CC BY
277
В.В. Трофимов
Трофимов Василий Владиславович — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры истории государства и права Тамбовского государственного университета им. Г.Р. Державина
Правотворческие правоотношения как форма осуществления планомерно-рационального способа формирования права: проблемы теории и практики
Понимание правотворческого процесса ориентирует, как правило, на его основные стадии, а также на результат в виде созданных правовых норм, но редко дает представление о том, в каком правовом режиме строится этот процесс, какие возникают юридические связи между основными его участниками, каковы их статусные характеристики и т. д. Однако именно в этих правовых «переплетениях» и нужно искать истоки правообразующей энергии, особенности динамики и результатов правотворческого процесса как способа правоформирования, строящегося на планомерно-рациональном подходе к построению права, обнаруживать роль основных структурных правовых элементов, в системе определяющих содержание, характер, внутренние и внешние качества создаваемого юридического материала.
Характеристика правотворчества, представляющего собой сложный, требующий высокоточной организации интеллектуальный процесс актуального конструирования права как регулирующего средства, от качества которого зависит эффективность и работоспособность всей правовой системы, может быть более полно представлена через методику анализа, выработанную теорией правовых отношений, в рассматриваемом случае — посредством использования теоретической конструкции правотворческих правоотношений.
Необходимый эвристический инструментарий и соответствующий методологический потенциал для более полного и всестороннего рассмотрения различных аспектов процесса создания правовых норм содержит категория правоотношений в сфере правотворчества (планомерно-рационального способа правообразования), иными словами, правотворческих (или правообразующих) правоотношений. Во многом это обусловлено функциональностью правоотношений как формы реальных юридических связей (взаимодействия) между конкретными субъектами права. По мнению С.С. Алексеева, правоотношение в механизме правового регулирования служит инструментом перевода общих моделей поведения в плоскость конкретных мер поведения применительно к данным субъектам1.
Одним из немногих исследователей, обращавшихся к разработке данной категории, являлся Б.В. Дрейшев. В своих работах автор обосновывает необходимость изучения правовых отношений в сфере правотворчества, определяет понятие правотворческих правоотношений, выделяет их основные особенности, формирует представление об особом типе правовых норм — норм правотворческих. Сконструированная в исследованиях правоведа научная модель создает общее понимание правотворческих (правообразующих) правоотношений2.
Используя научную модель правовых отношений, представляется целесообразным создать общее понимание того, что же такое правотворческие (правообразующие) правоотношения, каково их содержание, специфика. Не менее важными можно считать ответы на вопросы о том, какое место в рамках правотворческих правообразующих отношений отводится структурам гражданского общества как возможным и необходимым участникам процесса формирования права, каков объем правовой (юридической) ответственности непосредственно лиц, наделенных «правом на правотворчество», и др.
Правотворческие (правообразующие) правоотношения — это определенные специфические по содержанию и характеру правовые отношения, связанные с разработкой, принятием и изданием правотворческими органами правовых актов различной формы, а также участием граждан и организаций в данном процессе посредством выражения волеизъявления относительно характера и содержания принимаемых правовых норм. Главное назначение (функция) указанных отношений состоит в том, что они выступают средством создания (изменения, отмены) норм права. Этим определяется их особое место среди остальных правовых отношений, которые непосредственно связаны с реализацией уже созданных правовых норм.
1 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. — М., 1982. — Т. 2. — С. 27.
2 См.: Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. — М., 1977. — С. 38. Автор говорит о том, что имеются все «основания дополнить классификацию отношений их правообразующим видом — правотворческими отношениями».
То, что правотворческие правоотношения выступают не только (подобно всем иным правоотношениям) как средство реализации правовых установлений, но, главным образом, как средство формирования (изменения, отмены) правовых норм, не означает, что данные отношения находятся вне сферы правореализации. Этой последней точки зрения придерживается ряд авторов. В частности, В.Н. Протасов в своей концепции «юридической процедуры» исходит из того, что особенности той или иной процедуры определяются характером правового отношения, реализации которого данная разновидность процедуры служит, — основного правоотношения. Для правотворческой процедуры таким правоотношением является «правоотношение, находящееся вне сферы общей, «массовой» реализации правовых норм, правоотношение, в рамках которого существует и реализуется специфическое юридическое «право на правотворчество» и которое имеет особое целевое назначение — формирование правовых норм»1.
В.Н. Протасов справедливо констатирует парадоксальность ситуации, которая складывается в связи с правотворческой процедурой. «С одной стороны, правотворчество — это такая же регулируемая правом сфера деятельности, как и любая другая. В ней можно найти все атрибуты и компоненты правового регулирования: юридические нормы, регламентирующие правотворчество, правоотношения, акты реализации права, юридическую ответственность... Но, с другой стороны, не следует забывать и об относительности такого подхода. Ведь правотворчество — не просто регулируемая правом деятельность, а особый компонент системы правового регулирования, имеющий свою цель. Поэтому если проблему брать в целом, рассматривать в масштабе правовой системы, на первый план выдвигается содержательная и целевая специфика правотворчества, а не то обстоятельство, что и в нем можно найти акты реализации правовых норм»2.
Однако этот аргумент уже не столько юридический, сколько политический. Получается, что в силу своей особой роли и предназначения правотворческая деятельность и, соответственно, те, кто ее осуществляют, может быть вообще поставлена за скобки правового воздействия, правового контроля и т. д. И тогда не будет никакого смысла искать в этой сфере элементы прав и обязанностей субъектов, осуществляющих эту деятельность, в том числе пытаться обнаружить их юридическую ответственность3.
Раскрывая эту проблему, вполне весомый аргумент, на наш взгляд, приводит Б.В. Дрейшев: «Правотворчество — процесс, имеющий юридический характер, поэтому создание правовых норм протекает в рамках строгой правовой регламентации, а, следовательно, и правореализации. Если рассматривать правотворчество за пределами правореализации, правового регулирования общественных отношений, то практически невозможно объяснить наличие основных компонентов механизма правового регулирования в правотворческом процессе... каким образом могут действовать правовые нормы, регламентирующие правотворческие отношения, вне сферы правореализации»4.
Сомнения справедливы и ответ на них, как представляется, достаточно очевиден: правотворческие правоотношения (несмотря на их явную специфичность) необходимо рассматривать и исследовать по правилам, применимым ко всем разновидностям правовых отношений (и уже в ходе этого изучения выделять соответствующие особенности).
Правовое регулирование отношений в сфере правотворчества имеет своей нормативной основой и предпосылкой соответствующие нормативные акты и может осуществляться лишь при наличии такой основы. Нормы права предписывают пределы возможного и должного поведения в предусмотренных ими правовых ситуациях. В соответствии с их предписаниями осуществляется поведение субъектов правоотношения. Это положение распространяется и на правотворческие правоотношения: нормы права предписывают совершение тех или иных правотворческих действий. «С их помощью регламентируется «технологический» процесс создания новых правовых норм, изменения или отмены
у** _ 5
действующих»5.
1 Протасов В.Н. Юридическая процедура. — М., 1991. — С. 8. В.К. Бабаев и В.М. Баранов также считают, что включение в механизм правореализации правотворческой деятельности неоправданно расширяет объем понятия правореализации и приводит к отождествлению его с понятием правового регулирования. Правотворческая деятельность, по их мнению, является условием существования структуры механизма реализации права, но не может быть элементом этого механизма. См.: Бабаев В.К. [Рецензия] / Бабаев В.К., Баранов В.М. // Советское государство и право. — 1983. — № 3. — С. 146. — Рец. на кн.: Решетов Ю.С. Механизм правореализации в условиях развитого социализма. — Казань, 1980.
2 Протасов В.Н. Юридическая процедура. — М., 1991. — С. 8.
3 Аспекту юридической ответственности органов государственной власти, в том числе в связи с реализацией ими правотворческих функций, в настоящее время в правовой науке придается весьма существенное значение, что обусловлено необходимостью совершенствования государственного аппарата, повышения эффективности его функционирования в условиях проводимого курса на модернизацию экономики и управления. См., например: Публичная власть: проблемы реализации и ответственности / Н.И. Матузов, А.В. Малько, В.Т. Кабышев и др.; Под ред. Н.И. Матузова, О.И. Цыбулевской. — Саратов, 2011.
4Дрейшев Б.В. Правотворчество и правовое регулирование // Правоведение. — 1985. — № 1. — С. 33.
5 Там же. — С. 40.
Осуществляя дифференциацию правотворческих (правообразующих) норм, можно выделить основные (волеобразующие), которые непосредственно регламентируют отношения, опосредующие создание государственного волеизъявления полномочным органом, и вспомогательные, которые обеспечивают осуществление первых. На основе этих норм складываются два типа правотворческих отношений: волеобразующие и вспомогательные (подготовительные). Первые — это отношения, обусловленные осуществлением правомочий по подготовке, формированию и установлению государственного волеизъявления, их главная цель — практическая реализация участниками правовых предписаний, направленных на издание правового акта. (Это, в свою очередь, порождает последующие цели, которые определяют содержание каждого отношения, входящего в правотворческий процесс). Вторые имеют важное значение для обеспечения правотворческого процесса, носят вспомогательный, «технический»характер1.
По своей отраслевой принадлежности правотворческие нормы, как представляется, также можно подразделить на нормы государственного2, муниципального и нормы административного права. Государственно-правовые нормы и нормы муниципального права регламентируют правотворческие отношения, складывающиеся в процессе создания актов органами государственной и муниципальной власти. Нормы административного права регулируют правотворческие отношения органов государственного и муниципального управления. Нормами этих трех типов образуются три отраслевых правотворческих института, включающих соответственно нормы государственного, муниципального и административного права.
В свою очередь, каждый из отраслевых правовых институтов включает нормы как материального, так и процессуального права. В состав первого входят нормы материального государственного права и процессуальные государственно-правовые нормы. В состав второго — нормы материального муниципального права и процессуальные муниципальные правовые нормы. В состав третьего — нормы материального административного права и процессуальные административно-правовые нормы. Следовательно, каждый институт включает два структурных элемента — субинституты, состоящие из норм материального и процессуального права. В соответствии с этим правотворческие отношения подразделяются на материальные правотворческие правоотношения и процессуальные правотворческие правоотношения. Содержанием первых является определяемая конкретными правовыми нормами непосредственно деятельность уполномоченных субъектов, связанная с разработкой, обсуждением и принятием правовых актов. Содержанием вторых являются установленные в праве процедурно-процессуальные требования, которые необходимо выполнять с целью реализации содержания основного (материального) правотворческого правоотношения3.
Правовое регулирование отношений правотворчества в Российской Федерации осуществляется посредством норм, установленных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации. Это базовая законодательная основа, определяющая общее и особенное в правотворческом процессе на первичном уровне. На уровне основных законов государства, то есть Конституцией и конституционным законодательством, принципиальным образом определяется система правообразовательных механизмов, способов формирования права, посредством которых создается правовая система общества. Именно в рамках этих учредительных правовых параметров изначально устанавливается непосредственно порядок отношений (по горизонтали и по вертикали4) между органами публичной власти5 как основными субъектами правообразующей активности, распределяются функции и полномочия между различными субъектами образования права, придается та или иная степень силы формальным (юридическим) источникам права и т. д. Конституцией государства, по сути, намечается общий рисунок- карта того, кем и при помощи каких приемов может быть создано право, механизм правового регулирования в данном государстве.
В горизонтальном разрезе взаимоотношения существуют в рамках закрепленного статьей 10 Конституции РФ разделения властей на уровне Федерации и ее субъектов на законодательную, исполнительную и судебную. Принятие законов как высших по юридической силе нормативно-правовых актов является основной функцией законодательной ветви власти6. Подзаконные акты и акты судебного
1 См.: Дрейшев Б.В. Правотворчество и правовое регулирование // Правоведение. — 1985. — № 1. — С. 31.
2 В настоящем контексте словосочетание «нормы государственного права» (в отличие от словосочетания «нормы конституционного права») представляется более правильным, так как речь идет непосредственно о правотворчестве органов государственной власти.
3 См.: Дрейшев Б.В. Правотворчество и правовое регулирование // Правоведение. — 1985. — № 1. — С. 37—38, 43—44.
4 См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. — Саратов, 2003. — С. 131.
5 См.: Матейкович М.С. Конституционные основы взаимоотношений органов публичной власти // Государство и право. — 2007. — № 3. — С. 16.
6 См.: Гранкин И.В. Парламент России. — М., 2001; Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование деятельности Г осударственной Думы Федерального Собрания России // Конституционное и муниципальное право. — 2005. — № 8; Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование деятельности Совета Федерации // Право и экономика. — 2005. — № 10.
правотворчества принимаются органами исполнительной и судебной власти соответственно в пределах, не нарушающих и не колеблющих правовой порядок, определенный законодательными органами. Следует также иметь в виду, что по Российской Конституции в перечень федеральных органов государственной власти в России включен Президент РФ, занимающий особое место в системе разделения властей. По действующей Конституции он не относится ни к одной из ветвей государственной власти, что позволяет говорить о выделении четвертой, президентской ветви власти1, об особом типе правотворческой воли, формируемой в ее недрах2.
Рассматриваемые в вертикальном срезе органы публичной власти как субъекты процесса формирования права представлены различными органами власти субъектов федерации, а также органами власти местного самоуправления (полномочиям последних посвящена глава 8 Конституции РФ). Прежде всего, речь может идти о законодательных органах субъектов РФ, компетенция которых определяется на высшем конституционном уровне. Конституционные начала деятельности законодательных органов субъектов РФ на федеральном уровне определены в ряде статей первой и третьей глав Конституции России. Прежде всего, на них полностью распространяются положения статьи 10 Конституции России, возводящей в конституционный ранг принцип разделения властей. Конституция РФ предусматривает формирование и функционирование в субъектах РФ законодательных органов парламентского типа, а также устанавливает основы их компетенции в статьях 72, 73 и 76. В частности, статья 76 устанавливает право субъектов РФ на осуществление правового регулирования вплоть до принятия законов3.
Наряду с Конституцией РФ правовое регулирование отношений правотворчества в Российской Федерации осуществляется также посредством норм, установленных законодательством о местном самоуправлении в РФ4, постановлениями Правительства РФ5, Регламентами6 Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ7, нормативными актами8 и регламентами законодательных собраний субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований РФ9.
Субъектами правотворческих правоотношений выступают лица (как граждане РФ, образующие российский народ — главный источник власти в РФ10, так и должностные лица) и организации (прежде всего, органы государственной и муниципальной власти), реализующие в соответствии с законом или иным актом свои правомочия и обязанности в правоотношении, связанном с изданием правовых ак-
1 См.: Усанов В.Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России // Государство и право. — 2005. — № 12. — С. 14—15.
2 См. подробнее о конституционных основах правообразовательного механизма в современной России: Придворов Н.А. Конституционные основы правообразовательного процесса / Н.А. Придворов, В.В. Трофимов // Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации: Материалы Международной научно-теоретической конференции 4—6 декабря 2008 года: В 2 т. / Под ред. Н.В. Витрука, Л.А. Нудненко. — М., 2009. — Т. 2. — С. 112—123.
3 См. подробнее: Гранкин И.В. Роль Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в определении компетенции законодательных органов субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 10. — С. 3—8.
4 См., например: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. — 2003. — 8 октября. — С. 1—6.
5 См., например: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 года № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 17. — Ст. 1877; постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 года № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 32. — Ст. 3335; постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 года № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 23. — Ст. 2313.
6 Регламент есть такой нормативный акт, который регулирует отношения, складывающиеся как в процессе законотворчества, так и при осуществлении иных полномочий палат, определенных Конституцией Российской Федерации. См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. — СПб., 2003. — С. 115. Одним из направлений совершенствования парламентских процедур справедливо называется «повышение роли регламентов как комплексных нормативных актов в деятельности представительных органов власти». См.: Окулич И.П. Правовая природа парламентских процедур в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 12. — С. 15.
7 Постановление Государственной Думы РФ от 22 января 1998 года № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 7. — Ст. 801; постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 6 февраля 1996 года № 42-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 7. — Ст. 655.
8 См. подробнее: Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления. — М., 2008. — С. 96; и др.
9 Существенным дополнением в этой области правового регулирования на федеральном уровне мог бы стать «Закон о нормативных правовых актах» или так называемый Закон о законах. Таким же резонным является предложение обновить правила подготовки и принятия законов, ведомственных актов, разработать и утвердить постановлением Правительства РФ «Общие правила юридической техники». См.: Тихомиров Ю.А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. — 2008. — № 2. — С. 9.
10 Статья 3.1 Конституции РФ 1993 года // Российская газета. — 1993. — 25 декабря. — С. 3.
тов. Норма права, регулирующая то или иное правотворческое отношение, обеспечивает в нем участие определенного субъекта, регламентируя его правомочия и обязанности. По своему содержанию правомочия и обязанности участников правотворческих правоотношений разнообразны. Цель каждого правомочия и каждой обязанности — совершение необходимых действий в определенный момент правотворческого процесса1.
По своему содержанию правосубъектность в сфере правотворчества охватывает правомочия по изданию правовых актов, внесению предложений и проектов в вышестоящие органы в порядке осуществления правотворческой инициативы, по участию в обсуждении проектов правовых актов и т. п. Правосубъектность может дифференцироваться в зависимости от объема закрепленных за лицом или организацией полномочий и обязанностей в области осуществления правотворческих функций. В данном случае имеет смысл говорить о «полной» и «неполной» правосубъектности, где «полная» рассматривается как такая совокупность прав и обязанностей, которая обеспечивает участие органа публичной власти в любых по содержанию правотворческих отношениях и, прежде всего, включает право на издание (принятие) правовых актов. «Полная» правосубъектность закрепляется непосредственно за законодательными (представительными) органами государственной и муниципальной власти, а также органами исполнительной власти в объеме их правотворческой компетенции. «Неполная» правосубъектность включает лишь отдельные полномочия и обязанности, определяющие статус субъекта только на некоторых стадиях правотворческого производства. Речь в этом случае может идти, например, об осуществлении правотворческой инициативы, обсуждении проекта правового акта, участии в публичных слушаниях, проведении экспертизы проекта нормативного акта и подготовке экспертного заключения и т. д. Общество (представленное гражданами, общественными организациями и т. п.) и, соответственно, его активная форма — гражданское общество, участвуя в правотворческих правоотношениях, не обладает «полной» правосубъектностью, обеспечивающей возможность участия на всех стадиях правотворческого производства.
Объект правоотношения — это те явления (предметы) окружающего мира, на которые направлены субъективные юридические права и обязанности2. Объектом правотворческого отношения, соответственно, является все то, что находится вне субъективных прав и юридических обязанностей участников данных правоотношений. Для материальных правотворческих правоотношений — это предложения, поправки, документы, материалы, содержащие информацию о подготовке текста проекта, подготовке проекта к коллегиальному обсуждению, непосредственно нормативный акт, подлежащий опубликованию, и др. Для процессуальных правотворческих правоотношений — это материальные правотворческие отношения, необходимость осуществления которых вызывает потребность в процессуальном отношении.
Содержанием правотворческих правоотношений является правотворческая деятельность, в ходе которой реализуется государственная потребность в правовом регулировании общественных отношений. Содержание правотворческих отношений есть фактическое поведение участников этих отношений, их правотворческая деятельность в соответствии с предусмотренными правовой нормой правами и обязанностями, то есть их правомерная практическая реализация3.
Такой представляется в общих чертах структура правообразующих (правотворческих) правоотношений. Следующей познавательной задачей является ответ на вопрос, какое место в их рамках может быть отведено гражданскому обществу как субъекту правовой системы и возможному партнеру власти в решении вопросов формирования права4? Кроме этого, важным представляется установление в рамках этой структуры такого элемента правотворческих отношений, как юридическая (или правовая) ответственность субъектов правотворческих правоотношений, то есть ответственность лиц, непосредственно наделенных правом «творить право».
Гражданское общество можно определить в качестве особой формы организации общества, которая характеризуется активным и ответственным участием граждан, гражданских институтов в делах государства5 (при этом не только экономических, социально-культурных процессах, но также политических и правовых, поскольку именно от результатов последних зависит доступность и гарантированность конституционных социально-экономических и культурных прав и свобод). Еще Цицерон, рассуждая об основных добродетелях граждан в трактате «Об обязанностях», замечал, что вряд ли следует признавать заслугой
1 См.: Дрейшев Б.В. Правотворчество и правовое регулирование // Правоведение. — 1985. — № 1. — С. 32—33.
2Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. — Свердловск, 1964. — Вып. 2. — С. 137.
3 См. там же. — С. 36.
4 Отношения между гражданским обществом и государством осуществляются в рамках двусторонней связи, «при которой они взаимно нуждаются и действуют с опорой друг на друга в общих интересах обеспечения достойного уровня жизни каждого человека, его потребностей и интересов, процветания и развития своего народа и государства». См.: Уваров А.А. Принципы функционирования гражданского общества // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 23. — С. 20.
5 Res publica est res populi. — Государство является делом народа. (Цицерон М.Т. «О республике»). Цит. по: Чичерин Б.Н. История политических учений. — М., 1869. — Ч. 1. — С. 86.
самоустранение участников гражданской общины (особенно, когда речь идет о лицах, наделенных способностями) в целях сохранения личного спокойствия и во избежание каких-либо душевных треволнений от общественных или государственных дел. «Но те, кого природа наделила способностями к деятельности, должны, отбросив всякую медлительность, занимать магистратуры и вершить делами государства; ведь иначе невозможно ни управлять государством, ни проявлять величие духа»1.
Деятельное участие граждан в политической и правовой жизни страны необходимо, и это важно как для гражданина, открывающего возможности реализации интеллектуального и духовного потенциала, так и для государства, устанавливающего каналы обратной связи с обществом, что позволяет намного более эффективно осуществлять политические, юридические и управленческие процессы. С точки зрения граждан, возможность принять участие в политико-правовой деятельности государства важно также постольку, поскольку на этой диалогической основе формируются предпосылки понять и воспринять те решения, которые становятся закономерным результатом политической и правовой активности государственного аппарата. Как заметил на заре эпохи перемен (в 1989 году) в своем докладе «О гражданском обществе» Мераб Мамардашвили (выдающийся отечественный философ), связывая свои размышления с искусством общества и политики: «Фактом является то, что для того, чтобы испытать, действительно пережить какое-то живое чувство или живое восприятие, человек должен иметь, получить или создать сам, сотворить какую-то конструкцию...». При этом ученый соглашается с утверждением Аристотеля о том, что человек как существо политическое немыслим и невозможен вне государства и вне политики: «Вне политики и государства может быть лишь Бог (наверху) или животное (внизу)»2.
Экстраполируя эти выводы на проблему ответственного участия институтов гражданского общества в процессах правообразования, следует констатировать тот факт, что восприятие (социализация) права и его активное использование, а также решение проблемы уважения к праву могут осуществляться в социально-правовой жизни (на практике) лишь при условии активного участия в созидании права самих граждан.
Известно, что в качестве главного правового итога правотворческой деятельности выступает создание нормативной основы — совокупности действующих норм, являющихся исходным моментом в механизме правового регулирования3. Однако по своему характеру и содержанию результат правотворческой деятельности может быть либо положительным, либо отрицательным. Конечно, и законодательная, и любая другая власть ощущают свою ответственность за принимаемые решения, в том числе и за очевидно «неправильные», идущие часто вразрез с общенародными интересами. Однако основное бремя издержек от неэффективных решений ложится все же на само общество, народонаселение страны, которое является изначальным источником власти4.
Подобного рода ситуации означают то, что фактически предоставленный власти мандат на выполнение правообразующих функций, делегирование обществом своего права жить по тем правилам и нормам, в которых оно нуждается, и которые люди ощущают важными, справедливыми, разумными, реализуется далеко не в полной мере либо осуществляется в искаженной форме. Очень часто получив мандат доверия от народа и соответствующую поддержку, власть как бы пускается в «свободное плавание», отрывается от избравших его людей и практически игнорирует их интересы. Можно ли в этом случае говорить о демократическом процессе правотворчества? По всей видимости, нет. Государство и гражданское общество в этом смысле начинают сосуществовать в различных правовых измерениях, что порождает недействующее право, с одной стороны, и так называемое теневое право5, с другой стороны. Поэтому очень важно обосновать необходимость участия структур гражданского общества в процессе создания актуального права, продемонстрировать возможные формы и способы такого участия, а также выявить проблемные точки, на которых эти способы не реализуются или реализуются не в полной мере.
Базовой основой правообразующих правоотношений в государстве являются конституционные установления. Определяемое ими конституционное поле взаимодействия власти и общества (поле так называемой делиберативной демократии6) и является той изначальной средой, в которой устанавливается правовой контакт общества и власти в области формирования права. Первое передает свое «право на правотворчество», а вторая принимает на себя эту функцию, обязываясь тем самым создавать право в интересах народа. На данном уровне устанавливается необходимый с точки зрения правового развития диалог между обществом и властью. В процессе этого диалога проявляются правовые интересы, нуждающиеся в правовом опосредовании. В ходе данного процесса осуществляется осознание юриди-
1 Цицерон М.Т. Об обязанностях. — М., 2003. — С. 143.
2МамардашвилиМ.К. Сознание и цивилизация. Тексты и беседы. — М., 2004. — С. 62—63.
3 Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. — М., 1972. — С. 127—128.
4 См.: Статья 3.1 Конституции РФ 1993 года // Российская газета. — 1993. — 25 декабря. — С. 3.
5 Баранов В.М. О теневом праве // Новая правовая мысль. — 2002. — № 1. — С. 13—20.
6 От англ. «deliberate» — советоваться, совместно рассматривать.
чески значимых социальных интересов, и на этой основе формулируется правовая идея. Наиболее продуктивной формой такого взаимодействия следует признать демократические выборы, которые «предоставляют населению возможность сформировать (выбрать) такой субъект правотворчества, чья нормотворческая деятельность будет направлена на принятие нормативных правовых актов в интересах народа и отвечающих доминирующим в обществе ценностям и представлениям о них»1.
В этом, пожалуй, и заключается основное свойство народного представительства, способного выразить в праве насущные потребности общества. По этому поводу очень точно выразился Б.Н. Чичерин: «Никто не станет отрицать как общее начало, что законодательство, имеющее живую связь с народом, заключает в себе гораздо более залогов силы, нежели законодательство, составленное бюрократическим путем»2.
В своей докторской диссертации «О народном представительстве» ученый сформулировал эту идею народного представительства следующим образом: «Представитель не только лицо, служащее государству, но на этой службе он заступает место самих граждан, насколько они призваны к участию в государственных делах. В нем выражается их право; через него проводятся их мнения. Считаясь представителем всего народа, действуя во имя общих государственных целей, он, вместе с тем, является органом большинства, его избравшего. При выборе лица избиратели руководствуются не столько его способностями, сколько соответствием его образа мыслей и направления с их мнениями и интересами, и хотя юридически он становится независимым, общение мыслей должно сохраняться постоянно; остается зависимость нравственная. Если же связь исчезла, если представитель или сами избиратели отклонились от прежних убеждений, новые выборы дают гражданам возможность восстановить согласие, заменив прежнего представителя другим»3.
В современных условиях в контексте взаимодействия гражданского общества и правового государства особое значение может иметь так называемое непосредственное правотворчество народа, которое, будучи одной из форм современного правотворчества, связано с осуществлением такой формы участия широкой общественности в делах государства, как референдум. Референдум — это один из способов прямой демократии, являющийся в соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 3), наряду со свободными выборами высшим, непосредственным выражением власти народа. Референдум предполагает возможность осуществления народом непосредственного правотворчества, сущность которого состоит в том, что политически дееспособные граждане непосредственно принимают участие во внесении предложений по содержанию предполагаемого нормативного акта, а также путем голосования придают данному нормативному акту юридическую силу, возводят его в закон. В нашей стране данная форма правотворчества широкого распространения не имела, чаще применялась так называемая стадия консультативного референдума, когда граждане принимали участие в обсуждении проектов нормативных актов. Да и сегодня потенциал референдума как формы правообразования используется не в полной мере, если не сказать, что совсем не используется, хотя применение этой формы народного волеизъявления бывает необходимо и целесообразно4.
Ныне действующий Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года5 каких-либо норм, которые прямо предусматривали бы возможность вынесения на референдум, инициируемый гражданами, проектов каких-либо нормативных актов или действующие акты с целью их отмены, не содержит (даже в сравнении с ранее действовавшим Законом «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г.6). Такое неясное указание в Законе на предмет референдума, как справедливо замечается в современной юридической литературе, влечет за собой существенное умаление вытекающего из демократической природы государства права граждан на участие в правотворческой деятельности7.
Другим условием адекватного отражения в правовых нормах требований общественных отношений и юридически значимых интересов представителей гражданского общества являются гарантии
1 Трусов Н.А. Современный опыт борьбы за содержание права при помощи выборов // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 1. — С. 11. См. также: Широбоков С.А. Механизм демократических правоотношений человека и государства // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 2. — С. 5—8; Казакова Н.А. Правовое взаимодействие государства и общественных объединений // Общественные объединения. Вопросы права. — 2002. — № 2 (4). — С. 63—67.
2 Чичерин Б.Н. Русское дворянство // Несколько современных вопросов. — М., 2002. — С. 105.
3 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. — М., 1899. — С. 5—6.
4 См.: Поленина С.В. Правовая политика — генерализующий фактор правотворчества // Государство и право. — 2011. — № 1. — С. 96.
5 См.: Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 27. — Ст. 2710; 2007. — № 1. — Ст. 2; 2008. — № 17. — Ст. 1754.
6 См.: Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 42. — Ст. 3921.
7 См.: Брежнев О.В. Судебный конституционный контроль при реализации инициативы проведения референдума Российской Федерации и его назначении: проблемы правового регулирования // Государство и право. — 2010. — № 3. — С. 7.
демократизации и гласности всего нормотворческого процесса. Это предполагает разработку и приведение в действие определенных механизмов, допускающих к участию в работе над созданием правовых норм (в части, например, предварительных всенародных обсуждений или так называемых публичных слушаний) прежде всего тех, кому эти нормы предстоит использовать1.
Так, еще в 2001 году Независимым институтом выборов был разработан проект Федерального закона «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и вопросов, требующих законодательного решения». Этот специальный нормативный акт должен был дополнить в части установления правовых механизмов участия различных структур гражданского общества в обсуждении законодательных вопросов другой, ранее спроектированный, Федеральный закон «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». В частности, в качестве таких механизмов закон предусматривал создание временного коллегиального органа — так называемой Комиссии общественного обсуждения, принимающей и обобщающей поступающие в ходе всенародного обсуждения предложения2.
Однако эти достаточно интересные (даже с точки зрения инновационного развития современной российской правовой системы) законодательные предложения, закрепляющие механизмы, способные существенно усилить гарантии для максимально полного выражения и учета общественного мнения при подготовке законопроектов и в ходе их дальнейшего рассмотрения парламентом, остаются пока нереализованными. Некоторые попытки внедрить в юридическую практику народные обсуждения или публичные слушания все же предпринимаются, и они нашли определенное законодательное закрепление. Так, Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» предполагает предварительное проведение референдумов по решаемому вопросу в рамках заинтересованных субъектов РФ (ч. 1 ст. 12). Многие вопросы местного значения подлежат, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», до их принятия вынесению на публичные слушания (ч. 3 ст. 12, ч. 3, 5, 7 ст. 13, ч. 3 ст. 28, п. 2 ч. 3 ст. 31, ч. 4 ст. 44). Гарантии для проведения общественных слушаний по отдельным вопросам устанавливаются Земельным кодексом РФ (ч. 2 ст. 23)3.
Иными словами, законодательное закрепление института публичных слушаний (по крайней мере, на муниципальном уровне) существует, но вместе с тем, требуется дальнейшая разработка механизмов его практического применения. Это необходимо для того, чтобы данный инструмент не сводился лишь к одному из способов «одемократизации» правотворческой деятельности и придания ей «шарма подлинного народовластия», а представлял собой реальное средство привлечения граждан к участию в процессах формирования актуального права4.
Одним из действенных инструментов взаимодействия власти и общества в структуре правообразующих правоотношений может выступать институт лоббизма, который в ряде стран имеет легитимные формы. Именно законный лоббизм, имеющий четкие конституционно-правовые формы, способен принести пользу как инструмент выражения юридически значимых общественных интересов5.
Представленные способы участия структур гражданского общества обеспечивают взаимопроникновение разнопорядковых социальных юридически значимых интересов, позволяют создать почву для компромисса различных социальных сил и создать то право, которое будет действенным по причине его предварительной социализации (одобрения) в недрах правосознания общественных слоев, социальных групп, страт, индивидуумов. Однако на практике далеко не всегда удается наметить линии соприкосновения гражданского общества и государства в вопросах создания актуального права. Власть, действуя от имени общества, но зачастую лишь прикрываясь им, создает юридический материал, который либо не отображает насущные общественные потребности, либо попросту содержит ошибки, погрешности, очевидные и неочевидные пробелы и иные негативные элементы, свидетельствующие о низком качестве законодательства.
Правотворчество представляет собой систему организационно-процессуальных действий уполномоченных органов (главным образом, законодательных) государства, направленных на установление, изменение или отмену норм права. В качестве непосредственного результата правотворческой
1 См.: Пеньков Е.М. Социальные нормы: управление, воспитание, поведение. — М., 1990. — С. 123.
2 См., подробнее: Краснова О.И. К вопросу о некоторых принципах федерального законодательного процесса России // Г осударство и право. — 2005. — № 12. — С. 97—98.
3 См.: Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 52. — Ст. 4916; 2003. — № 40. — Ст. 3822; — 2001. — № 44. — Ст. 4147.
4 См., подробнее: Роньжина О.В. Уникальные стадии правотворческого процесса (к вопросу о форме публичных слушаний) // Государственная власть и местное самоуправление. — 2008. — № 1. — С. 3—5; см. также: Очеретина М.А. Понятие и типология института публичных слушаний // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 23. — С. 22—25.
5 См.: Малько А.В. Лоббизм: проблемы правового регулирования / А.В. Малько, В.В. Субочев. — Пятигорск, 2003. — С. 83.
деятельности выступают различные правовые акты. Главным правовым последствием правотворческой деятельности служит создание нормативной основы — совокупности действующих норм, являющихся исходным моментом в механизме правового регулирования и обеспечивающих «правовое урегулирование общественных отношений» (А.Ф. Шебанов) либо «составляющих лишь возможность упорядочения общественных отношений, превращение которой в действительность связано с приведением в действие различных способов реализации права»1.
Вместе с тем, как бы ни трактовался результат правотворческой деятельности (как «действительность» или как «возможность»), по своему характеру и содержанию он может быть либо положительным, либо отрицательным. В первом случае сформированная нормативная основа сама по себе будет воплощать «знак качества» правотворческого производства, обеспечивать уважение к его «работникам» и создавать предпосылки для того, чтобы вновь «перепоручить» им функцию представлять интересы людей. Во втором случае будет происходить дискредитация не только нормативных регуляторов, но и публичной власти, возложившей на себя функцию управления общественными процессами. Кроме того, негативное правотворчество создает те «очаги» социальной неупорядоченности (хаоса), которые при факте их неопределенного множества могут вызвать труднообратимые процессы «развала» в фундаментальных основаниях социальной системы, так как у нее уже не окажется собственных ресурсов для восстановления и погашения возникших флуктуационных колебаний или замещения правового вакуума. По этим причинам в этих ситуациях, когда приходит осознание всей полноты возможных негативных следствий «неэффективного» правоформирования, вполне резонным становится вопрос: кто несет ответственность за непродуманные, ошибочные и нередко вредные (и с моральнопсихологической и материальной точки зрения) правотворческие решения и в какой мере может эта ответственность применяться? Безусловно, речь идет, прежде всего, об ответственности публичной власти, наделенной «правом на правотворчество». Несовершенство современного позитивного права, относительно невысокая его эффективность, неадекватность существующих юридических форм содержанию общественных отношений, ошибки и пробелы в праве, коллизии между правовыми актами, номинальность многих юридических положений, а нередко и вызываемые ими отрицательные последствия для правовой системы приводят к необходимости постановки проблемы об ответственности субъектов правотворчества за принимаемые решения.
При назначении мер правовой (юридической) ответственности, кажется, все достаточно ясно. Если имеет место нарушение, известно, кто его совершил и какое существовало субъективное отношение к совершаемому действию, известно, какой ущерб причинен, то такой же должна быть ответная реакция в виде неблагоприятных последствий к нарушителю. Однако применительно к рассматриваемой проблеме ответственности в сфере нормотворчества все оказывается далеко не таким однозначным: не всегда понятно, считать ли негативный правотворческий результат правонарушением; в силу, как правило, коллегиальности правотворчества неясно, кто конкретно должен нести ответственность и может ли она наступить по причине свойственного большинству правотворческих субъектов правового иммунитета. Кроме того, можно ли установить виновность в контексте правового «творчества» и как оценить объем причиненного ущерба и т. д.? Эти и другие вопросы, к сожалению, далеко не всегда могут получить понятное и устраивающее все стороны объяснение и разрешение. По этой причине проблема ответственности публичной власти в области правотворчества (планомернорационального способа правообразования) в контексте исследования современного правообразовательного процесса приобретает особую актуальность и требует комплексной и адекватной оценки.
Можно отметить, что в юридической науке, особенно последних десятилетий, не раз обращались к этому вопросу (в виде отдельных научных работ, монографий, статей2, в форме научных конферен-
1 Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. — М., 1972. — С. 127—128.
2 См.: Дмитриев Ю.А. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти / Ю.А. Дмитриев, Ф.Ш. Измайлова // Государство и право. — 1996. — № 4. — С. 88—96; Исаева Н.В. К проблеме ответственности в конституционном праве // Правоведение. — 2004. — № 2. — С. 19—29; Ломакина В.Ф. Юридическая ответственность государственных служащих: правовое регулирование дисциплинарной ответственности /
В.Ф. Ломакина, Н.Ю. Хаманева // Государство и право. — 2008. — № 9. — С. 13—22; Карасев М.Н. О государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. — 2000. — № 7. — С. 29—37; Руденко В.Н. Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. — 2002. — № 4. — С. 44—53; СергеевА.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. — 2002. — № 7. — С. 27—35; Боброва Н.А. Ответственность в системе гарантий конституционных норм / Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская. — Воронеж, 1985; Кондра-шевА.А. Конституционная ответственность в Российской Федерации: теория и практика. — М., 2006; Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. — М., 2001; Шон Т.Д. Конституционная ответственность // Государство и право. — 1995. — № 7. — С. 35—43; Милушева Т.В. К вопросу об ответственности государства в сфере законотворчества / Т.В. Милушева, К.А. Ишеков // Конституционное и муниципальное право. — 2009. — № 8. — С. 2—5.
ций, «круглых столов»1 и т. п.). Вместе с тем, вряд ли можно утверждать, что эта научная проблема нашла свое полномасштабное решение. Как верно заметила Н.П. Колдаева, «по существу, наука еще только приближается к ней: не определены ее границы, и даже очертания самого объекта исследования представляются нечеткими»2.
Думается, что одной из причин этого положения является несколько «расплывчатое» представление о месте ответственности в параметрах правотворческого процесса, да и само понимание последнего не всегда способствует достижению этой четкой репрезентации. Применяемая для настоящего анализа конструкция правотворческих правоотношений, на наш взгляд, позволяет более точно идентифицировать элемент юридической ответственности, определив ее объем, характер и специфику применительно к субъектам, наделенным полномочиями создавать юридическое право (законодательство).
Как таковая, проблема юридической ответственности с давних пор находится в разработке отечественных правоведов. Цикл возрастания интереса к данному предмету пришелся на 60—80-е годы XX века. Именно в этот период времени вышли в свет фундаментальные теоретические работы в этой области научно-правовых исследований — это работы И.С. Самощенко, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргород-ского, С.Н. Братуся, Н.С. Малеина, О.Э. Лейста. В настоящее время в правовой науке предлагается модернизированное прочтение этой категории, проводятся новые, оригинальные и глубокие исследования по проблеме юридической ответственности3.
При рассмотрении проблемы ответственности публичной власти как основного субъекта правотворческих правоотношений примем за основу одно из устоявшихся в правовой науке определений, характерное для научной традиции, представленной в концепции С.С. Алексеева. Ученый полагает, что специфические черты юридической ответственности наиболее ярко выражаются в том случае, когда при ее характеристике указывается на обязанность претерпевания мер государственнопринудительного воздействия, то есть обязанность отвечать за правонарушение. Последнюю автор трактует не как простую обязанность что-то сделать или от чего-то воздержаться, а, прежде всего, как обязанность принимать меры воздействия и сообразовывать с ними свое поведение. Исходя из этого, С.С. Алексеев формулирует следующее определение: «Правовая ответственность — это обязанность лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершенное правонарушение в форме личного, организационного или имущественного характера»4.
Развивая это определение, В.М. Горшенев вносит в него определенные коррективы. Главным образом, это касается уточнения в части такого признака, как «обязанность». Автор, пожалуй, справедливо полагает, что понятие обязанности имеет свое собственное содержание, и включать его в понятие ответственности не совсем правильно. В традиционном представлении обязанность — это позитивное, дозволяемое предписание поведения одной из сторон правоотношения. Ответственность — это установленные государством последствия неисполнения обязанности, ответственность — это самостоятельное правовое явление. По мнению ученого, правовая ответственность — это один из элементов правового статуса лица, не совпадающий с позитивной обязанностью по отношению к управомоченной стороне в правоотношении. Допуская известную аналогию с субъективным правом и юридической обязанностью и учитывая специфическое назначение юридической ответственности, автор определяет последнюю как вид и меру принудительного претерпевания правонарушителем лишения благ, непосредственно ему принадлежащих5.
Исходя из этих представлений, юридическая ответственность субъектов правотворческих правоотношений составляет элемент их правового статуса, то есть рассматривается наряду с их субъективными правами и юридическими обязанностями. Правовой статус определяется правотворческими нормами, диспозиции которых наделяют их соответствующими правами и обязанностями, ответст-
1 См., например: Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник Московского университета. — Серия 11: Право. — 2001. — № 3. — С. 124—134; Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Г осударство и право. — 2000. — № 3. — С. 20—36.
2 Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Г осударство и право. — 2000. — № 3. — С. 30.
3 См., например: Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. — СПб., 2003; Липинский Д.А. О системе права и видах юридической ответственности // Правоведение. — 2003. — № 2. — С. 27—37; Липинский Д.А. Соотношение функций права и функций юридической ответственности // Правоведение. — 2004. — № 3. — С. 144—155; Бондарев А.С. Юридическая ответственность — исключительно позитивное свойство субъектов права // Правоведение. — 2008. — № 1. — С. 133—144; Авдеенкова М.П. Система юридической ответственности в современной России // Государство и право. — 2007. — № 7. — С. 25—32; Федорова В.Г. Понятие юридической ответственности и ее регулятивно-охранительная природа // Государство и право. — 2007. — № 9. — С. 87—92; Ветютнев Ю.Ю. Юридическая ответственность как закономерное явление // Юрист. — 2001. — № 10. — С. 23—24.
4Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. — Свердловск, 1964. — Вып. 2. — С.184.
5 См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. — М., 1972. — С. 101 — 104.
венность же, следуя формально-нормативной логике, должна найти свое закрепление (как мера «принудительного» претерпевания негативных последствий) на уровне санкций правотворческих норм. Вместе с тем, общий анализ правовой регламентации правотворческих отношений позволяет прийти к выводу о том, что на настоящий момент таким аспектам, как «обязанности» субъектов правотворческих отношений и их «юридическая ответственность», отводится крайне незначительное место. Отсюда — известная сложность возложения соответствующего бремени юридических последствий за ошибочные (осознанные и неосознанные) и отрицательные правотворческие решения.
Однако это не означает, что субъекты правотворческих правоотношений не несут никакой ответственности за свои действия. Осуществляя правотворческую деятельность в рамках выполнения публичновластных функций, эти субъекты несут, прежде всего, политическую ответственность, которая одновременно есть и юридическая, поскольку вся деятельность политической власти реализуется, так или иначе, в правовом поле и связана с исполнением или неисполнением предписаний правовых норм. Как справедливо замечает С.А. Авакьян: «Ответственность субъекта государственно-правового отношения — это политическая ответственность, поскольку он выступает в сфере реализации политических интересов, осуществления политической власти и ее функций. Вместе с тем это ответственность правовая, поскольку она формализуется в статьях нормативных актов. Оба названных свойства переплетаются, поэтому можно говорить о политико-правовой ответственности субъектов государственного права»1.
Правовая (юридическая) ответственность субъектов правотворческих отношений может быть также представлена в двух аспектах: активном (позитивном) и ретроспективном (негативном).
Когда речь идет об активном (проспективном, позитивном) аспекте ответственности, то в этом случае она выступает как осознание творцом права своего предназначения, своих задач и функций, а также того, как он должен их осуществлять. В данном случае ответственность является внутренним регулятором его действий в этой сфере (сфере правотворчества). По мнению Б.Л. Назарова, «позитивная ответственность в известном смысле есть длящееся состояние отношений субъекта ответственности к своим обязанностям»2. Позитивная ответственность есть «ответственность за надлежащее исполнение своих функций, обязанностей, порученного дела, за добросовестное поведение, ответственность перед обществом, государством»3.
Ретроспективный аспект ответственности отражает механизм принятия лицом неблагоприятных (негативных) последствий за прошлое противоправное поведение. В рассматриваемом случае — это возможные «лишения», применяемые к субъекту правотворчества за неисполнение или ненадлежащее исполнение им своих обязанностей в процессе осуществления правотворческой деятельности.
Общенародный характер целей и задач правотворческой деятельности предопределяет специфичность ответственности субъектов правотворчества. По своей юридической природе — это ответственность конституционно-правовая. Принципиальное отличие конституционной ответственности от иных видов правовой ответственности заключается, прежде всего, в ее содержании. «Конституционная ответственность — это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти»4.
Определяющим основанием правовой ответственности субъектов правотворчества является, таким образом, принятие в нарушение процедурно-процессуальных и материально-правовых правил (правотворческих норм) неэффективных, нерациональных, неразумных решений, которые противоречат принципу правозаконности и влекут или могут повлечь ущерб в отношении прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также интересов общества и государства в целом. Правильная объективная оценка действий правотворческих органов, а именно и прежде всего, принимаемых ими нормативно-правовых актов, является важнейшим элементом механизма установления их правовой ответственности. Эта оценка должна иметь четкую юридическую квалификацию (незаконные акты, неправомерные действия и т. п.). Такую квалификацию в установленном порядке дает суд, признавая в своих решениях соответствие либо несоответствие принятых нормативных актов закону, правам человека и т. п.
Принятие нормативных актов, противоречащих праву, можно расценивать как нарушение конституционной обязанности власти действовать в интересах народа. Однако, как справедливо отмечает Н.В. Исаева, чтобы правильно квалифицировать то или иное действие власти именно в этом качестве, необходимо «установление закрепленного в законодательстве состава правонарушения. Во избежание субъективизма юридический факт, послуживший основанием ответственности, должен быть подтвержден в судебном порядке даже в тех случаях, когда инициатива или решение о применении мер
1 Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве // Советское государство и право. — 1973. — № 11.— С. 30.
2 Назаров Б.Л. О юридическом аспекте позитивной социальной ответственности // Советское государство и право. — 1981. — № 10. — С. 32.
3 Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. — Саратов, 2003. — С. 57.
4 Дмитриев Ю.А. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти / Ю.А. Дмитриев, Ф.Ш. Измайлова // Г осударство и право. — 1996. — № 4. — С. 89.
ответственности принимается законодательным или исполнительным органом власти (отставка, роспуск, отрешение от должности)»1.
Факты признания нормативных актов нарушающими Российскую Конституцию российское законодательство, общепризнанные принципы и нормы международного права и т. д. и, соответственно, их отмена судебными органами сами по себе в чистом виде не являются мерами юридической ответственности2, так как непосредственно не налагают на лиц, принимавших данные акты, какого-либо бремени правовых лишений. Однако эти факты могут послужить основанием для применения тех или иных мер правовой ответственности. В частности, речь может идти о возложении на виновные органы (должностные лица) в порядке гражданского судопроизводства обязанности возместить материальный и моральный ущерб, причиненный их незаконными действиями3. В отношении должностных лиц органов исполнительной власти эти вопросы в принципе решаемы. Сложнее с теми субъектами публичной власти, которые по закону наделяются правовым иммунитетом и не могут быть привлечены к ответственности в течение срока политических полномочий. Одна из немногих альтернатив привлечения этих лиц к ответственности за решения, признанные высшими судебными органами незаконными — это, по сути, ответственность политическая — отказ со стороны народа на основе демократических выборов в выдаче мандата на осуществление «дискредитировавшим» себя лицам публично-властных полномочий на новый срок. Демократические выборы «предоставляют населению возможность сформировать (выбрать) такой субъект правотворчества, чья нормотворческая деятельность будет направлена на принятие нормативных правовых актов в интересах народа и отвечающих доминирующим в обществе ценностям и представлениям о них»4.
К демократическим институтам, включающим меры ответственности «избранников», относятся также «отрешение от должности», «отзыв выборного лица» и «роспуск представительного органа»5.
Таким образом, в процессе социально-правового диалога между обществом и властью, наряду с кристаллизацией конститутивных элементов правообразования (правовых интересов, правовой идеи и пр.), происходит институционализация и правовой ответственности компетентных правотворческих субъектов, так как если есть факты «делегирования права», «принятия правового обязательства», то должна быть и юридическая ответственность за его надлежащее исполнение.
В целом, применительно к проблеме определения специфики правотворческих правоотношений, в том числе вопросам участия структур гражданского общества в правотворческих правоотношениях, а также проблеме юридической ответственности субъектов правотворчества следует сформулировать следующие основные выводы. Во-первых, правотворческие (правообразующие) правоотношения следует рассматривать как разновидность правовых отношений, характеризующихся своей нормативной основой, объектом, субъектным составом и содержанием. Во-вторых, в рамках реализации принципа народовластия, складывающейся на этой основе системы взаимоотношений общества и государства (прежде всего, в лице выборных органов), проблема эффективности правообразовательных механизмов должна активнее решаться при помощи участия в процессах формирования актуального права институтов гражданского общества. В-третьих, в целях идентификации юридической ответственности субъектов публичной власти, наделенных функцией принятия общезначимых правовых решений, в правовых нормах, регламентирующих правотворческие правоотношения, необходимо наряду с правами четко формулировать обязанности субъектов правотворчества. Соответствующие обязанности необходимо выполнять в процессе принятия правовых актов, чтобы появились возможности для более точной квалификации состава «неисполнения или ненадлежащего исполнения» правотворческих функций. Посредством категории правообразующих правоотношений открывается доступ к идентификации искомых правовых элементов, которые в системе с другими элементами определяют содержание и упорядоченность современного правотворческого процесса как планомернорационального способа правообразования.
1 См.: Исаева Н.В. К проблеме ответственности в конституционном праве // Правоведение. — 2004. — № 2. —
С. 22. Примером законодательного закрепления такой процедуры является Федеральный закон от 6 октября 1999 года с последующими дополнениями и изменениями «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». См.: Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
2 В правовой литературе высказывается и иная точка зрения. В частности, С.А. Авакьян отмечает, что «отмена акта одного органа другим означает, что акт был незаконным или нецелесообразным. Отмена есть оценка деятельности органа, принявшего акт. Это мера государственного принуждения, что тоже характеризует ее как санкцию». См.: Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве // Советское государство и право. — 1973. — № 11. — С. 35.
3 См. об этом, например: Дмитриев Ю.А. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти / Ю.А. Дмитриев, Ф.Ш. Измайлова // Г осударство и право. — 1996. — № 4. — С. 95.
4 Трусов Н.А. Современный опыт борьбы за содержание права при помощи выборов // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 1. — С. 11. См. также: Широбоков С.А. Механизм демократических правоотношений человека и государства // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 2. — С. 5—8.
5 О проблемах правового регулирования институтов «отзыва выборного лица» и «роспуска представительного органа» см. подробнее: Руденко В.Н. Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. — 2002. — № 4. — С. 44—53.
