CC BY
209
С.С. Тихонова
Тихонова Светлана Сергеевна — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права Нижегородского государственного университета им. НИ. Лобачевского
Пояснительная записка к законопроекту в уголовно-правовой сфере: значение в процессе современного правотворчества
Известно, что отраслевая кодификация — наиболее совершенная форма упорядочения нормативно-правовых актов определенной отраслевой принадлежности, в частности, уголовного законодательства1. И действующий уголовный кодекс, «созданный в сложных и нестабильных социальноэкономических условиях, в целом адекватно отражает потребности уголовно-правового регулирования качественно новых общественных отношений и соответствует мировым стандартам»2. Однако также известно, что кодификация не останавливает процесс правообразования. «Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, в постоянном развитии в силу динамики различных социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, настоятельно требующих вмешательства государства путем правовой регламентации»3. В этой связи актуализируется вопрос о современном вторичном (текущем) правотворчестве в уголовно-правовой сфере.
Уголовный закон регулирует основополагающие общественные отношения, отнесенные Конституцией РФ к ведению федеральных представительных органов государственной власти РФ (п. «о» ст. 71 Конституции РФ), поэтому как первичный, так и вторичный уголовный закон принимается только федеральными органами государственной власти РФ — субъектами конституционных отношений: Федеральным Собранием РФ (далее — ФС РФ) и Президентом РФ. Порядок законодатель-ствования регламентируется Конституцией РФ и постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 года № 2134- II «О Регламенте Г осударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с данными документами проект уголовного, как и любого иного федерального закона, проходит, начиная со стадии законодательной инициативы, несколько стадий законодательного процесса — «определенных внутренне законченных фаз оформления акта в качестве государственно-правового»4. В соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы наделены: Президент РФ, депутаты Государственной Думы ФС РФ, Совет Федерации ФС РФ и его члены, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный суд РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. В отечественной правовой науке существуют предложения об установлении первоочередного порядка рассмотрения Государственной Думой ФС РФ законопроектов: поступающих от Конституционного Суда РФ (основанием для которых послужил обнаружившийся в ходе деятельности данной судебной инстанции факт неконституционности законодательных предписаний либо пробельности правового регулирования)5; поступающих от Президента РФ либо от группы субъектов законодательной инициативы (консолидированные законопроекты)6. Однако в настоящее время все субъекты законодательной инициативы уравнены в правах и формально не имеют каких-либо преимуществ друг перед другом при реализации законодательной инициативы, в частности, в сфере уголовного права.
1 См.: Бабаев В.К. Словарь категорий и понятий общей теории права / В.К. Бабаев, В.М. Баранов, В.И. Гойман. — Н. Новгород, 1992. — С. 46.
2 Трахов А.И. Стабильность и динамизм уголовного закона и их влияние на судебную практику // Предмет уголовного права и его роль в формировании уголовного законодательства Российской Федерации: Доклады научнопрактической конференции, Саратов, 25—26 апреля 2002 года. — Саратов, 2002. — С. 87.
3 Арзамасов Ю.Г. Роль мониторинга нормативных актов для систематизации российского законодательства / Ю.Г. Арзамасов, Я.Е. Наконечный // Юридическая техника. — 2008. — № 2. — С. 32.
4 Панько К.К. Методология и теория законодательной техники уголовного права России: Монография. — Воронеж,
2004. — С. 77.
5 См.: Лазарев В.В. Техника учета решений Конституционного Суда Российской Федерации в законодательной деятельности // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Отв. ред. В.М. Баранов. — Н. Новгород, 2001. — Т. 1. — С. 64—65.
6 См.: Цветков В.В. Реализация института законодательной инициативы в современной российском государстве (общетеоретический аспект): Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2008. — С. 10, 30.
Фактически стадия законодательной инициативы начинается с составления первичного текста законопроекта (с указанием на титульном листе субъекта законодательной инициативы) и пояснительной записки к нему (п. «а», «б» ч. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы ФС РФ). Юридически данная стадия начинается с направления вышеуказанных документов субъектом законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы ФС РФ (ч. 1 ст. 107 Регламента Государственной Думы ФС РФ). Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы ФС РФ, где ему присваивается регистрационный номер. Одновременно в системе автоматизированного делопроизводства и документооборота на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируется дата его поступления в Государственную Думу ФС РФ, сведения о нем и сопутствующих ему документах, в частности, о наличии и содержании пояснительной записки.
Требования к структурированию законопроектов о внесении изменений или дополнений в существующие законодательные акты обозначены в пунктах 11, 32, 38, 52—54, 61, 65 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, совместно подготовленных в 2003 году Правовым управлением Аппарата Государственной Думы ФС РФ, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации ФС РФ, Главным государственно-правовым управлением Президента РФ, Правовым управлением Аппарата Правительства РФ и Министерством юстиции РФ, исходя из отечественного и зарубежного опыта законопроектной деятельности последних десятилетий (далее — Методические рекомендации 2003 года). Что касается требований к структурированию пояснительной записки, то четкости в регламентации данного вопроса в настоящее время не наблюдается. Что вообще должна представлять собой пояснительная записка к законопроекту?
Назначение пояснительной записки — изложение концепции (от лат. сопсерАо — понимание, система) будущего закона, разработка и оформление которой представляет собой относительно самостоятельный прием законодательной техники. В словарной литературе концепция понимается как система связанных между собой и вытекающих один из другого взглядов на то или иное явление; определенный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса; конструктивный принцип; единый, определяющий, ведущий замысел; основная точка зрения на предмет или явление, руководящая идея для их систематического освещения; теоретическое построение; соображения и выводы1. «Текст как целостная коммуникативная единица создается для конкретных целей в соответствии с интенцией (намерением) автора, его концепцией»2. Соответственно, «разработать концепцию проекта нормативного акта, значит раскрыть общий замысел, основные идеи, дать обобщающую характеристику смысла будущего акта»3. Именно идеи, выступающие начальной стадией формирования права4, составляют квинтэссенцию концепции законопроекта.
Идея законопроекта есть не что иное, как «организационно автономный начальный этап законотворчества, представляющий собой систему теоретически обоснованных, практически апробированных либо выработанных на основе здравого смысла суждений о настоятельной потребности в документе, предмете и методах правовой регламентации, ближайших и отдаленных целях акта, ожидаемом результате»5. Согласно позиции Д.Н. Лызлова и В.Ю. Картухина, законотворческие идеи «отражают сущностные представления о государственно-правовой жизни общества в данный период и влияют на определение сферы и пределов правового регулирования, на правотворческую деятельность государства, а также на правосознание и правовую культуру законодателя»6. В целом соглашаясь с данным высказыванием, представляется необходимым допустить одну оговорку.
Законотворческие идеи не столько влияют на правосознание и правовую культуру законодателя (поскольку последние формируются вне связи с законопроектной деятельностью), сколько именно отражают уровень таковых. Идея субъекта законодательной инициативы, способная породить негативные социально-экономические, политические и иные последствия, не может понизить или повысить достигнутый законодателем уровень правосознания и правовой культуры к моменту оценки заявленной идеи, производимой в соответствии с процедурными правилами. Однако позитивное вос-
1 См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. — М., 1989. — Т. 2. — С. 154; Краткая философская энциклопедия. — М., 1994. — С. 222; Словарь иностранных слов. — М., 1989. — С. 258; Словарь русского языка. — М., 1986. — Т. 2. — С. 97; Советский энциклопедический словарь. — М., 1990. — С. 633; Современный словарь иностранных слов. — М., 1993. — С. 308; Толковый словарь русского языка. — М., 1996. — Т. 1. — С. 1455; Философский энциклопедический словарь. — М., 1989. — С. 279.
2 Ситникова А.И. Текстообразующие признаки уголовного закона // Уголовное право: стратегия развития в XXI веке: Сборник материалов Международной научно-практической конференции, г. Москва, 28—29 января 2010 года. — М., 2010. — С. 110.
3 Казьмин И.Ф. Подготовка научной концепции законопроекта: методологические вопросы // Советское государство и право. — 1985. — № 3. — С. 28.
4 См.: Баранов В.М. Концепция законопроекта. — Н. Новгород, 2003. — С. 53.
5 Баранов В.М. Идея законопроекта // Юридическая техника. — 2007. — № 1. — С. 29.
6ЛызловД.Н. Юридическая техника: Учебное пособие / Д.Н. Лызлов, В.Ю. Картухин. — М., 2009. — С. 100.
приятие данной идеи законодателем свидетельствует об отсутствии должного уровня правовой культуры и правосознания.
В отечественной правовой науке высказано предложение о необходимости внесения в Регламент Государственной Думы ФС РФ изменений и дополнений, влекущих разделение таких документов, как концепция законопроекта и пояснительная записка. Так, по мнению В.М. Баранова, составление и обсуждение концепции законопроекта должно предшествовать составлению и обсуждению первичного текста законопроекта и пояснительной записки к нему, чтобы «снять» все принципиальные сомнения относительно содержания концепции как «юридической конструкции урегулирования фактической ситуации»1. Таким образом, обсуждение и принятие концепции законопроекта предлагается рассматривать как относительно самостоятельный и цельный этап (стадию) законодательной деятельности. Однако введение данной стадии представляется излишним. Вместо разделения процедур обсуждения концепций законопроектов и пояснительных записок к законопроектам необходимо повышать качество разработки и составления последних.
Концепция уголовного, как и любого иного закона, является официальным выражением юридической позиции ее составителей, а следовательно, имеет субъективную природу2. В целях минимизации субъективизма при создании концепции закона в Регламенте Государственной Думы ФС РФ, а также в постановлении Правительства РФ от 2 августа 2001 года № 576 «Об утверждении Основных требований к Концепции и разработке проектов федеральных законов»3 (далее — Основные требования 2001 года) обозначен ряд требований к ее содержанию. Соблюдение данных требований понижает возможность разработки концепции исключительно под влиянием «законодательного зуда», групповых интересов либо в результате оказанного на субъектов законодательной инициативы давления.
Так, согласно пункту 3 Основных требований 2001 года, концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений. Иными словами, если какая-либо область общественных отношений еще не являлась предметом правового регулирования, субъект законодательной инициативы должен указать в пояснительной записке к законопроекту причины возникновения целесообразности такого регулирования. Если же данная область уже является предметом правового регулирования, то необходимо дать оценку результативности действующих правовых предписаний, указав соответствующие пробелы или противоречия, либо отметить неэффективные положения, не имеющие должного механизма реализации.
«Принятие правовых норм должно происходить с учетом тех коллизий и недостатков, которые выявлены в ходе правоприменительной практики»4. Поэтому концепция уголовного закона предполагает анализ выявленной правоприменительной практикой реальности — отслеживание результата существующего уровня уголовно-правового регулирования соответствующей области общественных отношений с точки зрения достижения-недостижения преследуемых законодателем целей5. Далее, согласно пункту 3 Основных требований 2001 года, в концепции законопроекта должны быть указаны рациональные и наиболее эффективные способы устранения выявленных недостатков правового регулирования. Поскольку концепция предполагает наличие «последовательно развиваемой, взаимосвязанной цепи рассуждений, которые подкреплены теоретическими аргументами и доказательствами, взятыми из реальной жизни, и конечная цель которых — объяснить природу обсуждаемого феномена и предложить отвечающие общественным потребностям оптимальные их решения»6, применительно к уголовному праву речь идет о расшифровке сформировавшейся у субъекта законодательной инициативы законотворческой идеи уголовно-правового регулирования определенной проблемной области общественных отношений, позволяющей уяснить цели и задачи принятия предложенного законопроекта.
Известно, что проблемная область общественных отношений — это некая разность между необходимым (или желательным) и существующим состоянием их правового регулирования. Подобная разность наличествует практически всегда, так как развитие общественных отношений объективно опережает процесс их юридического закрепления. Возникающее неравное изменение сфер общественной жизни и правовой системы влечет необходимость постоянного обновления последней. И основная задача субъекта законодательной инициативы — «разработка оптимального варианта разрешения возникшей в общественной жизни проблемы, приемлемой модели согласования интересов в
1 Юридическая техника: Учебное пособие / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Н.А. Власенко. — М., 2010. — С. 32.
2 См.: Баранов В.М. Концепция законопроекта. — Н. Новгород, 2003. — С. 52.
3 См.: Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 32. — Ст. 3335.
4 Коржиков О.Н. Формирование приоритетов правоохранительной политики в России / О.Н. Коржиков, В.В. Трофимов // Правовая политика и правовая жизнь. — 2008. — № 4. — С. 69.
5 См.: Лызлов Д.Н. Юридическая техника: Учебное пособие / Д.Н. Лызлов, В.Ю. Картухин. — М., 2009. — С. 100—101.
6 Воеводин Л.Д. Юридическая техника в конституционном праве // Вестник МГУ. — Серия 11: Право. — 1997. — С. 18.
отношении проблемной ситуации и выражение ее в нормативных предписаниях»1. Логично, что для обоснования собственной позиции субъект законодательной инициативы должен привести в пояснительной записке соответствующие доказательства. Отсутствие таковых свидетельствует о голословности утверждений субъекта законодательной инициативы относительно оптимальности предлагаемого способа правового регулирования кризисного сектора общественных отношений.
Во-первых, проектируемые уголовно-правовые предписания должны соответствовать организационным возможностям их реализации. В этой связи субъекту законодательной инициативы следует привести организационные доказательства — доказательства соответствия законотворческой идеи задаче оптимизации деятельности правоохранительных органов в условиях существующей криминальной ситуации в стране. Наличие организационных доказательств — показатель осуществления субъектом законодательной инициативы юридического прогнозирования — исследования будущего состояния государственно-правовых процессов и темпов их протекания2.
Во-вторых, в концепции законопроекта должны быть приведены мировоззренческие доказательства. Применительно к законопроектам в уголовно-правовой сфере имеются в виду доказательства соответствия законотворческой идеи современной уголовно-правовой политике, отраженной в принципах уголовного закона и политико-правовых предписаниях Президента РФ, которыми определяются приоритеты мер уголовно-правового воздействия и предупредительных мер, рассчитанных на устранение либо нейтрализацию причин преступности. Однако одной лишь ссылки на соответствующие предписания недостаточно.
Так, не может быть признана надлежащей Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» (принятому 22 июля 2010 г. № 155-ФЗ), дополняющему перечень обстоятельств, отягчающих наказание, предусмотренных частью 1 статьи 63 УК РФ, новым обстоятельством «совершение умышленного преступления сотрудником органа внутренних дел» (п. «о»). Весь сопроводительный документ исчерпывается указанием на то, что законопроект «подготовлен во исполнение поручений Президента РФ от 12 ноября 2009 года № Пр-3020 и от 30 декабря 2009 года № Пр-3525 и направлен на усиление защиты прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных действий сотрудников органов внутренних дел». Напротив, положительным примером составления сопроводительного документа на законопроект в уголовно- правовой сфере является Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части назначения наказания в виде обязательных работ» (принятому 6 мая 2010 г. № 81-ФЗ). В данном документе, начинающемся с отсылки к подпункту «и» пункта 1 Перечня поручений Президента РФ по итогам VII Всероссийского съезда судей в части, касающейся применения к осужденным альтернативных мер уголовного наказания, не связанных с лишением свободы, приводятся аргументы в пользу включения обязательных работ в качестве одного из возможных вариантов основных видов уголовного наказания в санкциях статей Особенной части УК РФ наряду со штрафом, исправительными работами и лишением свободы.
Согласно пункту 3 Основных требований 2001 года, концепция законопроекта должна содержать анализ правоприменительной практики. Как представляется, применительно к законопроектам в уголовно-правовой сфере речь идет о судебно-следственной практике за определенный временной период. Известно, что реальные масштабы преступности в несколько раз превышают статистические показатели, что затрудняет оценку ее тенденций3. «Уголовная и судебная статистики в значительной мере отражают не саму преступность, а практику реагирования потерпевших, а также правоохранительных органов на преступления»4. Однако данное обстоятельство не может являться предлогом для игнорирования соответствующих официальных данных.
В этой связи вызывает полнейшее недоумение исчерпывающаяся пятью строками Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» (принятому 9 декабря 2010 г. № 352-ФЗ) об увеличении срока фактического отбытия уголовного наказания в виде лишения свободы, требующегося для условно-досрочного освобождения лиц, осужденных по статье 205 УК РФ «Террористический акт», статье 2051 УК РФ «Содействие террористической деятельности» и статье 2052 УК РФ «Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма». Не оспаривая правильности законо-
1 Соколова А.А. Позитивация и социализация норм права // Право и демократия: Сборник научных трудов БГУ. —
2005. — Вып. 16. — С. 28.
2 См.: Научные основы советского правотворчества. — М., 1981. — С. 187.
3 См.: Резолюция Ш-го Российского Конгресса уголовного права (МГУ им. М.В. Ломоносова, г. Москва, 29—30 мая 2008 г.). В этой связи весьма показательно замечание, высказанное В.Ф. Цепелевым в адрес законодателя на Международной научно-практической конференции «Уголовная политика России на современном этапе: состояние, тенденции, перспективы» (Академия управления МВД России, г. Москва, 20 ноября 2009 г.): «задача современной уголовной политики — приведение статистических показателей в соответствие с реальной действительностью».
4 Преступность в России и проблемы борьбы с ней / Отв. ред. А.И. Долгова. — М., 2001. — С. 34.
творческой идеи необходимости минимизации угрозы терроризма в Российской Федерации, нельзя не выразить неудовлетворенности в связи с отсутствием в Пояснительной записке какой-либо социально значимой информации. И, напротив, положительным примером могут служить следующие образцы коллективных концепций законопроекта1: Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» (по вопросу усиления уголовной ответственности за совершение преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетних) № 151 734-52; Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении дополнений в статьи 73 и 74 Уголовного кодекса Российской Федерации и изменений в статью 189 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации» (по вопросу об исчислении испытательного срока при условном осуждении) № 307085-43. Текст первого документа содержит точные данные за трехлетний период (2005—2007 гг.) о количестве посягательств на половую неприкосновенность несовершеннолетних, а равно о распространении порнографических предметов и материалов в Российской Федерации, опираясь на официальную информацию Следственного комитета при Прокуратуре РФ, поиск и систематизация которой были надлежащим образом осуществлены субъектом законодательной инициативы. Текст второго документа содержит точные данные за трехлетний период (2003—2005 гг.) о количестве лиц, осужденных в Российской Федерации условно, с разбивкой информации на количество осужденных к лишению свободы и иным видам уголовных наказаний.
Следует заметить, что объемные данные, содержащиеся в официальных документах, могут не включаться в текст пояснительной записки к законопроекту, в которой допустимо сделать отсылку к ним, указав дату и номер соответствующего документа.
В то же время пояснительная записка к законопроекту не должна содержать отдельных примеров из судебно- следственной практики, а тем более информации о частной жизни отдельных лиц. Примером полного несоответствия данному требованию может служить Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении дополнения в статью 124 Уголовного кодекса Российской Федерации» (по вопросу установления уголовной ответственности за безосновательное неоказание первичной реанимационной медицинской помощи больному, находящемуся в бессознательном состоянии) № 292046-34. Текст данного документа включает следующую информацию: «Больная А.П. Румянцева была работающей пенсионеркой до последнего дня жизни и ни одного дня не лежала в постели, вела активный образ жизни, в день смерти занималась домашними делами — стирала, готовила обед, а когда села за стол для приема пищи, то сразу потеряла сознание. Муж отнес ее на кровать и сразу вызвал скорую помощь. Когда приехал врач А.Н. Ежов, больная лежала без сознания и дышала с открытым ртом. Врач не подошел к больной, а только посмотрел на нее издалека с порога комнаты, сказал, что идет агония, и сразу ушел, не оказав А.П. Румянцевой никакой медицинской помощи и, следовательно, обрек ее на умирание...».
Не могут рассматриваться как практические доказательства и наличествующие в пояснительных записках к законопроектам абстрактные формулировки. Так, в вышеупомянутой Пояснительной записке указывается, что «пенсионерам, как сообщают граждане, скорая помощь, если больной находится в бессознательном состоянии, вообще не проводят реанимационные мероприятия и вследствие этого ежегодно погибают более 1 млн. граждан пенсионного возраста». Аналогичным недостатком обладает Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении дополнения в Уголовный кодекс Российской Федерации» (по вопросу установления уголовной ответственности за незаконное изъятие органов и (или) тканей трупа человека) № 84 341-35. Текст ее включает следующую информацию: «По заявкам, в том числе и медицинских учреждений, патологоанатомы производят изъятие у умерших людей органов и тканей для потребностей живых. Как правило, без разрешения родственников производится изъятие органов у большинства умерших, особенно у лиц, умерших внезапной смертью, погибших в дорожно-транспортных происшествиях или умерших при невыясненных обстоятельствах и тому подобных случаях...». Как видно из приведенных примеров, никаких фактических данных, способных выступать в качестве доказательства целесообразности какой-либо законотворческой идеи, соответствующие пояснительные записки к законопроектам не содержат.
1 См.: Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Отв. ред. В.М. Баранов. — Н. Новгород, 2001. — Т. 1. — С. 123—124.
2 Проект внесен в Государственную Думу ФС РФ 19 января 2009 года депутатами И.И. Г ильмутдиновым, В.П. Тас-каевым, П.Ф. Таракановым.
3 Проект внесен в Государственную Думу ФС РФ 13 июня 2006 года депутатами С. А. Афендуловым, Н.И. Борцовым, В.А. Васильевым, В.С. Груздевым, Н.Д. Ковалевым и членами Совета Федерации ФС РФ Б.Н. Агаповым,
В.К. Гусевым, Р.Г. Искужиным, М.Г. Кавджарадзе, В.Т. Кадоховым, Н.В. Косаревым, А.Г. Лысковым, С.Ю. Орловой,
В.А. Поповым, В.Б. Спицнаделем, М.Н. Умаровой, Г.Т. Хрипелем.
4 Проект внесен в Государственную Думу ФС РФ 5 февраля 2003 года В.И. Шандыбиным, С.П. Шашуриным,
В.И. Илюхиным.
5 Проект принят к рассмотрению протоколом заседания Совета Г осударственной Думы ФС РФ 22 мая 2001 года.
Теперь — несколько примеров пояснительных записок к законопроектам, воплотившимся к настоящему времени в федеральные законы о внесении изменений или дополнений в УК РФ.
Практические доказательства целесообразности применения правила назначения наказания путем поглощения менее строгого более строгим по совокупности преступлений, когда в нее входят не только преступления небольшой, но и средней тяжести, приводимые в Пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» от 8 декабря 2003 года №162-ФЗ, характеризовались неконкретностью. Авторы данной законотворческой идеи ссылались на материалы судебной практики, но эта ссылка не содержала ни одного временного или количественного показателя: «Как показывает анализ судебной практики, преступления небольшой и средней тяжести зачастую совершают лица, впервые привлекаемые к уголовной ответственности, а судами устанавливаются обстоятельства, смягчающие наказание. При таких обстоятельствах принцип сложения наказаний в ряде случаев противоречит другому принципу уголовного права — принципу справедливого наказания. В связи с этим предлагается...». Однако, как отмечено в Пояснительной записке, принцип сложения наказаний порождает некое противоречие лишь в ряде случаев, каковым нельзя придавать свойства системы. Кроме того, в теории уголовного права широкое распространение имеет позиция о неэффективности применения правила поглощения уголовных наказаний, назначенных виновному, являющегося антигуманным по отношению к потерпевшим.
В той же Пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» от 8 декабря 2003 года №162-ФЗ, одной из законотворческих идей которого была отмена конфискации имущества как вида уголовного наказания, обоснование целесообразности данного предложения субъекта законодательной инициативы свелось к фразе «с учетом весьма низкой эффективности такого вида наказания...». Конечно, никаких практических доказательств этому в Пояснительной записке представлено не было, и быть не могло. Решение об отмене конфискации имущества было сугубо субъективным, основанным на частных интересах представителей олигархических структур. Не случайно законопроект о возврате конфискации имущества был направлен в Г осударственную Думу ФС РФ меньше, чем через год — 5 ноября 2004 года.
Из наиболее существенных изменений и дополнений, вносимых в УК РФ в последние годы, затрагивающих вопросы наказуемости преступлений, нельзя не отметить Федеральный закон от 7 марта 2011 года № 26-ФЗ, рассматриваемый министром юстиции А. Коноваловым в качестве «революционного» в связи с осознанным уравниванием законодателем нижних сроков лишения свободы в санкциях, предусмотренных за общеуголовные корыстные и насильственные тяжкие и особо тяжкие преступления, в том числе квалифицированных видов (всего — 68 составов). Установление двухмесячного нижнего срока лишения свободы (минимально допустимого, предусмотренного статьей 56 Общей части УК РФ) вместо определенного количества лет лишения свободы привело к понижению коэффициента судебной репрессии за умышленное причинение тяжкого вреда здоровью (ст. 111 УК РФ), за хищения (ст. 158, ст. 159, ст. 160, ч. 1—2 ст. 161, ч. 1—2 ст. 162, ст. 164 УК РФ) и вымогательство (ч. 1—2 ст. 163 УК РФ), неправомерное завладение автомобилем или иным транспортным средством без цели хищения (ст. 166 УК РФ) и т. д. Какова же логика концепции данного законопроекта, если предложенные субъектом законодательной инициативы разрывы в санкциях от 2 месяцев до 8, 10, 15 лет лишения свободы, рассматриваемые в Пояснительной записке как «дальнейшая либерализация уголовного законодательства», повысили его коррупциогенный потенциал? Существование широких диапазонов между пределами наказаний по тяжким и особо тяжким преступлениям подвергалось критике еще в советский период развития отечественной уголовно-правовой науки, когда отмечалось расхождение между логически обоснованным стремлением законодателя признать повышенную общественную опасность подобных преступлений и фактически «облегченным» набором уголовноправовых средств борьбы с ними. В разделе IV («Концепция УК Российской Федерации, вытекающая из задач и содержания судебной реформы») «Концепции уголовного законодательства Российской Федерации», разработанной авторским коллективом ученых (И.М. Гальперин, А.И. Игнатов, С.Г. Ке-лина, Ю.А. Красиков, Г.М. Миньковский, М.С. Палеев, С.А. Пашин, Э.Ф. Побегайло, О.Ф. Шишов) в начале 90-х годов ХХ века указывалась требующая устранения в новом УК РФ проблема — «преодоление в ряде статей избыточно больших «люфтов» между нижним и верхним пределами санкций (от трех месяцев до десяти лет лишения свободы), открывающих возможность судейского произвола»1. Однако анализируемая Пояснительная записка содержит лишь фразу «тем самым суду предоставляется возможность проявлять более дифференцированный подход при назначении наказания» без каких-либо дополнительных аргументов.
Известно, что «важнейшим условием совершенства любой отрасли законодательства является принцип его системности, предполагающий внутреннюю согласованность всех его положений, норм
1 Концепция уголовного законодательства Российской Федерации // Государство и право. — 1992. — № 8. —
С. 45.
и институтов, отсутствие коллизий и несоответствий между ними»1. Возникающая противоречивость отдельных положений УК РФ после принятия закона о внесении в него изменений или дополнений (контактная законодательная коллизия или контактное формально-логическое противоречие2) является последствием дефектов законоподготовительной деятельности. Одна из причин такого положения вещей — стремление субъекта законодательной инициативы охватить одним законопроектом одновременно несколько (а то и несколько десятков) уголовно- правовых предписаний. Однако в погоне за количеством неизбежно утрачивается качество, и наоборот, чем уже вопрос, подлежащий рассмотрению законодателем, тем потенциально выше качество его проработки.
В этой связи текущее законотворчество в сфере уголовного права должно представлять собой «нанесение точечных ударов». Речь категорически не идет о постоянной новеллизации УК РФ. Очевидно, что уголовное законодательство должно быть «положительно консервативным», и соответствующие «точечные удары» должны наноситься только после их всесторонней проработки. Формально-логические противоречия, возникшие в связи с внесением непродуманных, поспешных изменений или дополнений в УК РФ, могут продолжительное время существовать в праве («латентное бытие законодательных коллизий»3), не причиняя ущерба эффективности правового регулирования вплоть до момента правоприменения, когда адресат соответствующих предписаний сталкивается с необходимостью разрешения обнаруженного противоречия при помощи правоинтерпретационной техники. Однако соблюдение требований законоподготовительного процесса позволяет предотвратить их возникновение, снижает рискоемкость законотворческих идей4. С сожалением приходится констатировать, что в России до сих пор не установилась традиция обоснования принципиальных изменений в уголовно-правовом регулировании, законодателем отдается предпочтение политической мотивированности принимаемых решений.
Отсутствие научно обоснованной уголовной политики приводит к практически ежемесячному конгломерату «инновационных» мероприятий в сфере уголовного законотворчества в Российской Федерации, не объединенных единой программой, в то время как уважение к уголовному закону возможно лишь при условии его максимальной стабильности, а также при справедливости вторичного законотворчества, которое должно осуществляться не под влиянием кратковременных текущих политических потребностей.
В этой связи нельзя не отметить Пояснительную записку к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области борьбы с коррупцией» (принятому 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ) об установлении принципиально нового способа исчисления штрафа — в размерах, кратных стоимости предмета преступления, по таким преступлениям, как взяточничество и коммерческий подкуп. Конечно, устоявшиеся представления об оптимальности тех или иных правовых форм, в частности, существующих способов исчисления штрафа, не должны препятствовать критической оценке этих форм и выдвижению разумных альтернатив, но лишь разумных и обоснованных. Однако данная Пояснительная записка не выполнила функции обоснования правовой позиции субъекта законодательной инициативы, являясь чрезмерно краткой. Так, например, в ней не были пояснены: причины неприменения нового способа исчисления штрафа при его назначении за иные виды преступлений; цифровые показатели штрафа в санкциях статей 290—2911 УК РФ, в том числе целесообразность введения (впервые за 15 лет действия УК РФ!), наряду с относительно определенными, абсолютных размеров штрафа в данных санкциях; и т. д.
Субъективизм решений в сфере уголовного законодательства, отсутствие какой бы то ни было мотивировки со стороны субъекта законодательной инициативы — нередкая тема для обсуждения на научно-практических конференциях5. И причина произвола в оформлении сопроводительных доку-
1 Рарог А.И. Системность уголовного законодательства и перспективы его развития // Международное и национальное уголовное законодательство: проблемы юридической техники: Материалы III Международной научнопрактической конференции. — М., 2004. — С. 61.
2 См.: Сырых Е.В. Технико-юридические критерии качества закона // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Отв. ред. В.М. Баранов. — Н. Новгород, 2000. — С. 177.
3 См.: Толстик В.А. Технико-юридические приемы выявления, устранения и преодоления формально-логических противоречий // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Отв. ред. В.М. Баранов. — Н. Новгород, 2001. — С. 117.
4 См.: Баранов В.М. Идея законопроекта // Юридическая техника. — 2007. — № 1. — С. 33.
5 См.: Милюков С.Ф. Законодательная «лихорадка» и ее уголовно-политические последствия // Уголовноправовая защита конституционных прав человека (к 15-летию Конституции России): Сборник материалов Международной научно-практической конференции. СПб., 26—27 мая 2009 года. — СПб., 2009. — С. 102. См. также: Резолюция Ш-го Российского Конгресса уголовного права (МГУ им. М.В. Ломоносова, г. Москва, 29—30 мая 2008 г.). В этой связи весьма показательно замечание Э.Ф. Побегайло о постоянном нарушении принципа демократизма при подготовке законопроектов, высказанное в адрес законодателя на теоретическом семинаре «Проблемы кодификации российского уголовного законодательства: новый Кодекс или новая редакция Кодекса» (Академия Генеральной прокуратуры РФ, г. Москва, 27 мая 2009 г.).
ментов на законопроект вполне понятна — отсутствие юридической ответственности, адекватных форм правовой реакции за нарушение установленных правил их развернутого составления1. Так, например, в настоящее время не просто не указывается в пояснительной записке к законопроекту, но и вообще фактически отсутствует обращение большинства субъектов законодательной инициативы к позиции социума при разработке моделей уголовно-правового регулирования общественных отношений, в то время как согласно пункту 3 Основных требований 2001 года в тексте документа, отражающего концепцию законопроекта, должны быть представлены результаты проведения социологических исследований, обработка и учет которых необходимы для демонстрации социальной обусловленности проектируемых правовых предписаний.
Очевидно, что правовое регулирование общественных отношений оказывается тем эффективнее, чем точнее оно отражает реальные социально-экономические потребности общественного развития. «Влияние новой нормы в значительной степени зависит от ее способности «вписаться» в действующую систему социальных институтов»2. Так, еще в начале XX века отечественные теоретики утверждали, что задача законодателя — своевременно обнаружить назревающие потребности в правовом регулировании и придать им правовое обличие, предварительно согласовав их с незыблемым началом — «духом народа»3, его представлением о должном правопорядке. «Законодательство по своей природе призвано быть последовательным отражением подлинного народовластия, нравственных устоев общества»4. Поэтому, например, криминализация общественно опасных деяний всегда должна быть социально обусловленной и соответствовать готовности населения к восприятию тех или иных деяний в качестве существенно общественно опасных.
Известно, что криминализация представляет собой конструирование новых составов преступлений, запрещающих определенные формы индивидуального произвола (полная криминализация) или изменение отдельных признаков предусмотренных в действующем уголовном законодательстве составов преступлений, влекущее расширение сферы применения существующих уголовноправовых предписаний (частичная криминализация). Однако «уголовно наказуемыми должны объявляться только такие действия, которые с точки зрения уголовной политики и правосознания представляют весьма значительную общественную опасность»5. Иначе уголовный закон не имеет перспективы — обречен на бездействие и «превращается в мертвую букву, лишенную жизненного значения»6. Процессы криминализации отражают «изменчивый (подвижный) характер социальной мобильности уголовно-правовых средств охраны тех или иных интересов общества»7. По мнению В.П. Жеребкина, «потребуется некоторое время и определенная просветительская работа с населением для того, чтобы люди поняли, что не только убийства, телесные повреждения, изнасилования, оскорбления, похищения людей, но и посягательства на частную жизнь, незаконное вторжение в жилище, нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений — уголовно наказуемые деяния»8. Однако представляется, что данная работа должна была опережать появление соответствующих уголовно-правовых предписаний в тексте УК РФ. При отсутствии такого опережения неизбежно возникает негативное состояние избыточной (неуместной) криминализации, показателем которой является массовое неприменение либо выборочное применение уголовно-правовых предписаний на практике, когда, несмотря на фактическое совершение деяний, описанных в статьях УК РФ, количество случаев привлечения к уголовной ответственности за содеянное ничтожно.
Конечно, «главная задача заключается не в том, чтобы уголовное законодательство нарушалось (а, следовательно, и применялось), а в том, чтобы оно соблюдалось. То, что уголовный закон обозначает зло (преступления), устанавливая его наказуемость, определяя тем самым и его опасность, и меру его государственного порицания, и является принципиально важным, поскольку существенно
1 См.: Цветков В.В. Реализация института законодательной инициативы в современной российском государстве (общетеоретический аспект): Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2008. — С. 18, 26.
2 Кульчар К. Основы социологии права. — М., 1981. — С. 180—181.
3 См.: Башмаков А. Законодательная техника и народное право //Журнал Министерства юстиции. — 1904. — № 2. — С. 175—183.
4 Систематизация законодательства в Российской Федерации / Отв. ред. А.С. Пиголкин. — СПб., 2003. — С. 7.
5 Ковалев М.И. Роль законодательной техники в конструировании норм уголовного законодательства // Вопросы совершенствования уголовно-правовых норм на современном этапе: Межвузовский сборник научных трудов. — Свердловск, 1986. — С. 4—5.
6 Панько К.К. Методология и теория законодательной техники уголовного права России: Монография. — Воронеж, 2004. — С. 71.
7 См.: Козаченко И.Я. Санкции за преступления против жизни и здоровья: обусловленность, структура, функции, виды. — Томск, 1987. — С. 90.
8 Жеребкин В.П. Некоторые вопросы квалификации преступных посягательств на частную жизнь // Уголовноправовая охрана личности и ее оптимизация: Доклады научно-практической конференции, Саратов, 20—21 марта
2003. — Саратов, 2003. — С. 167.
расширяет пределы досягаемости уголовного права»1. Однако, во-первых, не следует отождествлять неприменение уголовного закона с его соблюдением. Известно, что переизбыток уголовно-правовых запретов затрудняет работу правоохранительных органов, которые вынуждены «закрывать глаза» на существование отдельных уголовно-правовых предписаний, что дискредитирует УК РФ в целом, подрывая авторитет уголовного закона. А, во-вторых, не следует забывать о существовании административного законодательства, одна из задач которого — также «обозначать зло».
К разряду «псевдопреступлений», место которым — среди административных правонарушений, нередко и вполне справедливо относят общественно опасные деяния, предусмотренные статьями 1411, 145, 1451, 148, 170, 180, 197, 214, 2151, 242, 326, 3271 УК РФ2. На VII Всероссийском съезде судей Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев заявил о необходимости декриминализации около 180 составов преступлений3. В этой связи заслуживает поддержки позиция К.К. Панько, считающего, что законодатель перестарался в реализации своего права «исчерпывающе запретить все негативное (общественно опасное в действиях и отношениях людей) и таким путем признать и взять под защиту все остальное в качестве положительного и общественно не опасного»4.
Обращаясь к технической стороне учета общественного мнения при разработке проекта уголовного закона, следует подчеркнуть, что практика предварительных всенародных обсуждений себя не оправдывает в силу отсутствия механизма подведения итогов и их дальнейшего использования в законотворчестве5. В этой связи более конкретизированным и оперативным средством выявления мнения населения представляется проведение опросов граждан с различным социально-правовым статусом по заказу субъекта законодательной инициативы.
Согласно пункту 3 Основных требований 2001 года, концепция законопроекта должна содержать, помимо прочего, анализ зарубежной правоприменительной практики. Однако представляется, что наличие сравнительных доказательств (доказательств соответствия законотворческой идеи позитивному опыту зарубежных государств) — факультативная составляющая пояснительной записки к законопроекту в сфере уголовного права.
Известно, что унификация права (достижение единообразия определенных областей национального законодательства), в частности, «сближение норм уголовного права различных стран через отработку взаимоприемлемых, схожих и однозначных формулировок»6, способствует более тесному развитию отношений между государствами. В настоящее время возможности реинтеграции отечественного уголовного законодательства в континентальную систему права расширяются7. Однако наблюдающаяся тенденция сближения различных правовых систем под влиянием глобализации (интеграции национальных экономик, основанной на беспрепятственном перемещении капиталов, открытости информационного рынка, коммуникационном сближении, быстром техническом обновлении, интернациональном образовании, межнациональных движениях)8, влекущей образование единого социокультурного пространства, не способна привести к утрате всех различий между национальными правовыми системами ввиду продолжающегося влияния на них исторических традиций, условий возникновения и развития конкретного государства. Поэтому следует подходить к рецепции (от лат. гесер^о — принятие, прием) норм других государств, перенося соответствующие предписания в УК РФ, с осторожностью, не механически, а учитывая особенности отечественной правовой культуры.
1 Баранов В.М. Научные основы техники уголовного законодательства (заметки на полях текста докторской диссертации К.К. Панько) / В.М. Баранов, П.Н. Панченко // Юридическая техника. — 2007. — № 1. — С. 285.
2 См.: Козаченко И.Я. Криминологическая обусловленность уголовно-правовых норм // Реагирование на преступность: концепции, закон, практика. — М., 2002. — С. 18; Лопашенко Н.А. Уголовно-правовая политика в сфере охраны личности: проблемы и пути их преодоления // Уголовно-правовая охрана личности и ее оптимизация: Доклады научно-практической конференции, Саратов, 20—21 марта 2003. — Саратов, 2003. — С. 57; Панченко П.Н. Уголовный кодекс Российской Федерации как новое достижение законодательной техники и как предмет критического внимания / П.Н. Панченко, Л.В. Быкадорова // Вестник ННГУ. — Серия: Право. — 2000. — № 1 (2). —
С. 270; Сайгашкин А.Н. Уголовное право в механизме охраны прав и свобод человека и гражданина // Предмет уголовного права и его роль в формировании уголовного законодательства Российской Федерации: Доклады научно-практической конференции, Саратов, 25—26 апреля 2002. — Саратов, 2002. — С. 84.
3 См.: Лысков А. Последствия судимости отражаются на следующих поколениях // Парламентская газета. — 2008. — 26 декабря.
4 Панько К.К. Методология и теория законодательной техники уголовного права России: Монография. — Воронеж,
2004. — С. 13.
5 См.: Абдуллаев М.И. Проблемы теории государства и права / М.И. Абдуллаев, С.А. Комаров. — СПб., 2003. —
С. 323.
6ГоликЮ.В. Перспективы развития уголовного права // Уголовное право в XXI веке. — М., 2002. — С. 124.
7 См.: Бойцов А.И. Судебная практика как источник уголовного права // Судебная практика в российской правовой системе. — СПб., 2003. — С. 34.
8 См.: Уткин А.И. Векторы глобальных перемен: анализ, оценка основных факторов мирового политического развития // Полис. — 2000. — № 1. — С. 32.
«Правовая ментальность российского человека отлична от аналогичных феноменов других социумов. Европейско-восточное сознание конституируется не автономно, лишь как европейское либо лишь как восточное. Налицо некий симбиоз «психологичности» Востока и «идеологичности» Запада»1. Именно в связи с тем, что в основе российского культурологического типа лежит соединение признаков различных культур2, «правовые новации не могут быть осуществимы вне культурно-исторических традиций данного социума»3. В противном случае, метод рецепции, несмотря на сравнительную легкость и простоту осуществления, может оказаться малоплодотворным4. «Особенно это чревато, когда за основу берут нормативные правовые акты зарубежных стран, в большинстве случаев не рассчитанные на принципы, практику и систему отечественного права»5. Так, Е.Г. Лукьянова подчеркивает гипертрофированную роль политического фактора в современном процессе законотворчества, обусловившего резкое изменение идеологической направленности федерального законодательства в сторону заимствования западных стандартов6.
Действительно, навязывание культурных ценностей Запада, образа жизни, стереотипов поведения в итоге приводит и к навязыванию своей системы права. Не случайно в диссертационном исследовании А.А. Нечепуренко отмечается, что «уголовно-правовые реформы в России во многом носят прозападный, подражательный характер»7. По мнению А.И. Бойко, озвученному им на теоретическом семинаре «Проблемы кодификации российского уголовного законодательства: новый Кодекс или новая редакция Кодекса» (Академия Генеральной прокуратуры РФ, г. Москва, 27 мая 2009 г.), все последние изменения и дополнения УК РФ есть не что иное, как «ситуативные полумотивированные решения с оглядкой то на Запад, то на Восток». Поэтому в связи с повышенной сложностью сопоставления одноименных уголовно-правовых институтов — отечественных и иностранных, анализ практики реализации последних, оценка их эффективности не должны являться обязательной частью процесса организации отечественного законотворчества8.
1 Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности. — СПб., 2004. — С. 214.
2 См.: Малешин Д.Я. Социокультурные основы российского права // Юридическая наука и образование. — 2008. — Вып. 1. — С. 12.
3 Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности. — СПб., 2004. — С. 72.
4 См.: Белинков А.В. Модернизация права в России: теоретический анализ: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — М., 1999. — С. 17—18; Клейменов М.П. Проблема глобализации уголовной политики / М.П. Клейменов, И.М. Клейменов // Реагирование на преступность: концепции, закон, практика. — М., 2002. — С. 15; Панько К.К. Методология и теория законодательной техники уголовного права России: Монография. — Воронеж, 2004. — С. 21.
5 Юридическая техника: Учебное пособие / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Н.А. Власенко. — М., 2010. — С. 32.
6 См.: Лукьянова Е.Г. Некоторые проблемы правотворчества в современной России // Правоведение. — 2007. — № 6. — С.165.
7 Нечепуренко А.А. Испытание в уголовном праве: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. — Омск, 2009. — С. 3.
8 См. иную позицию: Цветков В.В. Реализация института законодательной инициативы в современной российском государстве (общетеоретический аспект): Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2008. — С. 28.
