится о том, что подпунктом 7 пункта 19 раздела 2 Закона Украины «О госу-
дарственном бюджете Украины на 2008 год и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» от 28 декабря 2007 года приостановлено для всех субъектов предпринимательской деятельности в случае ввезения (пересылания) ими на территории специальных (свободных) экономических зон и территорий приоритетного развития подакцизных товаров и товаров 1—24 групп, согласно с УКТ ВЭД, применение льгот по уплате ввозной пошлины и налога на прибавленную стоимость, в связи с чем это положение не согласуется с принятыми Конституционным судом Украины решениями по делу о социальных гарантиях граждан от 9 июня 2007 года и, соответственно, с конституционными требованиями о предмете правового регулирования Закона о государственном бюджете Украины. Особое внимание Конституционный суд Украины обратил на тот факт, что приостановление на 2008 год ошибочными положениями Закона о государственном бюджете Украины на 2008 год действия отдельных норм правовых актов (ст. 61 разд. 1 Закона), внесение в некоторые законодательные акты изменений и дополнений, а также признание действовавших законов такими, что утратили свою силу (разд. 2 Закона), привело к фактическому упразднению или сужению вследствие этого содержания и объема имеющихся прав и свобод человека и гражданина2.
Следует отметить, что в мировой практике деятельности конституционных судов не принято вносить изменения в действующие законы о государственном бюджете, иначе нарушается достигнутая сбалансированность не только Основного закона государства о его финансовой стабильности, но и стабильность жизни гражданского общества в целом. С другой стороны, трудно отыскать в мировой практике другой пример такого противоестественного смешивания предметов регулирования бюджетным и небюджетным законодательством государства. Поэтому вышеизложенное решение Конституционного суда Украины заслуживает только положительной оценки и всяческой поддержки.
Следует подчеркнуть, что Конституционный суд Украины за свою не столь длительную историю существования уже неоднократно, начиная с 1999 года, имел возможность остудить рвение отечественного законодателя неправомерно, ошибочно выйти за пределы предмета Закона о государственном бюджете на текущий год, однако во всех трех предыдущих случаях он строго следовал общепринятой в Европе и мире в целом практике отношения конституционных судов к рассмотрению конституционности действующих законов о государственном бюджете — деликатно уходить от их публичной оценки и принятия официальных решений. То или иное предыдущее решение о государственном бюджете на текущий год всегда принималось по истечении срока действия оспариваемых законов. То есть во всех трех предыдущих случаях решения Конституционного суда Украины никаким образом не влияли на исполнение бюджета в государстве, но, вместе с тем, играли роль красного флажка Верховной раде Укра-
ины, сигнализирующего ей о допущенных ею правотворческих ошибках, хотя не столь существенных, как в 2007 году.
Опыт правового регулирования финансово-правовых отношений в постсоветских государствах убеждает, что основную массу правотворческих ошибок в этой сфере создает применение неадекватного сложной, динамичной, системной финансово-правовой действительности элементаристского подхода к ее познанию и отражению в законодательстве. Следовательно, переход от элементаристского к системному типу правопонимания и правотворчества является наиважнейшей теоретико-методологической предпосылкой предотвращения правотворческих ошибок в финансовом праве в частности и праве в целом.
Темой выступления доктора юридических наук, проф. В.В. Лазарев (Москва) стала роль Конституционного Суда Российской Федерации в установлении и преодолении ошибок законодателя.
Сомнительно искать ошибки в естественном праве. Ошибки можно выявлять в деятельности, в результатах деятельности и, следовательно, только в том праве, которое явилось плодом человеческих усилий. Не обязательно законодателя в узком смысле этого слова, но обязательно в действиях любого творца права за исключением Бога (церковь может ошибаться).
По общему правилу, устанавливать ошибки в праве могут все, но более успешно этим могут заниматься только квалифицированные люди. Официально устанавливать ошибки законодателя (правотворца) вправе определенные органы в пределах своих полномочий и в зависимости от положения тех, кто создавал правовые нормы (прокуратура не случайно могла опротестовывать подзаконные правовые акты).
Ошибка предполагает проявление воли — негативной или позитивной, в форме действия или бездействия, но обязательно не той, которая бы соответствовала требованиям, признаваемым в данном обществе, в данной правовой системе обоснованными (истинными).
Основное требование: законы должны отражать существующий уровень развития общества, должны соответствовать потребностям общественного развития, интересам людей. Потребность правового регулирования существует объективно. Отсюда могут проистекать ошибки законодателя по существу решения вопросов: глобальные, которые выявляются со временем, и заземленные, которые могут обнажаться сразу по выходе акта. Несмотря на объективные параметры потребностей правового регулирования, в этой сфере большой простор для споров в выявлении материально-правовых (фактических) ошибок законодателя. Причины необходимости уточнения правил, поправок к нормам могут быть разные, например, вытекать из потребности преодоления правотворческой ошибки, допущенной в результате недостоверной либо неполной информации о состоянии регулируемых отношений, о характере и объеме причиненного вреда здоровью граждан.
Ошибку законодателя вправе официально констатировать в конечном счете единственный орган
— суд. Теория разделения властей, кроме всего прочего, имеет как раз и этот аспект: противостоять ошибочным решениям законодательной власти. В Российской Федерации в настоящее время получил уже достаточно широкое практическое воплощение институт судебного обжалования нормативных правотворческих актов, и это прямое подтверждение не просто демократизма системы, приближения к правовому государству, но и нахождения оптимального пути практического решения сугубо юридической проблемы — избавления от допущенных правотворческих ошибок.
Сложности можно видеть даже на ограниченном материале деятельности самого авторитетного судебного органа — Конституционного Суда РФ.
Во-первых, Конституционный Суд напрямую не наделен правом давать заключения об ошибочности нормативного акта. Но в Российской Федерации он не наделен и правом толковать законы. Однако в реалии он не может обойтись без того и другого, выполняя те функции, которые за ним закреплены в Конституции и конституционном законе об этом органе.
Во-вторых, Конституционный Суд решает только вопросы права и, следовательно, весьма ограничен в установлении ошибок фактического порядка.
В-третьих, он может констатировать ошибочность решения вопроса законодателем только исходя из Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, выявлять возможные юридические ошибки Конституционный Суд может только при наличии обращения в Конституционный Суд и только в пределах заявленных требований.
Признавая высокое положение Конституционного Суда РФ, признавая его решения источниками права, тем не менее нельзя признать его право на то, чтобы он устранял допущенные законодателем ошибки. Это в любом случае обязан делать тот орган, который принял ошибочный акт. Вместе с тем, если Конституционный Суд приходит к выводу о неконсти-туционности норм, он часто вынужден указывать, как следует поступать субъектам права впредь до принятия нового законодательного акта. Это дает основания утверждать, что так же, как и в случае пробела в праве, следует признать право Конституционного Суда РФ на преодоление возникшей ситуации посредством позитивного регулирования отношений. Возможностей здесь меньше, чем при пробелах в конституционном праве, но они все же есть.
Конституционный Суд оставляет законодателю возможность пересмотреть существующие нормы, если он (законодатель!) признает существующее регулирование ошибочным. Как известно, и на это обстоятельство Конституционный Суд также обращал внимание не один раз, в рамках действующей Конституции возможны разные решения. От законодателя зависит выбрать правильное. В других случаях, а именно там, где Конституционный Суд своим решением о неконституционности действующих норм
порождает пробел в законодательстве, законодателю прямо предписываются определенные действия.
По общему правилу, вопрос об ошибке законодателя возникает в случае констатации противоречия подвергнутых контролю норм Конституции. Однако иногда он ставится и при позитивном решении вопроса о конституционности норм. В постановлении Конституционного Суда от 5 февраля 2007 года № 2-П содержится примечательное на этот счет положение, которым фактически констатируется ошибка в праве, причем такая, которая связана с отступлением законодателя от Конституции и международноправовых стандартов, но одновременно заявлено: «Вместе с тем, признание соответствующих норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации и утратившими силу создавало бы такой пробел в правовом регулировании, который в данном случае не может быть устранен непосредственным применением Конституции Российской Федерации и требует внесения системных изменений в действующее законодательство о судоустройстве и о гражданском судопроизводстве».
Разумеется, системные изменения в законодательстве Конституционный Суд даже не обозревает. Если же в рамках конституции просматриваются, например, два варианта правового регулирования, Конституционный Суд указывает оба из них, не вторгаясь в решение вопроса, какой из них следует предпочесть законодателю. Так, законодатель, учитывая природу и особенности административных правоотношений, вправе наделять административной юрисдикцией органы исполнительной власти, обеспечивая при этом соблюдение требований Конституции РФ. Вместе с тем, законодатель может по-иному осуществить нормативное регулирование в данной сфере, установив, что рассмотрение дел об административных правонарушениях и наложение административных взысканий производится исключительно судами.
Следует обратить внимание и на то, что даже при признании оспариваемых нормативных актов конституционными Конституционный Суд своей мягкой правовой позицией, содержащейся в мотивировочной части решения, может ориентировать законодателя на совершенствование правового регулирования. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 апреля 2003 года № 7-П указано: «.Рассматриваемое положение пункта 8 постановления Государственной Думы «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 —1945 годов» — по его конституционно-правовому смыслу в системе уголовно-правового и уголовно-процессуального регулирования. не противоречит Конституции Российской Федерации.
.Признанием рассматриваемого положения, не противоречащим Конституции Российской Федерации, не исключается право законодателя принять дополнительные нормативные решения, включая специальный законодательный акт о порядке объявления и применения амнистии, относительно проце-
дур, компенсирующих для потерпевших по уголовным делам отказ государства от уголовного преследования совершивших преступления лиц вследствие применения акта об амнистии, с тем чтобы наиболее эффективно гарантировать конституционные права всех участников уголовного судопроизводства, затронутые в результате издания и последующего применения акта об амнистии».
Примечания
1. См.: Матейкович М.С. Дефекты конституционноправового регулирования в Российской Федерации // Государство и право. — 2007. — № 12. — С. 19.
2. См.: Решение Конституционного суда Украины в деле по конституционному представлению Верховного суда Украины о соответствии Конституции Украины (конституционности) отдельных положений статьи 65 раздела 1, пунктов 61, 62, 63, 66 раздела 2, пункта 3 раздела 3 Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2008 год и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» и 101 народного депутата Украины о соответствии Конституции Украины (конституционности) положений статьи 67 раздела 1, пунктов 1—4, 6—22, 24—100 раздела 2 Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2008 год и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» (дело о предмете и содержании Закона о государственном бюджете Украины) // www.ccu.gov.ua
(продолжение в следующем номере)
В.М. Баранов, Н.Н. Ковтун
Баранов Владимир Михайлович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, главныш научныш сотрудник Института правовым исследований Государственного университета — Выьсшей школыь экономики, заместитель декана факультета права Нижегородского филиала Государственного университета — Выьсшей школыь экономики, президент Нижегородского исследовательского научно-прикладного центра «Юридическая техника»
Ковтун Николай Николаевич — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедрыь уголовного права и уголовного процесса Нижегородского филиала Государственного университета — Выс шей школыь экономики
Кодификационный процесс и результат (впечатления участников Международной научно-практической конференции «Кодификация законодательства: теория, практика, техника» (Нижний Новгород, 25—26 сентября 2008 года))
25—26 сентября 2008 года в городе Нижнем Новгороде под эгидой международной общественной организации «Диалог — Мир», Нижегородской академии МВД РФ, факультета права НФ Государственного университета — Высшей школы экономики, Торгово-промышленной палаты Нижегородской области и Нижегородского исследовательского научно-прикладного центра «Юридическая техника» состоялась международная научно-практическая конференция, посвященная наиболее острым проблемам теории и практики кодификации российского законодательства. Заявку на участие в конференции подали 153 человека, среди которых 57 участников — доктора юридических наук; 77 — кандидаты юридических наук; остальные участники конференции в большинстве своем представляли
практикующую часть российской юриспруденции, аспирантов и соискателей юридических вузов.
Общий тон выступлениям и возможной полемики участников конференции в своем выступлении-докладе: — «Цели кодекса: декларирование, технико-юридическое оформление, эффективность реализации» — задал сопредседатель конференции д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ В.М. Баранов, который исчерпывающе и методологически точно, определил основные проблемы, которые в контексте заявленной тематики стоят перед юриспруденцией в целом и участниками конференции в частности на современном этапе.
Отмечая серьезные проблемы в плане уяснения сути учения о кодификации, моментов начала и окон-
