CC BY
98
УДК 340
ЗАКОНОПРОЕКТ В ЗАКОНОТВОРЧЕСТВЕ КАК ВОПЛОЩЕНИЕ ДОКТРИНАЛЬНОЙ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
© Татьяна Николаевна БОНДАРЕНКО
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант кафедры теории государства и права, e-mail: [email protected]
В статье излагаются общие концептуальные положения законопроекта в законотворчестве. Автор указывает на доктринальную форму реализации российской правовой политики и преимущественное воплощение ее в виде законотворчества. Затронут вопрос эффективности законотворческого процесса и уделено внимание ряду основных принципов, влияюшдх на достижение безупречности правовой системы.
Ключевые слова: правовая политика; законотворчество; правотворчество; законотворческий процесс; законопроект.
На современном этапе развития государства, общества и общественных отношений вопросы правовой политики играют немаловажную роль. Правовая политика предопределяет организующее начало правового развития общества, выступает одной из форм
юридической легитимации официального государственного курса страны. Такая политика в тактическом плане направлена на совершенствование всего комплекса правовых средств, на обеспечение реализации поставленных обществом и государством задач, а в
стратегическом - на использование данных ресурсов для обеспечения оптимального развития всех сфер социальной жизни.
Понятие «правовая политика» является достаточно многозначным. Для каждого из исторических периодов характерно собственное видение правовой политики, отличное от понимания ее в другие периоды [1-2]. Несмотря на все многообразие характеристик и определений данного явления, правовая политика воспринимается в обществе в первую очередь как политика правотворческая, ибо, будучи закрепленной в действующем законодательстве, она приобретает наиболее ясную и доступную для широкого обозрения и ознакомления форму [3, с. 166].
Осуществляя правовую политику на современном этапе развития государства, ее субъекты пытаются обосновать с научной точки зрения необходимость тех или иных изменений в сфере права и посредством права.
Правовая политика современной России имеет несколько направлений, которые можно считать формами ее реализации, такие как:
- правотворческая,
- правоприменительная,
- интерпретационная,
- доктринальная и др. [3].
В рамках настоящей статьи для детального обозрения возьмем доктринальную форму реализации российской правовой политики.
Как отмечает А.В. Малько, доктринальная форма правовой политики, являясь важным направлением правовой политики, преимущественно воплощается в проектах правовых актов, в концепциях, в доктринальных документах, в научном предвидении развития юридических ситуаций [4]. Одним из центральных направлений проводимой в стране правовой политики является осуществление законотворчества. Оно выступает важнейшим средством управления и непосредственно связано с механизмом и функциями государства и общества, ибо претворяет в жизнь политический курс страны, юридически оформляет важнейшие задачи государства и общества, а также стратегию и тактику их выполнения [5]. Отражаясь в законодательном массиве, правовая политика является одним из определяющих факторов становления в России правового государства,
конкурентоспособной рыночной экономики, обеспечения гарантированной реализации прав и свобод.
Законотворчество - стержень правотворчества, его важнейшая составляющая часть, поэтому законотворчеству присущи свойства общие для всех разновидностей правотворчества [6].
Правотворчество, в свою очередь, - как бы основа законотворчества.
Говоря о правотворческой деятельности государства, следует обратить внимание на то, что она является частью процесса право-образования. Правотворчество - основное, начальное звено механизма правового регулирования. Оно начинается тогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом этапе в процесс правооб-разования вступают компетентные государственные органы, осуществляющие правотворчество. На наш взгляд, правотворчество является составным элементом правообразо-вания.
Р. Лукич определяет «правотворчество как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами и методами» [7, с. 125]. В этом случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная деятельность человеческого разума, т. к. она так или иначе направлена на создание юридических законов. По определению А. С. Пиголкина, правотворческий процесс представляет собой «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер» [8, с. 85].
В.С. Нерсесянц придерживается следующего определения правотворчества: «правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену» [9, с. 262]. При этом автор подчеркивает, что «главное для правотворчества - выработка и утверждение новых правовых норм. В этом в первую очередь проявляется назначение данной формы государственной деятельности. Другие проявления правотворчества
(отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм. Также В.С. Нерсесянц отмечает, что по своей сущности правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие общеобязательное значение юридические предписания [9, с. 270].
Несмотря на различие в подходах к пониманию правотворчества, так или иначе это всегда деятельность управомоченных органов по разработке, переработке и изданию определенных нормативных актов. Правотворчество - одно из основных звеньев механизма правового регулирования общественных отношений [10, с. 227].
Вместе с тем правотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс, это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющими переход от материальных факторов к сознанию и от него - к правовым нормам.
Правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта (что, в свою очередь, предшествует основным стадиям правотворчества).
Стадии правотворческого процесса чаще определяются как «самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта». Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса.
Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального
происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, выделяют стадии: законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование (все эти стадии нашли свое отражение в российской Конституции) [11, с. 292].
Другие ученые, такие как, например,
A.Г. Братко, В.В. Лазарев [12, с. 123], помимо стадии законодательной инициативы выделяют и такие, как «решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т. п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата» [13, с. 203].
Рекомендации по поводу определения стадий, этапов и тому подобного содержатся в трудах многих ученых (исследователей):
B.Е. Чиркина, Б.А. Страшуна, О.Е. Кутафи-на, А.П. Любимова, И.М. Степанова, других авторов. Все они заслуживают внимания. Учитывая, что многими учеными не раз рассматривался вопрос стадий правотворческой деятельности, раскрывать сущность данного явления в рамках настоящей работы мы не будем, а рассмотрим далее такой процесс, как законотворчество.
Если правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами, то законотворчество - деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию законодательных актов.
Законотворчество, как трактует И.Н. Се-някин, «выступает составной частью правотворческого процесса» [10].
Целью законотворчества является создание закона (законодательного акта).
Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у законодателей не только общую культуру, но и навыки пользования законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно-правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации.
Для этого законодателю необходимо решить ряд задач, а именно, необходимо:
- исследование различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;
- выявление и тщательный учет при формировании законов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;
- использование в процессе создания закона соответствующих достижений науки, техники и культуры;
- проведение сравнительного анализа проектируемого закона не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;
- постановка в целесообразных и возможных случаях специальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения, определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого закона с данной правовой системой в целом и, прежде всего, с Конституцией;
- совершенствование организационных форм, процедуры создания закона и т. д.
Для того чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы. Результатом данных действий является обновление законодательства.
За последнее время (начиная с 1990-х гг.) российское законодательство существенно обновилось, появились новые отрасли законодательства, некоторые создались заново. Принято свыше тысячи законов на федеральном уровне, десятки тысяч - в регионах и огромное количество подзаконных нормативных правовых актов на всех уровнях.
По сравнению с советским периодом российская правовая система формирует новый тип соотношения законодательного и подзаконного регулирования, вместе с тем значительно меняет удельный вес и статус последнего [14].
Российское законодательство развивается ускоренными темпами. Наряду с этим, с
одной стороны, законодатель не всегда успевает за требованиями жизни, с другой - при регулировании некоторых отношений возникает определенная хаотичность законодательства, вновь принятые законы едва ли не сразу «обрастают» большим количеством различных поправок.
Изучение действия закона позволяет определить его эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т. д., что, в свою очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.
Законотворческий процесс - это особая процедура юридического оформления воли народа и политики государства в конкретных исторических условиях [15].
Осуществляя обновление, изменение или дополнение законодательства, законотворческий процесс подразумевает строгое соблюдение его этапов, или, иначе говоря, стадий. Ряд некоторых из них схож со стадиями правотворческой деятельности.
В каждой из стадий данного процесса. как и в законотворчестве в целом, отражаются все особенности политического колорита нынешнего - крайне сложного и противоречивого - состояния общества [15].
Несмотря на достаточно четкий механизм регулирования законотворческого процесса его стадиями, правотворчество самым тесным образом связано с проблемой эффективности законотворчества. Несовершенство нашей нынешней правовой системы бесспорно.
Законодательные органы государственной власти РФ уделяют немалое внимание не только приобретенному на федеральном уровне опыту, но и опыту субъектов РФ в области законотворчества. На прошедшем в апреле 2010 г. в Совете Федерации заседании Координационного совета руководителей аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти РФ, в котором приняли участие представители 68 субъектов Российской Федерации, рассматривались вопросы непосредственно законотворческой деятельности. На данном заседании было отмечено, что за последнее время в законотворческом процессе страны имеют
положительную тенденцию участия регионов. Накопленный за последние годы опыт субъектов Федерации в области законодательной деятельности очень полезен в законотворчестве. Его необходимо принимать к сведению, обмениваться и использовать на федеральном уровне и прикладывать все усилия для достижения более идеальной правовой системы России.
С нашей стороны хотелось бы заметить, что для достижения более безупречной правовой системы необходимо учитывать, что законотворческий процесс происходит в соответствии с определенными принципами, которые представляют собой проявление его функционального назначения в общественных отношениях. Соблюдение этих принципов - залог эффективности законодательства, соответствия результатов законотворчества его целям, полноты, точности и ясности издаваемых нормативно-правовых актов и, как результат, их исполняемости, реальности в качестве механизма регулирования общественных отношений.
Можно выделить следующие основные принципы.
1. Правовой характер законотворческого процесса. Его цель-воплощение в статьях нормативно-правовых актов норм права, внешнее и формальное закрепление нормативно-правовых предписаний.
2. Научная обоснованность законотворческого процесса. Она предполагает тщательный учет экономических, социальнополитических, исторических, национальных и других факторов развития определенной сферы жизнедеятельности общества, регулируемой создаваемыми правовыми актами. Также необходимы учет и исследование зарубежного опыта законодательного регулирования и исследования результатов научных исследований зарубежных ученых.
3. Системность. Системность законодательства, его полнота и структурированность являются результатом единства, комплексного и системного характера законотворческого процесса. Законотворчество представляет собой сложный набор действий, операций и процессов. От их взаимосвязи, от правильной их последовательности, упорядоченности во многом зависит результат законотворческой работы.
4. Демократизм. Не менее значимый принцип, в соответствии с которым законы принимаются только представителями, избранными народом, либо путем референдума, либо вынесением на всеобщее обсуждение в средствах массовой информации наиболее важных законов, да и деятельность самого парламента - единственного представительного и выборного органа государственной власти, где принимаются законы, - так же тому свидетельство. Демократизм - это важное средство обеспечения правового характера закона. Наряду с этим, выражением демократизма законотворчества являются гласность обсуждения законопроекта, его свободная критика, предложение альтернативных вариантов и т. д. С содержательной точки зрения данный принцип означает, что в законах как результатах законотворчества должны находить выражение закрепления ожиданий, интересов и потребностей большинства народа.
5. Гласность. Принцип гласности состоит в открытости законотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов, по возможности, допускается освещение обсуждений законопроекта в средствах массовой информации.
6. Законность. Законность является одним из основных принципов, который состоит в том, что, во-первых, законы должны приниматься в рамках полномочий соответствующего органа; во-вторых, должны соблюдаться процедурные правила, порядок подготовки, обсуждения, принятия, опубликования законодательного акта; в-третьих, в процессе законотворчества должна соблюдаться иерархия нормативных актов.
В заключение хотелось бы отметить, что доктринальная форма реализации правовой политики России находит свое выражение преимущественно в виде законотворчества. Законопроект - идеальная форма воплощения любой политической идеологии, поскольку излагает ее самые сложные нюансы на сжатом, емком, точном и совершенном языке права в доступной и удобной для обсуждения форме.
1. Коробова А.П. О многозначности понятия «правовая политика» // Правоведение. 1999. № 4. С. 156-165.
2. Муромцев Г.И. Правовая политика: специфика понятия и ее преломление в постсоветской России // Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятельности в Российской Федерации. М., 2006.
3. Малько А.В. Российская правовая политика / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003.
4. Малько А.В. Доктринальная форма реализации российской правовой политики // Доктрина права. 2009. № 1-2 (2-3). С. 11-15.
5. Минюк Н.В. Законотворчество как форма выражения правовой политики // Государство и право. 2007. № 6. С. 94- 98.
6. Мухина Ю.В. Понятие регионального законодательного процесса. Юридический институт ИГУ // Сибирский юридический вестник. 2002. № 2.
7. Лукич Р. Методология права. М., 1981.
8. Приголкин А.С. Процессуальные формы правотворчества / под ред. П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева. М., 1976.
9. Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории государства и права. М., 2002.
10. Сенякин И.Н Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2001.
11. Теория государства и права / под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2005.
12. Братко А.Г., Лазарев В.В. Источники права: общая теория права и государства / под ред. В.В. Лазарева. М., 1994.
13. Общая теория права и государства / под ред.
В.В. Лазарева. М., 2006.
14. Злобин А.В., Рысина Е.П. Законы и подзаконные акты в системе нормативных правовых актов Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2009. № 3.
15. Сенякин И.Н. Политика и законотворчество // Правоведение. 1997. № 4. С. 162-163.
Поступила в редакцию б.0б.2011 г.
UDC 340
BILL IN LAWMAKING AS EMBODIMENT DOCTRINAL FORMS OF REALIZATION OF RUSSIAN LEGAL POLICY
Tatyana Nikolaevna BONDARENKO, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student of Theory of State and Law Department, e-mail: [email protected]
The article presents common conceptual provisions of the bill in legislation. The author points to the doctrinal form of realization of the Russian legal policies and preferential embodiment of it in the form of lawmaking. The paper affected the question the effectiveness of the legislative process and paid attention to some basic principles that affect the achievement of perfection of the legal system.
Key words: legal policy; lawmaking; law-making process; bill.
