Правообразование, правообразующие интересы, законодательные технологии и техника: проблема взаимосвязей в контексте современной социогуманитарной концепции права Текст научной статьи по специальности «Право»

В.И. Червонюк

Червонюк Владимир Иванович — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России

Правообразование, правообразующие интересы, законодательные технологии и техника: проблема взаимосвязей в контексте современной социогуманитарной концепции права

То обстоятельство, что действие права в значительной мере предопределено качеством закона, воспринимаемое в отечественной науке как аксиоматичное, на практике подвергается серьезному испытанию. С одной стороны, переоценка (фетишизация) закона (правового инструментария в целом) ведет к принятию законов применительно к тем сферам, где правовое регулирование либо не желательно, либо же требует использования иных, более лабильных и менее «централизованных» средств правовой регуляции; с другой стороны, в тех сферах социального регулирования, где позитивное право (законодательство) рассматривается в качестве приоритетного инструмента, нередко принимаются юридически ущербные (дефектные) и, что в особенности нежелательно, социально неприемлемые (неадекватные) законы, действие которых приводит к прямо противоположным заявленным в их установлениях целям. Вопрос о правотворческой технике в этой связи представляется чрезвычайно актуальным и научный поиск решения проблем в рамках заявленной темы научнопрактической конференции, несомненно, отвечает реальным потребностям современной юридической практики. Обслуживая процессы «управляемого» правоообразования в правотворческой деятельности, юридическая техника действительно способствует созданию качественного нормотворческого «продукта».

Вместе с тем на вопрос о том, существует ли прямая зависимость между правотворческой техникой и качеством «производимого» закона, вряд ли справедливо давать однозначно позитивный ответ. Компетентные оценки качества законодательной деятельности радужными нельзя назвать. Складывается порой впечатление, что законодательная техника используется только в жестких параметрах: для обоснования воли законодательного органа (а эта воля не совпадает с общим интересом и обусловленным им общей волей, которая должна получить выражение в законе).

Так, социологические замеры показали, что около 95% граждан пострадали от проведенной в 1990-х годах приватизации, вследствие чего им нанесен непоправимый моральный и огромный материальный ущерб группой людей, подчинивших государственную власть своим интересам и в этих же интересах осуществивших перераспределение общенациональной собственности. С формальноюридической точки зрения, подобные акции квалифицируются как юридические сделки, которые в соответствии с действующим гражданским законодательством (ст. 181 ГК РФ) и действовавшим на момент заключения сделок Гражданским кодексом РСФСР можно признать ничтожными с возвращением всего полученного в доход государства. Тем самым деформированные законодательством о приватизации интересы подлежали бы коррекции, что в полной мере соответствовало бы природе права как инструмента выражения общего (согласованного) интереса. Однако Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 109-ФЗ «О внесении изменений в статью 181 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» вместо 10-летнего введен общий 3-летний срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки. Таким образом исключается юридическая возможность оказать влияние на процедуру деприватизации. Очевидно, что данная норма социально имеет узко ориентированную направленность и не отвечает интересам большей части населения.

Еще одним примером социально ущербного закона является Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в отношении которого, как отмечалось в Послании Президента РФ 30 ноября 2010 года Федеральному Собранию РФ, «ситуация действительно уже вышла за грань разумного. Заложенные в нем цели, к сожалению, во многом остались декларациями. По самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и «откаты», и просто нецелевые расходы, составляют не менее триллиона рублей». И хотя в Послании была поставлена задача «пора начинать работу над новой редакцией закона о госзакупках — более продуманной и более современной»1, тем не менее и в Послании Президента РФ от 23 декабря 2011 года было подчеркнуто,

1 См.: Российская газета. — 2010. — 1 декабря. — С. 5.

614 ------------------------------------------

что «в первой половине следующего года взамен всеми любимого 94-го закона надо принять федеральный закон, предусматривающий создание федеральной контрактной системы»1.

Уже давно перестали быть эпизодическими случаи, когда парламент принимает законы в противоречие с общими интересами, имеющими конституционное значение. Так, согласно части 1 статьи 132 Конституции РФ, органам местного самоуправления предоставлено право на установление местных сборов. Однако Федеральным законом от 29 июля 2004 года «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) о налогах и сборах» местные сборы не предусмотрены. Соответственно решения органов местного самоуправления о сборах, даже если они и вполне оправданы, признаются органами прокуратуры на основании приведенных положений налогового законодательства незаконными. Законодательный орган, таким образом, инициативно ввел в правовую систему правонарушающие нормы.

Множеством погрешностей, ущемляющих интересы граждан, изобилует действующее избирательное законодательство и законодательство о политических партиях, вследствие чего конституционно гарантированное право граждан избирать и быть избранным подвергается неправовым ограничениям. Это и монопольное право органа законодательной власти на произвольное установление вида избирательной системы, пределов заградительного барьера, условий регистрации политических партий, запрет на создание избирательных блоков, входящее в явное противоречие с положениями статьи 3, составляющей основы конституционного строя России, и статьи 32 Основного закона страны. Чрезмерной властью избирательное законодательство наделяет Центральную избирательную комиссию РФ2, что, видимо, дало основание компетентной юридической литературе для вывода о появлении наряду с существующими ветвями власти, обозначенными в статьях 10 и 11 Конституции РФ, и избирательной власти3. Однако при действительно весомых полномочиях Центризбиркома это не дает оснований для его отождествления с «избирательной» властью, которой не в переносном, а в прямом (истинном) смысле слова выступает исключительно собственник, носитель власти, представленный многонациональным народом России или всей совокупностью граждан ее территориальных образований (субъектами РФ и муниципальными образованиями) — народом России; Комиссия же по уполномочию закона призвана представлять и обеспечивать интересы народа.

Примечательно, что, наделяя Центральную избирательную комиссию РФ отдельными правами, законодатель не всегда принимает в расчет даже очевидные конституционно-юридические формальности. Так, статья 84 Конституции РФ устанавливает исключительное право Президента РФ назначать выборы Государственной Думы, а пункт 9 статьи 10 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и часть 3 статьи 6 Федерального закона от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливают такое же право за Центральной избирательной комиссией РФ при условии, что глава государства их не назначает.

Некачественное законодательствование подтверждается явно доминирующим в структуре нового законодательства актов так называемого вторичного образования — законов о внесении изменений в уже ранее принятые законы. Даже самый поверхностный анализ указывает на «пакетные» изменения базовых федеральных законов и среди них — гражданского, налогового и бюджетного кодексов, Кодекса РФ об административных правонарушениях, уголовного и уголовно-процессуального законодательства. К примеру, контент- анализ показал, что в течение 17, 18, 21, 22 и 23 ноября 2011 года Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла 32 федеральных закона, 29 из которых связа-

1 См.: Послание Президента Федеральному Собранию // Российская газета. — 2011. — 23 декабря. — С. 4.

2 Статус ЦИК России таков, что она одновременно наделена и нормотворческими, и правоприменительными, и контрольно-надзорными полномочиями. Центризбирком наделен правом принятия конкретизирующих избирательное законодательство инструкций и иных актов, участия в законодательной деятельности посредством разработки проектов федеральных законов о выборах и референдуме, а равно проектов законов, вносящих изменения и дополнения в действующее законодательство о выборах и референдуме; законодательно Комиссия обладает конституционно-надзорными полномочиями в отношении избирательных законов субъектов РФ. Существенны правоприменительные полномочия ЦИК, которые применимы на разных стадиях избирательного и референ-думного процессов. Так, именно ЦИК в соответствии с Федеральным конституционным законом о референдуме РФ определяет правомерность вопросов, вынесенных на референдум. От ЦИК зависит судьба внесенных на регистрацию избирательным объединением списков кандидатов, кандидатов на выборные должности. При этом дискреционный характер предоставляемых законом полномочий очевиден. Обширны контрольно-надзорные полномочия ЦИК, в том числе связанные с применением мер конституционного принуждения (отмена решений избирательных комиссий и их расформирование).

3 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. — М., 2010. — С. 325.

ны с внесением изменений в уже принятое ранее законодательство1. О явных законодательных просчетах свидетельствует то обстоятельство, что изменяемые законы в момент своего принятия либо внесения в них последних изменений уже содержали так называемые первоначальные пробелы. Так, Федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 116- ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», несмотря на то, что в 2011 году трижды подлежал изменениям и дополнениям2, по существу, значительно переформатировал упомянутый Закон: включены существенно обновленные или новые статьи об основных понятиях (ст. 2), сформулированы иные цели Закона (ст. 3), законодательные новеллы представлены статьями 61, 81, 82, новой редакцией главы 5 (ст. 12—21, 321) 3.

Точно так же на том же заседании претерпел существенные изменения Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований»4. Характер внесенных изменений свидетельствует о наличии первоначальных пробелов в момент принятия Федерального закона № 6-ФЗ.

Федеральным законом от 14 июля 2011 года № 210-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) и в статьи 17 и 223 Арбитражного процессуального кодекса в части установления обязательного банкротства привлекавших денежные средства»5 было включено 15 новых статей (ст. 2011—20115) 6, несмотря на то, что в течение 2011 года в АПК РФ дважды вносились изменения отнюдь не технического характера.

В Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции...»7 19 раз вносились изменения (последние в 2011 г.)8. Федеральным законом от 18 июня 2011 года № 218-ФЗ в указанный Федеральный закон внесен целый ряд новаций, представленных статьями 1, 9, 14, 16, 23, 231 и232.

О законодательных погрешностях свидетельствует и то обстоятельство, что довольно часто вносимые изменения как раз связаны с тем, что принимая тот или иной законодательный акт, законодательный орган страны не предусмотрел в нем наличие тех норм, которые закрепляют механизм действия данного закона, вдогонку затем достраивая де-юре вступивший в силу, но де-факто не действующий или плохо действующий закон. Так, Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 329- ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»9 в действующее банковское законодательство, определяющее статус государственных органов и их должностных лиц, внесен комплекс норм, по объему превышающий первоначальный текст Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Этим же обстоятельством продиктовано внесение упомянутым Законом изменений в Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»10. Это, в частности, придание принимаемым заключениям обязательного характера в определенных Законом случаях, запрет регистрации актов федеральных органов исполнительной власти, нарушающих права и свободы человека и гражданина, и др.11

Наиболее радикальным преобразованиям подвергается налоговое законодательство. Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием принципов определения цен для целей налогообложения»12 в Налоговый кодекс (в 2011 г. трижды подвергался изменениям) включены новые статья 1 и раздел V1, объединивший главы 141 — 146 (ст. 1051 —10525 и ст. 1294).

Перечень законодательных погрешностей можно удлинять, но он подтверждает общую тенденцию: федеральная легислатура легко преодолевает конституционно-правовые барьеры и в противоречие с требованиями конституционности императивно устанавливает нормы, существенно ограни-

1 В принципе, это закономерное поведение российского парламента, о чем свидетельствуют данные статистики.

Так, в 2001 году было принято всего 182 федеральных закона, из них 97 актов (53%) — это изменения и дополнения, в 2003 году — 196 и 125 (64) соответственно. В 2004 году — 228 и 155 (68%), в 2005 году — 210 и 148 (71%), в

2006 году — 271 и 196 (72%), в 2007 году — 395 и 287 (73%), в 2008 году — 320 и 184 (58%), в 2009 году — 651 и

373 (58%) (см.: Модернизация правовой системы России: Сборник научных статей / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. — М., 2011. — С. 125).

2 См.: Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 27. — Ст. 3880; № 30. — Ст. 4563, 4590.

3 См.: Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 44. — Ст. 6543.

4 См.: Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 49. — Ст. 7039.

5 См.: Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 29. — Ст. 4301.

6 См.: Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 1. — Ст. 4; № 7. — Ст. 905.

7 См.: Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 30. — Ст. 4566.

8 См.: Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 29. — Ст. 4301.

9 См.: Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 48. — Ст. 6730.

10 См.: Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 29. — Ст. 3609.

11 См.: Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 48. — Ст. 6730.

12 См.: Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 30. — Ст. 4575.

чивающие возможности граждан удовлетворять свои правовые интересы. Сформулированные наукой и апробированные многолетней практикой принципы правотворчества оказываются далеко не востребованными законотворческой практикой, а порой и игнорируются. По-видимому, не единичные случаи, но установившаяся практика федерального органа законодательной власти водить в правовую систему некачественное законодательство указывает на невозможность средствами законодательной техники, пусть даже и отработанными, препятствовать этим действиям. В этой связи все увеличивающееся количество принимаемых законов, ориентация законодательного органа исключительно (или преимущественно) на количественные характеристики законодательствования, умножает риск правотворческих просчетов. Тем самым активность законодателя, зачастую расходующего государственно-правовую энергию «вхолостую», лишь усиливает негэнтропийность социально-правовой среды и не способствует позитивному восприятию массовым правосознанием де-юре вводимых в действие законов. Юридически продекларированные, такие законы фактически либо бездействуют, либо, что еще хуже, вызывают «возмущения» правовой среды. Ожидать, что в этих условиях правоприменительная практика приобретет определенную стабильность, крайне сложно. При таких революционных атаках на законодательство невосприятие закона массовым правосознанием, что называется, запрограммировано. Призванная служить активной преобразующей силой, идейной основой законотворческой политики и практики, теоретическая юриспруденция в этой непростой социальноправовой ситуации оказалась в позиции стороннего наблюдателя, чаще всего сокрушаясь своеобразной интерпретацией законодателем принципа научности правотворчества.

Очевидно, что сформулированные в официальных документах задачи модернизации государственного управления1 непосредственно связаны в том числе с необходимостью рационализации организации и деятельности законодательной власти. Это системная задача, научное сопровождение которой призвана решать юридическая наука в целом. Общетеоретическое решение отмеченной проблемы, как представляется, видится в том, чтобы предложить практике такую модель правообразова-ния (действия позитивного права) в существующих социально-правовых условиях, которая связала бы законодательные органы необходимостью всякий раз при проявлении правотворческой энергии действовать в строгих, заданных наукой и апробированных практикой методологических ориентирах, выход за пределы которых либо их игнорирование со всей очевидностью свидетельствовали бы о неконституционном поведении законодателя, влекущем вполне конкретные конституционно-правовые последствия. При этом прагматизм и ценность предложенной модели действия позитивного права в сложившихся социально-правовых условиях, думается, должны быть подчинены главной идее: функционирование органов законодательной власти федерального и регионального уровней приобретает действительный конституционный смысл при условии, если их деятельность и принимаемые законы соответствуют природе права, принципам конституционного строя, правам, свободам и приоритетам человеческой личности, связаны волей носителя и первоисточника власти, персонифицируемого Основным законом страны с многонациональным народом России.

Безусловно, что основу предлагаемого проекта должна составить отвечающая определенным критериям концепция современного правопонимания. Не углубляясь в проблему специального анализа сложившихся в современном отечественном правоведении теоретических подходов в вопросе общего понятия права, подчеркнем главное: предлагаемая концепция правопонимания призвана отвечать по меньшей мере двум базовым требованиям, позволяющим однозначно давать оценку принимаемым законам на предмет соответствия их природе права, связанности принципами конституционного строя, правами и интересами человека и гражданина. Она, как представляется, должна иметь, во-первых, гуманистическое содержание, означающее, что эталоном права учреждаемых законом норм (равно как и выносимых правоприменительными органами индивидуально-правовых решений) являются права и свободы, приоритеты и ценности человеческой личности; во-вторых, социальное основание, предполагающее, что вводимый в правовую систему закон как особая юридическая форма выражения права должен адекватно отображать многообразные социальные интересы, закрепляя в своих установлениях их действительную структуру и конституционный баланс. Таким образом, социгуманитарный подход должен составить основу предлагаемого правопонимания.

Таким образом, науке важно предложить такую модель правопонимания, которая бы связала законодательный орган необходимостью всякий раз при проявлении правотворческой энергии действовать в строгих методологических параметрах. Эта связанность законодателя отмеченными методологическими установками в свою очередь подчинена более общему требованию, имеющему в современных условиях конституционное значение: связанности публичной власти правом, правами и свободами, в конечном счете волей носителя и первоисточника власти.

С учетом отмеченного, представляется, что в проектируемой модели правообразования должны получить отражение группы вопросов следующего характера: (1) обоснование первоосновы права,

1 См.: МедведевД.А. Правовое государство: становление правового государства: выступления, статьи, документы: В 3 т. — М., 2010. — Т. 1.

его сущностной доминанты; (2) теоретическая конструкция правопонимания, его формула и очевидные преимущества, прежде всего соответствие концептуальных установок предлагаемого правопонимания гуманистическим представлениям о месте человека в системе общественных отношений и его социальным ожиданиям (производным, но важным в рассматриваемом контексте является вопрос о возможности операционализации основных концептов и главной идеи правопонимания в предметной законодательной деятельности); (3) технологии нормативного выражения права в законе, которые должны быть представлены в законодательной деятельности, исходя из предложенной концепции правопонимания; (4) способность концептуальных установок предлагаемого правопонимания и основанных на них технологий конструирования права в законе выступать методологическим ориентиром организации законодательной власти. Принципиально важен в этой связи вопрос о конструировании законодательной деятельности таким образом, чтобы формулируемая в принимаемых законах воля законодательного органа власти (законодательная воля) была производной от главных постулатов правопонимания и тем самым совпадала с так называемой общей волей.

Таким образом, с теоретико-методологических позиций выстраиваемая конструкция правообра-зования (действующего права) структурно охватывает несколько аспектов, каждый из которых можно квалифицировать как: 1) метаюридический; 2) философско-юридический); 3) специально-юридический (преимущественно технолого-юридический); 4) организационно-юридический (конституционноправовой). Соответственно, первые два аспекта отображают сущностно-понятийный характер рассматриваемой модели, а последние два — прикладной.

Предваряя рассмотрение отмеченных аспектов, подчеркнем несколько сущностных характеристик, касающихся феномена правообразования.

В широком, философско-социологическом значении понятия «правобразование» и «правотворчество» являются идентичными. В специально-юридическом, или собственном смысле слова, каждое из этих понятий имеет отличное от другого содержание, специфические признаки и назначение. Право-образование в указанном смысле есть социально обусловленный процесс формирования (фактического образования) права, складывающийся под влиянием комплекса разнородных причин объективного и субъективного характера. Это «процесс фактического складывания и признания тех или иных общественных отношений и взаимосвязей людей и их объединений в качестве «нормальных» и «правильных» (с точки зрения господствующих в данном обществе материальных жизненных отношений и соответствующих им идей, ценностей и т. п.), процесс социально-исторического формирования общих критериев, правил, масштабов, образцов и стандартов этой «нормальности» и «правильности» и в конечном счете их кристаллизация в соответствующие нормы поведения, действия и взаимоотношения людей. Правообразование с указанной точки зрения “есть процесс становления права как формы”» (В.С. Нерсесянц). Это объективная сторона правообразования. Правообразование, можно сказать, в этом смысле есть создание правовых норм помимо участия законодателя; это стихийная деятельность социального субъекта, в процессе которой формирующийся правообразующий интерес находит выражение в фактических правовых нормах (то есть нормах, которые по своим объективным характеристикам уже приобрели правовую окраску, нормативность, но еще не получили государственно-правового признания и в силу этого не обладают свойством формально-юридической определенности).

В отечественной юридической литературе длительное время правотворчество рассматривалось основным правообразующим институтом, хотя влияние различных объективных факторов на формирование права не отрицалось. Такой подход не позволяет выяснить истинную роль государства в формировании права, в значительной мере если не игнорирует, то, как представляется, недооценивает объективную природу этого процесса. С точки зрения данного подхода, объективная природа формирования права (правогенеза) не отрицается, но определяющее значение отводится субъективному фактору — деятельности специализированных органов государства по созданию норм права, то есть правотворчеству; создание права поэтому носит сознательно-волевой, управляемый со стороны государства характер. Государство признается главным производителем права, оно в буквальном смысле «творит право», выступает источником права; при таком подходе за ним (государством) признается монополия на производство права, определение его содержания, структуры. Однако формирование права специализированной деятельностью государства лишь видимая («надводная») часть айсберга. Глубинная же сущность формирования права скрыта. В действительности единственным и главным производителем права является общество. Общество, образно говоря, является матерью права (В.В. Лазарев). Категория «правообразование» («правотворчество» в его широком понимании) как раз и позволяет охватить и целенаправленный процесс создания права, и эту «невидимую» часть формирования права. В историко-генетическом плане право возникает как следствие коренных изменений, происшедших в обществе, в его экономическом и политическом строе, в культуре, традициях, ментальности, поведении и деятельности людей.

Таким образом, в формировании права выделяются два относительно автономных, специфических процесса: во-первых, объективный процесс формирования права и, во-вторых, формальный

процесс создания права, связанный с правотворческой (нормотворческой или нормоустановитель-ной) деятельностью государства. Можно сказать, что в первом случае речь идет о спонтанном, стихийном правотворчестве, а во втором — о «сознательном, планомерном» или «управляемом» право-образовании. В представленном материале речь идет преимущественно о модели «управляемого» правообразования.

1. Метаюридический аспект рассматриваемой конструкции обусловлен взаимосвязью интересов и права и правообразующей ролью интересов1. Такая исходная посылка обусловлена тем, что право и интересы имеют генетические корни, одинаково нуждаясь друг в друге. При этом методологическое значение интереса для сущностного понимания права, равно как и объяснения природы правовобра-зования и действия права заключены собственно в свойствах самих интересов, к которым, как показывает исследование проблемы, могут быть отнесены:

во-первых, объективно-субъективная природа интереса, указывающая на наличие в его структуре таких элементов, как: социальное положение субъекта интереса или совокупность его фактических связей с обществом; степень осознания субъектом своего положения в обществе: идеальные побудительные силы или мотив деятельности, направленные на вполне определенные объекты интереса; само действие субъекта в социальной среде обитания2. Соответственно выявление, учет и адекватное отображение специфических интересов в законе ставит правотворческий орган перед необходимостью решения по меньшей мере следующих задач: (1) определение фактического и юридического статуса носителя интереса, его места и роли в системе общественных отношений и места в социальной иерархии общества; (2) уяснение характера осознания субъектом этого места в социальной иерархии, а также причин, мотивации, направленности действий носителя интересов на определенные объекты; (3) фиксирование характера деятельности, поведения носителя интересов, изучение его связей, отношений, складывающихся в результате такой деятельности и поведения. Решение этих задач позволяет законодателю выявить те объективно сложившиеся нормы (как результат возникшего стремления субъектов удовлетворить, реализовать свои интересы), которые требуют юридического признания;

во- вторых, динамизм интересов, их подвижность и изменчивость, предопределяющих динамизм и изменчивость (эволюцию) права. Законодатель поэтому вынужден выстраивать систему законодательства с учетом этого свойства интересов;

в-третьих, противоречивость интереса, выражающаяся в единстве противоположных сторон: необходимости удовлетворения потребностей субъекта и возможностей их удовлетворения, лежащих за пределами простой деятельности, вынуждающих субъекта своей активностью разрешать сложившееся противоречие3. Противоречивость указывает на то, что отдельно взятый интерес относительно автономен, противостоит другим интересам и находится с ними в противоборстве. Для законодателя важно знать о сторонах этого противоречия, чтобы дать возможность социально значимому интересу развиваться и соответственно ограничивать действие неправового интереса, а равно неправовых форм его реализации;

в-четвертых, сочетаемость интереса, несмотря на его противоречивость, стремление к обособлению и даже «враждебность» по отношению к другим одинаковым интересам (конкуренция). Наличие у интереса свойства сочетаемости с другими интересами объясняется тем, что предмет удовлетворения потребности субъекта лежит за пределами его непосредственной импульсивной досягаемости. Вступая в противоречие, интерес «вынужден» одновременно искать пути к сочетанию с другими инте-

1 В вопросе о том, что является основной движущей силой, причиной правообразования нет единого мнения. Р. Ие-ринг таковой считал цель, которая «есть основное начало права». По Иерингу, «одно из двух: мировым движением должна являться либо причина, либо цель. ...Из цели может исходить закон причинной связи, но не наоборот» (Ие-ринг Р. Цель в праве. — Ярославль, 1888. — С. 2). Н.М. Коркунов исходил из того, что движущую роль в механизме правообразования выполняет сознание (Коркунов В.Н. Лекции по общей теории права. — 8-е изд. — СПб., 1912).

В современной западной юриспруденции распространенным является взгляд, согласно которому правообразование начинается с правовой идеи. В новейшей отечественной литературе такой подход не является исключением. Однако и цель, и сознание, равно как и правовая идея, — явления субъективного порядка, и об их правообразующей роли можно говорить лишь применительно к формированию позитивного права, то есть сфере нормотворчества государства. С этой точки зрения правообразование предстает перед нами исключительно как целенаправленный процесс. С позиции такого понимания основного движущего механизма правообразования различие между правообразованием и правотворчеством утрачивает свое значение. Подобная критика относится и к так называемой феноменологической школе права и ее разновидности — «коммуникативной теории», развиваемой в отечественной литературе. Различие состоит лишь в том, что в данном случае в качестве основного правобразовательного фактора сторонники этих взглядов выдвигают общение, коммуникацию, также имеющих преимущественно субъективное происхождение (хотя и не лишены полностью объективного основания).

2 См.: ЗдравомысловА.Г. Проблема интереса в социологической теории. — Л., 1974. — С. 29; ЗдравомысловА.Г. Социология конфликта. — СПб., 1996. — С. 123.

3 См.: Сиренко В.Ф. Интересы — власть — управление. — Киев, 1991. — С. 9, 25.

ресами и таким образом, уступая, достигать цели1. Вследствие совпадения (сочетаемости) интересов становится возможной «социальная кооперация»2;

в-пятых, взаимосвязь, взаимопроникновение с другими интересами. Данное свойство порождает взаимосвязь, разнообразные коммуникативные связи между носителями интересов. Для законодателя это свойство интереса позволяет соответственно к объективно существующим связям интересов применять технологии согласования и таким образом закреплять в едином законодательном акте, казалось бы, разнонаправленные интересы, тем самым исключая или сводя к минимуму возможность противопоставления различных интересов, законодательного ущемления одних и неоправданного поощрения иных специфических интересов. Кроме того, как справедливо замечено (В.В. Степанян), отмеченное свойство интереса имеет и собственно специально юридическое правотворческое значение: позволяет принимать широкомасштабные законодательные акты (к примеру, консолидированные, кодифицированные, комплексные и т. д.);

в-шестых, способность интереса к формированию, выражению и реализации. Формирование интереса есть реакция его субъекта на возникшую потребность и связанную с этим необходимость ее удовлетворения. Интерес, после того как он сформирован, «заявляет» о себе тем, что он проявляется в правосознании (правовой идеологии и правовой психологии), в политике, праве, деятельности людей. Способность интереса к реализации означает, что интерес объединяется с волей социального субъекта, выступает в качестве мотива и детерминанты его поведения и деятельности. Применительно к правотворческой сфере это означает, что законодатель должен использовать такие формы и механизмы опосредствования (законодательного закрепощения) интереса, которые бы в максимальной степени содействовали реализации правообразующих интересов;

в-седьмых, органичная связь интереса с правом. Это свойство является своего рода интегративным, оно вытекает из противоречивости интересов, его способности к отображению и выражению и др. Данное свойство означает, что, с одной стороны, интересы зависят от права, власти (управления), постоянно испытывают управляющее, регулирующее воздействие3. Конечно, границы управляющего воздействия права вполне обозримы, и они определяются свойствами самих же интересов. С другой стороны, связь права и интересов проявляется в том, что право оказывается зависимым от системы господствующих интересов и в этом смысле, испытывая воздействие интересов, формируется и изменяется под их влиянием. При этом сила и характер влияния интересов на действующую систему права напрямую связаны с состоянием развитости институтов гражданского общества, с возможностью через разнообразные институты непосредственной и представительной демократии влиять на волю законодателя, признание им специфических интересов в качестве всеобщих, то есть юридически признанных и защищенных государственной системой.

Интересы порождают, формируют право и отражаются в нем. При этом право всегда и во всем следует за интересом, но оно не является, как считал И. Кант, продуктом существующей среды «постоянных антагонизмов»4. Основываясь на ранее сформулированном подходе5, полагаю, что появление права, вслед за возникающими интересами, необходимо не только для того, чтобы обеспечить их бесконфликтное развитие, но прежде всего для того, чтобы они могли быть реализованными. Интерес главным образом и возникает для того, чтобы быть удовлетворенным. Право, можно сказать, создает ему такое пространство, при котором его реализация оказывается объективно возможной. Интересам, которые входят в конфликт с правовой природой вещей (не обладают свойствами общего или согласованного интереса), право ставит юридические барьеры. Соответственно, с момента своего возникновения право обусловлено необходимостью осуществления особого рода функции — упорядочения несовпадающих социальных интересов, создания благоприятных условий для их реализации. Отсюда представляется научно состоятельным выведение Л. Дюги формулы генезиса права из необходимости обеспечения общих (солидарных) интересов6. Интерес в этом смысле есть тот эмбрион, из которого, собственно, и вырастает право.

1 См.: Сиренко В.Ф. Интересы — власть — управление. — Киев, 1991. — С. 9.

2 См.: Роулз Дж. Теория справедливости. — Новосибирск, 1995. — С. 20.

3 Сиренко В.Ф. Интересы — власть — управление. — Киев, 1991. — С. 24.

4 См.: Кант И. Сочинения на немецком и русском языках. — М., 1994. — Т. 1. — С. 86. Как в историко-правовой мысли, так и в современной обществоведческой литературе господствующее мнение исходит из того, что воспроизводство интересов порождено исключительно противодействующими силами, в буквальном смысле вырастает исключительно из «конфликтной среды». Эта посылка в одинаковой мере характерна как для представителей юридической антропологии (Рулан Н. Юридическая антропология: Учебник для вузов / Пер. с фр.; Отв. ред.

В.С. Нерсесянц. — М., 2000. — С. 63—66, 144 и след.), так и для сторонников аналитической юриспруденции (см., например: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. — М., 2001. — С. 157—158).

5 См.: Гойман (Червонюк) В.И. Действие права. Методологический анализ. — М., 1992. — С. 76 и след. Сформулированный подход к пониманию генезиса права получил развитие в интересной монографии В.В. Трофимова (см.: Трофимов В.В. Правообразование в современном обществе: теоретико-методологический аспект / Под ред. Н.А. Придворова. — Саратов, 2009).

6 См.: Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. — М., 1909. — С. 24 и др.

Основу права, доминанту его формирования и развития при этом составляют не все, а только те из них, которые обладают особыми свойствами, совокупность которых позволяет квалифицировать такие интересы как правообразующие1. Признание интереса основным правообразующим фактором базируется и на той методологической посылке, что самым активным фактором правообразования выступает человек — носитель интереса. «Человек, — как утверждает американский теоретик права Дж. Холл в работе «Живое право демократического общества», — это нормосозидающее, нормоисполняющее существо»2. «Интересы (материальные и духовные), а не идеи непосредственно господствуют над деятельностью людей...»3. Формирование и развитие социально значимых правообразующих интересов совпадает с процессами формирования и развития права. Право с этой точки зрения возникает постольку, поскольку оно способно согласовать возникшие интересы, выступать выразителем конкурирующих, противоборствующих интересов, формой их признания, разграничения и защиты4. Как абстрактно-правовая конструкция выражения общего интереса всех субъектов в регулируемой сфере общественной жизни правообразующий интерес — это такой общий интерес, в рамках которого различные (личные, групповые, коллективные и другие специфические) интересы субъектов социальной жизни могут быть учтены и согласованы в аспекте одинаково справедливой для всех общеправовой позиции. В формально-правовом смысле согласованный интерес — это обобщенно типовая конструкция интереса, в которой уравновешены противоборствующие интересы, а равновеликие (совпадающие) получили в формально-юридическом смысле эквивалентно равное (с точки зрения формального равенства), одинаковое выражение (юридическую силу, механизмы реализации и правовой охраны) и пр.5

Следовательно, то пространство, в рамках которого различные социальные интересы могут быть согласованы и реализованы по общей для них правовой норме, и есть пространство правообразующего интереса. Задача законодателя — выявить это пространство правообразующего интереса и очертить его с помощью общезначимой и общеобязательной правовой нормы.

Роль интересов в механизме правообразования не ограничивается тем, что они выполняют функцию «пускового механизма» правового регулирования. Интересы определяют содержание права, его структуру, характер формирующихся правовых режимов в тех или иных сферах общественной жизни.

Если интересы лежат в основе правового регулирования6 или шире — формирования правовых общностей, то можно предположить, что структура правового регулирования подчинена этим интересам: интересы порождают нормы, группе однородных интересов соответствуют институты, подотрасли, отрасли права и более крупные нормативно-правовые образования: очевидно, что публичноправовой и частноправовой характер интереса является основанием деления права на публичное и частное. Характер взаимосвязи интересов и права таков, что именно интересы предопределяют вы-

1 Это такие интересы, которые: во-первых, по своим свойствам объективно должны находить отражение в праве — интересы социально типичные, массовидные, проявляющиеся или имеющие устойчивую тенденцию к проявлению (формированию и реализации) и получающие вследствие этого выражение в деятельности, общественных отношениях (правоотношениях). Их носителями выступают не отдельные индивиды, а множество социальных субъектов; во-вторых, не могут быть реализованы без привлечения правовых средств. Правовой инструментарий необходим для того, чтобы цивилизованным путем обеспечить взаимодействие, а равно разрешить противоречия конкурирующих интересов, разграничив их в нормах права и тем самым ограничить распространение одних и стимулировать реализацию, обеспечить охрану и защиту других интересов; в-третьих, для законодателя правообразующим (нормообразующим) является интерес, «представляющий собой результат согласования интересов различных участников общественных отношений»(В.В. Лапаева).

2 Hall. G. Living Law of Democratice Society. — N. Y., 1947. — P. 48, 97—98.

3 Вебер М. Хозяйственная этика мировых религий // Макс Вебер. Избранное. Образ общества. — М., 1994. — С. 55.

4 Немецкий правовед Филипп Гек вслед за Иерингом признает интересы как основу законотворчества (Heck Ph. The Formation of incepts and the Jurisprudence of Interests // The Jurisprudence of Interests Cambridge-Massachusetts, 1948. — P. 131).

5 См.: Лапаева В.В. Социология права / Под ред. В.С. Нерсесянца. — М., 2004. — С. 173—174.

6 Интересы легко укладываются в схему известных методов правового регулирования. В сравнении с отношениями интерес более конкретный, а значит, и более точный объект правотворчества; отношения же — это форма, через которую реализуется свойство зависимости интереса.

Признание интереса предметом регулирования принципиально важно для учета субъективного, личностного фактора в механизме воздействия права на поведение человека. При этом объектом регулирования в этом случае становятся недоступные при традиционном подходе мыслительная деятельность и другие психические процессы, которые присутствуя в целях, мотивах и воле субъекта (субъективных характеристиках интереса) не являются индифферентными праву, выполняя своего рода функции предрегуляции в механизме правового воздействия. Интересы хорошо уживаются с нормами права, которые по отношению к интересам одновременно выступают формой государственного познания, источником их выражения, закрепления и формой существования, специфическим средством охраны и развития (В.В. Степанян). Обоснование интересов в качестве предмета правового регулирования см.: Червонюк В.И. Теория государства и права: Учебник. — М., 2009; Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран: Курс лекций: В 10 вып. — М., 2008. — Вып. I: Введение в конституционное право. — Ч. I.

бор средств (методов и правовых режимов) правовой регуляции; необходимость выражения в праве равной меры, баланса интересов вызвала к жизни появление такого инновационного метода правового регулирования, как метод согласования интересов.

Таким образом, если право стремится к тому, чтобы его регулятивный потенциал не сводился исключительно к формам принудительного обеспечения тех или иных поведенческих актов людей, оно должно быть воплощением жизненно важных интересов, реализация которых имеет объективную основу. В ином случае, как верно замечено, право рискует превратиться в абстрактно умозрительный регулятор, никак не связанный с реальной жизнью. Принимая законы (иные правотворческие решения), правотворческий орган должен сознавать, что он тем самым и главным образом узаконивает (легализует) фактически существующий интерес, предоставляя ему статус всеобщего, официально признанного и обеспеченного государственной защитой, выражая его в собственно юридической форме — субъективном праве одних носителей интересов и юридических обязанностях других. Соответственно, и правоприменительный орган, применяя норму закона, должен сознавать, что он таким образом создает юридическую возможность для реализации фактического интереса носителя субъективного права. Преследование правоприменителем иной цели входит в противоречие с природой права, выступающего юридической формой, содержанием которого выступает конкретный интерес. Современный тип (теоретическая конструкция) правопонимания и соответствующая ему модель организации законодательной деятельности не могут отвлекаться от этих закономерностей взаимосвязи права и интересов.

2. Философско-юридический аспект представлен конструируемым типом правопонимания, выраженным социогуманитарной концепцией права.

В основу социогуманитарного контекста права положена идея о неразрывной связи интересов и права. Интерес есть субстанция права; право призвано оформлять его в своих установлениях, закреплять механизмы защиты и реализации. При этом не всякий, а только согласованный интерес может быть принят за первооснову права. С позиции предельного уровня обобщения (философско-правового подхода), отстаиваемая концепция может быть выражена формулой: право есть согласованный интерес; право — это нормативно признанный согласованный интерес. Операционализация этой формулы на специально-юридическом уровне предполагает ее уточнение. С этой точки зрения, согласованные интересы — это интересы, которые: а) как правило, требуют государственного признания (обеспечения, степень которого может быть различной); б) обязательного придания им юридической формы (причем не только субъективного права и «законного интереса»)1; в) отвечают «правовой природе вещей», воплощают в себе приоритеты и ценности человеческой личности, ее социальные ожидания и гуманистический потенциал (идеи свободы, правового равенства, и др.); г) отражают баланс публично-правового и частноправового, пределы государственных притязаний и вместе с тем их соразмерность гарантируемым правам и свободам человека и гражданина. Право, с точки зрения отстаиваемого подхода, есть закрепленное в законе, признанное в ином его источнике согласие социальных сил по поводу отстаиваемых ими социальных ценностей, приоритетов, требований, благ. В этом смысле закон, как основной «продукт» законотворческой деятельности, действительно способен выступать на стороне всеобщих (общих для всех) интересов, инструментом согласования правовых позиций самых разных социальных сил, солидаризуя тем самым общество и обеспечивая в нем социальный мир и порядок.

Преимущества отстаиваемого типа правопонимания видятся в следующем.

В современном стратифицированном обществе право, претендуя на роль общесоциального регулятора, что называется «по определению» объективно призвано отображать согласованный интерес,

1 Как показывает изучение проблемы, диапазон юридических форм выражения интересов достаточно широк. Кроме отмеченных форм, это может быть: а) наделение лица общей или специальной правоспособностью; б) закрепление в законодательстве терминологии, указывающей на соответствующий вид интереса: «национальные интересы»», публичные интересы» и т. д., что само по себе создает благоприятные юридические возможности для удовлетворения таких интересов. Легализуя соответствующий вид интереса, законодатель тем самым персонифицирует их с соответствующим субъектом, статус которого уже сам по себе выступает формой (способом) реализации интереса; г) выражение интереса в законе посредством использования конструкции законной презумпции; д) в форме специфического правового состояния носителя интереса — некой середины между правомочием и простым дозволением. Когда норма устанавливает обязанность для осуществления интереса одного, это всегда более или менее отражается на интересах других. Это фактическая возможность пользоваться случайными последствиями осуществления установленного права в истории правовой мысли обозначалась как рефлективное действие права (Р. Иеринг).

Это также так называемый затрагиваемый интерес, на который прямо указывается в законодательстве, который не вполне точно обозначают отраслевым вариантом общетеоретической категории законного интереса. Юридически значимая форма признания интереса — судебная практика, включая деятельность специализированных органов конституционного контроля; сюда же следует отнести акты судебного толкования, обобщения судебной практики, вырабатываемые высшими судебными инстанциями страны правоположения, в которых в той или иной форме выражено отношение (сформулирована правовая позиция) относительно тех или иных интересов.

баланс социальных интересов. Игнорирование этого важнейшего требования в законодательной деятельности приводит на практике к тому, что право не только не достигает желаемого результата, но превращается в свою противоположность, не снимает социальную напряженность, а способствует ее усилению, порождая социальные конфликты (ситуация с законодательством «о монетизации льгот» лишний раз подтвердила это). Законодательство в этом случае вступает в противоречие с «правовой природой вещей», действует со знаком минус.

Следовательно, в условиях заметно выраженной конфронтации в обществе, сильной социальной поляризации социогуманитарный контекст правопонимания может оказывать определенное мотивационное воздействие на законодателя, побуждая его решать задачу адекватного выражения в законе разнообразных интересов. Законодательство, юридические средства в целом, адекватные многообразию господствующих в обществе интересов, несомненно, повышают ценность и социальную значимость правовых регуляторов, их потенциал в урегулировании общественных связей, в наиболее полном удовлетворении интересов и потребностей как отдельной личности, так и общностей людей.

Симптоматична в этой связи эволюция сторонников так называемой либертарной концепции права. Если ранее они однозначно отстаивали понимание права исключительно с позиции либерализма, то работы последних лет наиболее авторитетного их представителя свидетельствуют о попытке симбиоза в праве либерального подхода с идеей справедливости. Рационализм такого подхода в свете событий последних лет, происходящих в отдельных странах Европы, Средней и Западной Азии, становится все более очевидным.

Отстаиваемый тип правопонимания содержит в себе значительный гуманитарный потенциал. Позитивное право, выражающее согласованные интересы, позволяет наполнить реальным содержанием провозглашенные Конституцией страны права человека и гражданина, соотнести право с приоритетами и ценностями отдельной личности, общества в целом и воплотить в своих установлениях идеи добра, справедливости, выступить мощным средством социальной адаптации в изменившихся условиях. Признание правопонимания в социогуманитарном контексте позволяет использовать то ценное, что было накоплено отечественной правовой мыслью в этой области, придать современному право-пониманию диктуемый временем необходимый прагматизм, социальную направленность, увязать в праве либеральные ценности с результативностью, действительной социальной востребуемостью. С рассматриваемых позиций отстаиваемая концепция является предметным выражением интегративного правопонимания; без придания такой предметности интегративный подход, как представляется, утрачивает свое значение1.

Гуманизация и социализация правопонимания (социогуманитарная идея права) в полной мере согласуется с концепцией и практикой истинно демократического государства: общесоциальные институты призваны выявлять, отображать в законе общие (согласованные) интересы и через государственные институты обеспечивать условия для их удовлетворения. Способность государства выступать инструментом защиты общих (согласованных) интересов является показателем его демократизма, эффективности и социальной полезности. Государство, в контексте данной парадигмы, призвано всеми своими средствами и механизмами служить целям солидаризации общества, противостоять его конфликтности и через механизмы законодательной власти выражать достигнутое согласие в законодательстве. Государство, таким образом, служит общему (согласованному) интересу, а право выступает формой его общесоциальной (всеобщей) формой и способом выражения. Таким образом предполагается концептуальное единство государства и права как взаимодействующих феноменов: право — аккумулирует, представляет общий, всеобщий согласованный интерес; государство — публичная организация власти — обеспечивает реализацию, правовую охрану и защиту таких интересов. Этой концептуальной схеме в принципе должна соответствовать структура государства, стиль поведения и содержание деятельности персонала. В контексте данного правопонимания очевидна квалификация не только коррупционного, неконституционного поведения публичных властей и публичных должностных лиц, но и их действия в конфликте интересов, принявшие в сфере публичной власти массовый характер.

Идея права — не пожелание, но методологический ориентир, который не может быть проигнорирован законодательной властью. Теоретические концепции должны одновременно проходить апробацию в практике и выступать ее научной основой, оценочным критерием качества принятого закона даже в том случае, когда законодательный орган по каким-то причинам не считается с доктриной права, принимая такой закон. Отсюда ценность социогуманитарной теории в ее верифицируемости, соизмеримости с практикой. Идея согласования интересов, таким образом, выступает своеобразным превентивно-защитным механизмом против применения в законодательной деятельности технологий, направленных на умаление интересов (прав) граждан. Соотнесение такого закона с критерием

1 Обоснование интегративной методологии правопонимания подробнее см. Гойман (Червонюк) В.И. Действие права. Методологический анализ. — М., 1992. — С. 30 и след.

его адекватности согласованному интересу указывает на его (закона) дефектность, а следовательно, и несостоятельность.

Социогуманитарная идея, несомненно, оказывает влияние на стратегию законотворчества, законодательную политику. В аспекте концепции права как нормативно согласованного интереса должна формироваться современная парадигма законотворчества. Ее основа, исходный и основополагающий пункт — положение о том, что признанными правом (всеобщими) становятся лишь те интересы, которые объективно, обладая свойствами общего (правообразующего) интереса, посредством политико-правовых механизмов, технико-юридических средств и законодательных технологий согласования получают выражение в праве. Из этого вытекает второе не менее важное требование: формирование законодательной конструкции общего или согласованного интереса возможно при условии прямого или опосредованного соучастия в законодательной деятельности носителей согласуемых интересов (через институты референдума, общественного мнения, всенародных обсуждений законопроектов, независимой социальной экспертизы, разнообразные формы гражданских инициатив, а равно формирования политических партий, способных реально выступать ретрансляторами социальных ожиданий разных групп людей в отвечающие этим ожиданиям законодательные решения).

Общее понятие права, чтобы не выступать лишь предметом спора для узкого круга специалистов, должно иметь прямые и непосредственные выходы на юридическую практику, в буквальном смысле быть «встроенным» в реальную правовую жизнь и в этой связи способным выступать критерием соотнесенности действующего законодательства (позитивного права) с общественными ожиданиями, приоритетами, ценностями и интересами людей — отдельной личности, социальной общности, общества в целом. Отражая существующую реальность через отражение в своей нормативной структуре реально существующих интересов, право в этом качестве из документально зафиксированного нормативного текста становится «достоянием» индивидуальной и общественной психики, воспринимается индивидуальным и массовым правосознанием как то, без чего невозможна организация собственного поведения в жизненно важных ситуациях. Трансформируясь из «духа» (смысла) и «буквы» закона в действия участников регулируемых отношений, право становится «живым», совместимым с реальной жизнью. Очевидно, что в этом случае замечание Канта о том, что юридические науки не отвечают на вопрос «quid jus»? (что должно пониматься ... под правом), а лишь дают ответ на вопрос «quid juris»? (что было установлено в виде права определенной системой), получает выход из логически замкнутого круга. С указанных позиций то, «что было установлено в виде права», как раз и «должно пониматься под правом».

Очевиден прагматизм данной теории. И естественно-правовая концепция, отвечающая гуманистической природе, и нормативный подход, отвечающий критериям специально-юридической теории, выражаясь языком формально-логических понятий, являются абстракциями высокого (философско-юридического) уровня обобщения. Руководствоваться такой идеологемой законодателю в законотворческой деятельности крайне сложно. Вместе с тем, каждый раз, принимая закон, законодатель дискреционно решает, что является правом, а что не подлежит возведению в закон. При этом вопрос о том, каковы критерии такого решения, остается открытым. Социогуманитарная концепция в этом смысле оказывается в известной степени и абстрактной, и в то же время конкретной формулой права. Очевидно, что всякий раз правотворческий орган, прежде чем сформулировать законодательную норму, обязан найти и выразить в ней модель согласованных интересов взаимодействующих (конкурирующих) субъектов.

Конечно, добиться ситуации, при которой каждый из принимаемых законов соответствовал бы идее права, понимаемой как нормативно признанный согласованный интерес, непросто, но это тот правовой идеал, который является в то же время его (законодателя) и конкретной задачей, достижимой в осуществляемой им законодательной деятельности1. Понятно, чтобы данная идея воплотилась в конституционную реальность, нужны юридические механизмы и специальные институты, посредством которых конструкция «законодательная воля» («государственная воля») была воплощением общего (согласованного)интереса.

1 Очевидно, что социогуманитарная идея права длительное время оставалась, а для целой группы стран и в современных условиях остается не конституционной реальностью, а теоретической конструкцией. Для ее воплощения в правовую действительность требуется ряд взаимосвязанных условий: особый, основанный на общественном согласии, тип конституционного устройства; формирование так называемой консенсуальной демократии (предполагающей в том числе эффективно работающие механизмы реализации интересов меньшинства); совместимость социальной и политической структур общества и как следствие этого формирование высшего представительного органа страны с высоко репрезентативной представительностью; настрой правовой системы и государственного механизма работать в режиме согласования интересов; высокая правовая культура законодательного (представительного) органа государственной власти, его оснащенность современными технологиями согласования интересов; формирование государства как публично-правовой организации общества, представляющей общие интересы и реализующей их в практической государственной политике.

3. Сами по себе идеи, какими бы привлекательными они не выглядели, истинную ценность приобретают в том случае, если они реализованы. Идея права, его социогуманитарный контекст, оказываются работающими лишь при условии оснащенности современными и эффективными правотворческими технологиями. Соответственно, специально-юридический контекст анализируемой модели представлен такой разновидностью современных законодательных технологий, как технологии согласования интересов1.

Потребность в применении технологий согласования в правовом регулировании объективно предопределена: интересы зависимы, и это обстоятельство надлежит учитывать законодателю, конструируя в нормах права модели взаимодействий социальных субъектов; несовпадение (расхождение) интересов — это императив для законодателя относительно того, что правовое урегулирование возможно только на основе технологий согласования. При неадекватной конструкции норм права конфликт (столкновение) интересов в них, что называется, запрограммирован. Кроме того, что очень важно, необходимость введения в механизм правового регулирования технологий согласования в том числе объясняется высокой конфликтностью регулируемых правом отношений, принимающих часто характер противоречия.

Применение в законодательной деятельности технологий согласования имеет существенные особенности, в том числе связанные с привлечением, наряду с традиционными, принципиально новых, инновационных средств правовой регуляции. К их числу относится метод согласования интересов2.

Составной частью технологий согласования интересов в законодательной деятельности является вопрос о «балансе интересов» как результате применения данных технологий, принципах их конструирования, структуре представляемых в законе интересов и пр.3 Практически не изученное в специальной литературе и не сводимое исключительно к предмету общей юриспруденции понятие баланса интересов требует привлечения внимания научной общественности к этой, безусловно, важнейшей в социально-правовом отношении проблеме4.

4. Организационно-правовой аспект (или конституционно-правовая составляющая) предлагаемой модели связан с необходимостью модернизации законодательной деятельности в контексте ба-

1 Специальный анализ данной проблемы представлен в ряде работ, что освобождает от его детального анализа в данной статье (см., в частности: Червонюк В.И. Согласование интересов как вид современных законодательных технологий / В.И. Червонюк, И.В. Г ойман-Калинский // Государство и право. — 2004. — № 8. — С. 30—38).

2 Как и всякий метод правового регулирования, имеющий собственные приемы и способы воздействия, метод согласования располагает специфическим инструментарием: если императивному методу свойственны преимущественно запрет и обязывание, диспозитивному — дозволение, то основу согласования составляет такой способ правового воздействия, как соглашение, или согласие. Именно согласие, соглашение лежит в основании организации поведения участников регулируемых отношений. Такой способ регулирования широко применяется как в частном, так и в публичном праве. В сфере международно-правового общения применение согласительных процедур является не просто приоритетным регулятивным средством, но в подавляющем числе случаев и единственно возможным. На этом, собственно, и основан метод международно-правового регулирования.

Конечно, в сфере внутригосударственных отношений, в условиях высокой степени их конфликтности, возможности для применения данного метода не столь благоприятны. Однако по мере осознания социумом значения внедрения социального партнерства возможности для данного метода расширяются. Это прежде всего характерно для конституционного права, в которое все более приникают методы «мягкого» правового регулирования. Это также финансовое право, в особенности бюджетный процесс. Безусловно, сферой распространения данного метода являются все отрасли частного права: трудовое, семейное, гражданское, международное частное право. Даже такие традиционно «закрытые» для неимперативного регулирования сферы, которые связаны с применением уголовного и уголовно-процессуального права, становятся предрасположенными для согласительных процедур (к примеру, дела, связанные с применением механизмов примирения в уголовном процессе).

Особенность метода согласования — в его внеотраслевой принадлежности: он в одинаковой мере может применяться и в сфере действия публичного права, и в сфере действия частного права. В этом смысле согласование — это надотраслевой интерпубличный и интерчастноправовой метод регуляции, в отличие от первых двух, которые все же являются интраотраслевыми методами регулирования.

3 Если бы утверждение о том, что «...устанавливая в нормах права систему прав и обязанностей, он (законодатель) тем самым задает определенный баланс интересов (см.: Першина И.В. Технико-юридические аспекты отражения интересов в российском законодательстве // Проблемы юридической техники: Сборник статей. — Н. Новгород, 2000. — С. 222), приближало нас к истине, то задача установления баланса в законе значительно упрощалась. В действительности дело обстоит гораздо сложнее, увы, но, «устанавливая в нормах права систему прав и обязанностей, он (законодатель)», мягко сказать, не всегда «задает определенный баланс интересов».

4 Небесспорные, хотя и заслуживающие определенного внимания соображения по данному вопросу, высказаны в специальной литературе (см.: Мальцев В.А. Понятие и сущность баланса интересов в сфере обеспечения безопасности и защиты государственной тайны // Юридические записки. — Воронеж, 2008. — Вып. 21: Государственные гарантии: правовые декларации или реальность. — С. 132—139; Халиулин В.Е. Согласование интересов субъектов права как предпосылка формирования гражданского общества в Российской Федерации: Монография. — Саратов, 2010. — С. 118—122; Купряшин Г. Управляемость и баланс интересов в контексте политической модернизации // Власть. — 2011. — № 8. — С. 13—17).

зовых положений социогуманитарной концепции права: адекватное отображение в законодательстве интересов находится в прямой связи с природой общенационального парламента, его способностью отображать в правовых нормах (законодательстве) весь спектр социальных интересов. Таким образом, технологии согласования интересов как специфическое и необходимое условие, этап законодательной деятельности объективно требуют особой организации этой деятельности (законодательст-вования), соответствующих ей организационных форм и правовых средств.

При этом о модернизации организации законодательной деятельности, как представляется, можно вести речь в двух аспектах: во-первых, в широком смысле, с точки зрения эффективного внешнего воздействия на законотворческую деятельность; в этом случае речь идет о научно обоснованной законодательной политике, то есть выработке стратегии и тактики законодательной деятельности в отношении адекватного отображения многообразных интересов в законодательстве. Этим аспектом охватывается также действенное информационное, научное, кадровое, ресурсное и иное обеспечение законодательной деятельности. Частью этой проблемы является определение законодательных предпочтений относительно отображаемых в законодательстве видов интересов, налаживание взаимодействия, координации и партнерства всех ветвей власти в сфере законотворчества и др.

Во втором аспекте речь идет о реорганизации собственно законодательной деятельности, или об усовершенствовании законодательного производства в его организационно- правовом контексте.

Занимаясь в течение долгого времени проблемами действия права, теорией и методологией законодательства, качества закона, а в последние годы — законодательными технологиями, неизменно приходишь к убеждению, что законодательные просчеты и удачи так или иначе связаны с качеством законодательной деятельности, технической и технологической оснащенностью законодателя, но в особенности с его социально-правовыми позициями и социальными предпочтениями. В этой связи задачей особой общественной значимости является учреждение в конституционной системе страны таких парламентских институтов и учреждений, функционирование которых обеспечивало бы выявление и адекватное закрепление в законодательстве согласованных интересов.

Специальный анализ убедительно доказывает: общенациональный законодательный орган власти отвечает требованиям истинно представительного органа государственной власти, если он способен по своей природе (способам формирования, формам и методам организации и деятельности, по характеру взаимоотношений с иными ветвями власти и с населением) наиболее точно выражать суверенитет (полновластие) народа, права и свободы человека и гражданина. Качество общенационального представительного органа власти является в данном случае определяющим фактором адекватного выражения интересов в законе1.

Очевидно, что представительным является парламент, применяющий законодательную власть во благо обществу, социально ответственный за качество и последствия принимаемых им законов; деятельность представительного по своей природе законодательного органа стимулирует развитие позитивных начал общества, солидаризует его, способствует достижению в нем гражданского мира и согласия.

Представительная природа парламента требует специальной организации законодательной власти. В современных условиях российской действительности, видимо, трудно и практически крайне сложно представить себе парламент, который, как предлагал в свое время французский публицист и государствовед Бенуа, зеркально соответствовал социальной структуре общества2. Из этого, однако, не следует, что асимметрия парламента — его нормальное состояние. Понятно, что государственная власть, институты гражданского общества должны осуществить комплекс мер, призванных усилить представительность парламента.

В этой связи слабыми оказались попытки модифицировать парламент (увеличением числа фракций за счет предоставления права набравшим от 5 до 7% быть представленными в Государственной Думе, равно как и, еще ранее, учреждение Общественной палаты, задачей которой должно было стать согласование интересов, экспертиза законопроектов и др.

Вполне возможно, что со снижением заградительного барьера уже на выборах депутатов Государственной Думы седьмого созыва, формирования Совета Федерации на действительно выборной основе отказ от одиозно-ортодоксальной пропорциональной системы, неизменно приводившей к непропорциональному представительству в федеральном парламенте и региональных легислатурах, и прочие новации позволят реорганизовать парламент, тем самым в значительной мере устраняя социальную асимметрию интересов в принимаемых им законах.

1 Профессор А.В. Мицкевич, несомненно, прав, отмечая, что сущность права заключена не в том, кто выразил интерес в нормах права, а в том, какие интересы в них выражены (Мицкевич А.В. Социальные факторы формирования права // Правотворчество в СССР. — М., 1974. — С. 14). Но ведь то, какие интересы находят выражение в праве, в значительной мере зависит от того, кто их представляет в законе. А значит, фактор законодателя принципиально важен для адекватного отображения интересов.

2 См.: Назарова И.С. Формирование народного представительства в России. — СПб., 2011.

Ряд действенных мер в решении обозначенной проблемы представлен в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 22 декабря 2011 года. Это, в частности, введение упрощенного порядка регистрации партий; отмена необходимости сбора подписей для участия в выборах в Государственную Думу и региональные законодательные органы; изменения системы выборов в Государственную Думу по симметричной смешанной избирательной системе; изменение порядка формирования Центральной избирательной комиссии и региональных избирательных комиссий, расширение представительства партий в избирательных комиссиях всех уровней. Как утверждается в Послании, «предложенные меры должны сделать политическую систему страны более эффективной, лучше представляющей интересы граждан нашего государства»1.

И все же, несмотря на действенность подобного рода мер, асимметрия российского парламента и наличие в нем меньшинства очевидно, что методологически обусловлено феноменом более высокого порядка — особенностями социальной структуры российского общества: так называемый средний класс, обеспечивающий устойчивость и стабильность развития, в конечном счете определяющий конституционный баланс социальных интересов, в нынешнем состоянии по самим оптимистическим оценкам составляет 20% в общей структуре населения; увеличение его численности до 60—70% представляет лишь проект в Стратегии развития России до 2020 года2.

В сложившейся ситуации требуются конституционно признанные меры, призванные создать парламентскому меньшинству режим наибольшего благоприятствования, в том числе в сфере законодательной деятельности. В конце XIX — начале ХХ века к проблеме асимметрии парламента3 обратился крупнейший государствовед Германии Г еорг Еллинек. Написанная более 100 лет работа, сделанные в ней выводы и обобщения не потеряли своей актуальности и в наши дни. Автор поставил перед собой

45

задачу исследовать права меньшинства4 в законодательных коллегиях и при народных голосованиях5. Основываясь на исследованиях американского ученого Кальгуна и английского историка права Мэна, Еллинек указывает на ряд инструментов защиты прав меньшинства, обоснованных его предшественниками6. Среди них Еллинек указывает на метод обструкции7, обоснованное в работах Кальгуна право кассации (ЫиШАсасюп), «которое должно принадлежать побежденному при голосовании меньшинству штатов в отношении федеративных законов»; исследованное Мэном такое средство, как воздержание от посещения парламента — сецессия (в противоположность обструкции является формой пассивно-

1 См.: Послание Президента Федеральному Собранию // Российская газета. — 2011. — 23 декабря. — № 299 (5666). — С. 4.

Отмеченные предложения воплотились в проектах федеральных законов, внесенных Президентом РФ в порядке реализации законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

2 См.: ртр.ауо.ги/соп1еп1/пеш8ДеСега!/депега!/т,17,7626

3 Появление асимметричных парламентов — явление, отнюдь не характерное только для коммунистических режимов, как это не устают заученно повторять авторы, относящие себя к либеральному «лагерю». Партийные системы взяты на вооружение практически подавляющим большинством стран (в том числе и мусульманских). Вместе с тем во многих из таких стран партии — скорее иллюзорные образования, чем действительные институты народного представительства. Десятками исчисляются страны, где при формальном провозглашении многопартийности, монопольно и безраздельно господствует одна партия. Современные политтехнологи позволяют в буквальном смысле «из ничего» создавать искусственные образования — парапартии, которые ничьих, кроме собственных и их патронов интересов не выражают. Финансовое сопровождение (источники которого коренятся в сплетении парапартий, бизнеса, а нередко и криминала, с властными институтами) позволяет такой структуре «завоевать» абсолютное (и даже квалифицированное) большинство в парламенте. Понятно, что агрессивное большинство, используя легальные конституционные механизмы, способно подчинить своей воле волю меньшинства и таким образом «продавливать» через принимаемые законы свои корыстные интересы, которые, будучи признаны законом, становятся «всеобщими». Между тем даже в этих условиях у меньшинства есть конституционные возможности активно противодействовать мнимому большинству, используя для этой цели выкристаллизованные и апробированные многовековой парламентской практикой «орудия», эволюционировавшие в современный инструментарий парламентской деятельности.

4 Если в конституционном праве понятие «меньшинство» презюмируется, то в международном праве оно имеет официозную трактовку: «меньшинство — это «группа граждан данного государства, представляющих собой численное меньшинство и не занимающих господствующее положение в этом государстве, обладающих этническими, религиозными или языковыми характеристиками, отличающимися от характеристик большинства населения, солидарных друг с другом, движимых, пусть даже косвенно, коллективным стремлением к выживанию и стремящихся к достижению фактического и юридического равенства с большинством» в официозных документа Комиссии по правам человека» (см.: иЫ Роб Е|ОЫ.4| 1984142. Р. 2. Цит. по: Абашидзе А.Х. Защита прав меньшинства по международному и внутригосударственному праву. — М., 1994. — С. 173).

5 См.: Еллинек Г. Право меньшинства. — М., 1906. — С. 7, 38, 43, 45.

6 См. там же. — С. 49 и след.

7 В современной парламентской практике Конгресса США сходный с данным методом применяется прием, именуемый флибустьерством. В японском парламенте, если шансы оппозиции повлиять на судьбу законопроекта при его обсуждении в парламенте и в парламентских комиссиях равны нулю, оппозиция стала использовать прием, получивший название «бычьи шаги», сводимый к затягиванию обсуждения законопроекта до конца сессии. Применяемый в парламенте принцип дисконтинуитета предрасполагает «живучесть» такого средства.

го сопротивления). Еще одним достаточно сильным юридическим средством меньшинства является veto, которое, по мнению Еллинека, «является единственным сильным оружием, которое может быть дано в руки меньшинству»1.

В современной западной литературе в качестве механизма защиты прав меньшинства в парламенте предлагают существенно изменить основные принципы парламентаризма, обращая внимание на то, что более верна модель «консенсуальной модели парламентаризма»2.

Не только теория, но и практика конституционного права предоставляет примеры защиты прав меньшинства в законодательной деятельности. В частности, значение института прав меньшинства предусмотрено конституциями Дании и Швеции после ликвидации их двухпалатных структур. Согласно § 41 Конституции Дании, 2/5 депутатов фолькетинга могут потребовать отсрочки 3-го чтения законопроекта на 12 будних дней. Это не касается законопроектов об отчуждении собственности, предоставлении гражданства и законопроектов, признанных срочными, а также финансовых и налоговых3. Параграф 12 главы 2 «Формы правления» Конституции Швеции допускает по требованию не менее 10 депутатов отсрочки на 12 месяцев обсуждения законопроекта с того момента, когда он с заключением постоянной комиссии поступил на второе чтение в риксдаг. Такое требование может быть преодолено только большинством не менее 5/6 участвующих в голосовании депутатов.

Институт защиты прав меньшинства может использован в Дании и после принятия решения по законопроекту: по требованию 1/3 депутатов фолькетинга в течение трех будних дней после окончательного принятия проекта председатель парламента обязан вынести проект на референдум, если только в течение 5 будних дней фолькетинг не отклонит это требование. При этом референдум проводится в срок от 12 до 18 дней со дня опубликования законопроекта. Он считается отклоненным, если против него проголосует большинство участвующих, но не менее 30% всех избирателей4.

Наделение меньшинства дополнительными правами по сравнению с большинством существенно усиливает его (меньшинства) возможности в законодательном процессе. Однако и в этих, юридически благоприятных для меньшинства условиях, меньшинство не приобретает качества большинства и не может быть равноправным с ним партнером в законодательной деятельности. Ни юридически, ни фактически это не только невозможно, но в этом нет никакой необходимости. Однако же наделить меньшинство средствами (правами), позволяющими ему быть полноправным участником законодательствования, считается необходимым условием функционирования парламентской системы. С этой точки зрения представляет интерес опыт Швеции, в которой референдумы могут быть инициированы по требованию меньшинства депутатов (хотя они и допускаются только по конституционным вопросам).

Конечно, для применения оговоренных механизмов в законодательной деятельности нужны четко оговоренные в нормах парламентского права процедуры, которые бы исключали превращение данного механизма в средство политических разбирательств и приводящим к конституционным «тупикам» как предтечи конституционных кризисов.

На качество принимаемых парламентом законодательных решений, несомненно, оказывает влияния конституционно гарантированная конкуренция политических сил в парламенте. В этой связи, очевидно, назрела конституционная необходимость легализации реально существующих в конституционной практике феноменов «правящая партия» и «оппозиционная партия».

С вопросом организации федеральной законодательной власти напрямую связан вопрос рационализации организации и деятельности палат Федерального Собрания РФ. Очевидно, что принцип разделения полномочий не должен вести к разделению власти в той сфере, где особенно требуется кооперация усилий парламентских структур, их партнерство и эффективное взаимодействие, подчиненное общей цели — принятию качественных законов. В нынешней же ситуации этого не наблюдает-

1 См.: Еллинек Г. Право меньшинства. — М., 1906. — С. 50 и след.

2 Эта модель, по версии авторов, предполагает разделение власти (между партиями), ее рассредоточение, распределение и формальное ограничение, что приводит к ограничению власти. При этом ограничение власти принимает следующие формы: а) правительство формирует партия меньшинства, зависящая от парламентской поддержки других партий. Ведущая партия коалиции вынуждена учитывать мнение своих партнеров по коалиции; б) решения подготавливаются на корпоративной основе — путем консультаций с различными заинтересованными группами; в) права парламентского большинства могут быть ограничены процессуально, в том числе с помощью института прав меньшинства. Что касается распределения власти, то она усиливается пропорциональной системой выборов (Finhorn E. The Scandinavian democrats model / E. Finhorn, J.A. Logue // Scandinavian polit. studies. — Oslo, 1986. — Vol. 9. — № 3. — P. 200—206).

«Солидарный характер» принятия политических решений на основе партийных соглашений отмечается в Дании (Pederson V.N. The Danish «working multiparty system»: Breakdown or adaption? // Party system in Denmark, Austria, Switzerland, the Netherland and Belgium // Ed. by Daalder H.-L. P., 1987. — P. 1—60.

3 См.: Конституция Королевства Швеции [Текст] // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступ. ст. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 3.

4 См.: Конституция Королевства Дания [Текст] // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. и со вступ. ст. Л.А. Окунькова. — М., 2001. — Т. 1.

ся. Так, при том, что работа нижней палаты относительно принимаемых законов не отличается надлежащим качеством, Совет Федерации подвергает внутреннему вотированию незначительное количество законов. По-видимому, верхняя палата все же исходит из того, что бремя ответственности за качество принимаемых законов в основном должна брать на себя Государственная Дума. Во всяком случае очевидно некоторое дистанцирование верхней палаты от означенной проблемы.

С рассматриваемых позиций представляется нежелательным резкое размежевание палат Федерального Собрания при отправлении ими конституционно предписанных функций парламента, в том числе в законотворческой сфере. Правы те авторы, которые обращают внимание на целесообразность размещения палат Федерального Собрания РФ в едином комплексе зданий.

В этой же связи требуется рационализация работы аппаратов палат. Представляется оправданным создание объединенного Аппарата Федерального Собрания, внутренне структурированного соответственно особенностям конституционных полномочий Государственной Думы и Совета Федерации. Решение данной проблемы позволит создать структуру, подчиненную целям парламентской законодательной деятельности и в то же время в значительной мере независимую от влияния отдельных парламентариев и руководства палат. Принципиально важно сформировать особое отношение к специалистам, работающим в таком аппарате, которое должно быть подчеркнуто в том числе и в их денежном вознаграждении. Следует иметь в виду, что в большинстве развитых стран специалисты такого рода получают вознаграждение, значительно превышающее денежное вознаграждение парламентариев1.

В этой же связи требует публичного обсуждения вопрос о сохранении аппаратов комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, равно как и их фракций. Все эти меры полностью соответствуют сформулированным официальной доктриной мерам административной реформы и в целом укладываются в контекст формирования эффективного (а следовательно, сильного, дееспоспобного) государства. Высвободившиеся ресурсы позволили бы создать в структуре Федерального Собрания один или несколько специализирующихся на законодательной деятельности исследовательских центров, включая создание полноценной парламентской библиотеки2.

Принципиально важен вопрос относительно устройства палат Федерального Собрания, прежде всего касающийся его постоянных органов — комитетов и комиссий. Как показывает специальный анализ, активной законотворческой работой, к примеру, в Государственной Думе, занимаются всего 5—6 парламентских комитетов, в то время как остальные комитеты в течение парламентской сессии рассматривают по 1 — 2 законопроекта. Очевидно, что задача укрупнения постоянных и основных органов палаты давно назрела. С этой точки зрения комитет по конституционному и государственному строительству и комитет по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству могли бы входить на правах подкомитетов в общий комитет по законодательству. Таким образом, создание вместо 32 десяти — двенадцати мобильных парламентских структур лучше всего отвечало бы целям осуществления конституционных полномочий палаты Федерального Собрания. Одновременно требует решения вопрос о создании объединенных парламентских комитетов (комиссий). В качестве таковых могли бы быть созданы, в частности, комитет по осуществлению парламентского контроля за реализацией законов, комитет по контролю за исполнением федерального бюджета, комитет по безопасности.

Специально-юридические меры должны быть направлены на то, чтобы законодательный орган был связан правом, причем не «собственным, то есть регламентными нормами, которые создаются им самим и не подвергаются конституционному досмотру» (нелишней была бы и такая мера, когда регламенты палат подлежали бы предварительному конституционному контролю по примеру Франции).

1 Вместе с тем усовершенствование организации и деятельности вспомогательных органов парламента не отменяет требования к профессионализму парламента и его членов в осуществлении законодательной деятельности как имманентного свойства парламентаризма. С этой точки зрения утверждение о том, что «законодатель в процессе законотворчества выступает высшим “судьей”» (Проблемы юридической техники: Сборник статей. — Н. Новгород. — 2000. — С. 222), формально-логически не корректно, поскольку «nemo judex in causa sua» («никто не может быть судьей в собственном деле»). По сути же, действительная роль законодателя состоит в том, что, будучи уполномоченным выражать право в законе, обязан при этом уподобляться роли «естествоиспытателя», «он выражает в сознательных положительных законах внутренние законы духовных отношений» (К. Маркс).

2 Следует обратить внимание на то, что созданная в 1948 году в японском парламенте Парламентская библиотека имеет в своей структуре департамент исследований и законодательных предположений, на который возлагаются функции: по запросу любой комиссии оказывать ей помощь и давать рекомендации при анализе, оценке или определении представленного на ее рассмотрение законопроекта; по запросу или по собственной инициативе обобщать, классифицировать, анализировать, переводить иностранное законодательство и выпускать указатели, справочники, обзоры, бюллетени и другие издания по текущему законодательству и представлять их в палаты; оказывать помощь Парламенту, его комиссиям и членам в подготовке законопроектов; составлять информационные обзоры, которые могут быть полезными для других ветвей государственной власти или публики; и др. (см.: СтрельцовД.В. Современный японский парламент. — М., 1994).

Принятие затерявшихся в недрах Государственной Думы законопроектов о Федеральном Собрании РФ, о принятии федеральных и федеральных конституционных законов, о нормативных правовых актах — мера, способная создать гораздо более действенные и материально-правовые и процессуально-правовые основы законодательной деятельности Федерального Собрания РФ. И хотя бытует мнение, что с их принятием проблема организации законодательствования радикальным образом не решится, думается все же, что такие законы будут иметь резонансное значение и привлекут к себе внимание общественных институтов, научного сообщества. Пока складывается впечатление, что общество «дремлет» и не желает вглядываться во внутриорганизационные дела палат федерального парламента.

Рассматриваемый аспект организации законодательной деятельности, как представляется, охватывает как собственно реструктуризацию (рационализацию парламентских структур), так и вопросы рационализации законодательных производств.

В этой связи важно решение вопросов модернизации законодательного процесса, в частности, применение процедуры всенародного обсуждения законопроектов, с одновременным созданием общенационального центра, регистра высказанных мнений, разработкой технологии учета мнения граждан о принимаемых законах и т. п.

Очевидно, что наука должна дать не только объяснение, но и выбрать точное название тому виду законодательной деятельности, который связан с внесением изменением и дополнений в действующее законодательство в связи с наличествующими в нем того, что в теории права обозначается первоначальными пробелами. Подобная практика указывает на явный брак законодательного органа власти, одновременно отражающий и его заблуждения (правотворческие ошибки), граничащие порой с правовым невежеством, и намеренные просчеты.

В начале 1990-х годов, анализируя в докторской диссертации проблему качества закона, автор исследовал вопрос о его стоимости1. Сейчас это стало обычной практикой в сфере законотворчества. Одновременно, как представляется, следует представлять и стоимость законодательных погрешностей или трат федерального бюджета, покрывающих брак законодательного органа власти. Уже обращалось внимание на то обстоятельство, что в результате некачественного Федерального закона № 94-ФЗ государству и обществу причинен ущерб, исчисляемый примерно в 1 триллион рублей.

По- прежнему актуальной остается задача парламентского сопровождения принятых легислатурой законов. При этом это не ограничивается мониторингом законодательства («правовым мониторингом»). Значение мониторинга, действительно, неоспоримо. Отдавая должное мониторингу как действенному механизму системного информационного слежения за качеством осуществления законодательной (главным образом) деятельности, не следует переоценивать его возможности, приписывая ему те характеристики, которыми он не наделен2.

В этой связи следует привлечь внимание к проблеме парламентского контроля за реализацией законов как специфического вида парламентской деятельности и одного из важнейших его контрольно-надзорных механизмов3. Не следует забывать принципиально важную мысль Ш.-Л. Монтескье о том, что «предназначение выборного представительного собрания состоит в том, чтобы создавать законы и наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые им созданы»4.

При этом речь идет о комплексных и системных мерах, в организации осуществления парламентского контроля, которые охватывали бы деятельность всех парламентских структур и отдельных парламентариев. В этой связи целесообразно установление в законодательстве о правовом статусе парламентариев обязанности осуществления предоставленных Конституцией и принятыми на ее основе законами и регламентами палат контроля за реализацией тех федеральных законов, в отношении которых парламентарием осуществлено право законодательной инициативы, в том числе в форме внесения поправок, участия парламентария в составе ответственного комитета по данному закону, а равно его участия в согласительной комиссии, если такая создавалась для устранения разногласий между палатами, а равно между парламентом и главой государства. Принятие указанных мер не отменяет актуальности принятия долгожданного Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации».

1 См.: Гойман(Червонюк) В.И. Действие права. Методологический анализ. — М., 1992. — С. 138—139.

2 Так, в полезной коллективной монографии Института законодательства и сравнительного правоведения подчеркивается, что «конечной целью правового мониторинга является создание эффективного механизма правотворчества... корректирующее воздействие на систему законодательства Российской Федерации... упорядочение законотворчества на федеральном и региональном уровнях... и др.». В противоречие с природой парламента России, имманентно присущими ему функциями утверждается, что парламентский контроль «является одним из инструментов правового мониторинга» (Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие. — М., 2009. —

С. 20, 113).

3 О постановке данной проблемы и ее обосновании см.: Гойман (Червонюк) В.И. Парламентский контроль за реализацией законов // Советская юстиция. — 1991. — № 9. — С. 17—19; Гойман (Червонюк) В.И. Действие права. Методологический анализ. — М., 1992. — С. 161 —162.

4Монтескье Ш.-Л. О духе законов // Избранные произведения. — М., 1995. — С. 298.

В свете отмеченного злободневным представляется вопрос о конституционной ответственности законодателя, которая в современном состоянии имеет место только теоретически, никак не влияя на правовое положение органа законодательной власти, его структурные части, статус парламентариев. Очевидно, что систематическое принятие законов «вдогонку» должно иметь системные последствия для всех сопричастных к тому субъектов и участников законотворческого процесса. Так, регламентными нормами Государственной Думы должно быть предусмотрено, что подобная ситуация должна стать предметом обсуждения в палате, а следствием такого обсуждения — расформирование парламентского комитета, который выполнял в этой связи функции ответственного (а в ряде случаев и профильного) комитета за данный законопроект, породивший негативные последствия и послуживший в последующем радикальным изменениям. Очевидно, что целесообразным в данном случае оказалось бы и применение такой меры конституционно-правового воздействия к членам парламентского комитета, как конституционный штраф (Н.М. Колосова), необходимость применения которого остается до настоящего времени лишь предметом научных дискуссий, равно как и к персональным субъектам, инициирующим данный законопроект и предлагавшим в него поправки, вошедшие в данный закон.

Принятие системных мер воздействия предполагает также привлечение к ответственности иных лиц и организаций, участвовавших в разработке, даче заключений и отзывов на данный закон на стадии его проектирования. В этой связи комитет Государственной Думы и Совета Федерации по вопросам парламентского контроля обязан провести слушания с приглашением руководителей ведомств, разрабатывавших закон (проводивших по нему экспертизы), по результатам которого Правительству РФ могла бы быть дана рекомендация о персональной ответственности должностных лиц.

С учетом поправки, представленной пунктом «в» части 1 статьи 103 Конституции РФ, целесообразно ввести в конституционную практику заслушивания Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства в том числе вопрос об организации исполнения федеральной исполнительной властью федеральных законов.