CC BY
394
В.В. Трофимов
Трофимов Василий Владиславович — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского права Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина
Современные формы участия российского гражданского общества в правотворческом процессе: проблемы теории, законодательной регламентации и практики применения1
Система правовых норм, обеспечивающих упорядоченность общественных отношений, создается в результате сложного социально-юридического процесса формирования права, в рамках которого устанавливаются социальные правообразующие факторы, выявляются юридически значимые социальные интересы и формулируются юридические идеи. Этот процесс протекает по двум основным направлениям, находящимся между собой в постоянном взаимодействии: 1) спонтанному (или общесоциальному), в рамках которого правовые нормы складываются постепенно, непроизвольно, в силу естественного хода общественных процессов и 2) планомерно- рациональному (правотворческому), в параметрах которого участники сознательно ставят задачей создание системы тех или иных юридических регуляторов2.
Одной из принципиальных стадий правообразовательного процесса, по справедливому мнению
А.А. Соколовой, является его, по сути, завершающая стадия - или стадия социализации правовых норм (так, по крайней мере, видится этот процесс в идеальном выражении)3, по результатам которой обнаруживается социальная ценность (действенность и работоспособность) правового материала, без ощутимого эффекта которой практическую пользу и какой-либо смысл нормы фактически утрачивают. До тех пор, пока правовые предписания не станут элементами образа жизни общества, частью его сознания и бытия, нет оснований говорить о них как о действующем праве.
Для норм, которые образуются по восходящей спирали социализации (от низших уровней обычно- правовых регуляторов, сложившихся объективным путем к высшим ступеням санкционирования на уровне принятия властных правовых решений (законодательных или даже — судебных)), проблемы адаптации правового материала к реальным условиям социальной жизни практически не стоит, так как нормы вызрели в недрах самого общества (например, нормы договоров различных типов, фидуциарных контрактов, или конструкция ответственности (на началах вины и на началах риска) за причиненный вред и пр.).
В свою очередь, для нормативного массива, вырабатываемого по правилам и процедурам нисходящего процесса социализации (когда нормы принимаются законодателем и в дальнейшем получают либо не получают отклик в народе), действуют несколько иные законы. Социальная ценность (эффективность) и качество такого права определяется целым рядом условий (профессионализм субъектов правотворчества, соответствие принимаемых правовых актов экономическим возможностям государства, научная обоснованность и системность проводимых в жизнь правовых решений и пр.). Однако все эти основания действенности и эффективности правового материала являются во многом производными (вторичными) по сравнению с той ролью, которую выполняет общество (народ), демократические институты в плане влияния на процесс формирования права, поскольку право в конечном итоге призвано выражать его интересы и притязания, воплощаемые в правовые идеи как квинтэссенцию содержания юридических норм и нормативных конструкций. Поэтому так важно, чтобы существовали необходимые демократические институты как своеобразные каналы-посредники, по которым до властных уровней будут доходить представления общества о желаемом праве — праве, которое по меньшей мере не будет игнорировать их интересы и не будет ухудшать существовавшее ранее положение; кроме того, названные демократические институты позволят противостоять проявляемому порой в нынешней политико-правовой практике экстренному правотворчеству. Как верно заметил в своей статье, посвященной формам правотворчества в условиях общенародного государства, еще в середине 60-х годов 20 века Н.Я. Соколов: «по способам правотворчества, по тому, насколько они
1 Исследование выполнено в рамках реализации государственного задания Минобрнауки РФ, проект № 6.5301.2011.
2 См. подробнее о современной теории правообразовательного процесса: Придворов Н.А., Трофимов В.В. Пра-вообразование и правообразующие факторы в праве. М., 2012.
3 См.: Соколова А.А. Социальные аспекты правообразования. Минск, 2003. С. 133—134.
обеспечивают участие народа, в значительной мере можно судить об уровне демократизма самого государства»1.
К сожалению, опыт функционирования современной российской политико-правовой системы показывает, что далеко не всякое вводимое право будет восприниматься как право необходимое, истинное, справедливое. Принимаемые правотворческие решения нередко не получают поддержки в обществе, к тому же часто меняются, что говорит об их ненадлежащей научной обоснованности, разорванности связи с общественными потребностями. Искомую глубину социализации достигает лишь то право, в создании которого непосредственно (или опосредованно) принимали участие люди. Еще на заре эпохи перемен (в 1989 году) в своем докладе «О гражданском обществе» Мераб Мамарда-швили (выдающийся отечественный философ), связывая свои размышления с искусством общества и политики, заметил: «Фактом является то, что для того, чтобы испытать, действительно пережить какое-то живое чувство или живое восприятие, человек должен иметь, получить или создать сам, сотворить какую-то конструкцию ...»2. Это тем более справедливо с точки зрения того, что российская Конституция провозглашает российский народ изначальным источником власти (ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации)3.
Вместе с тем, в настоящее время, и это не стоит отрицать, в рамках функционирования современных российских демократических институтов складываются и где-то уже существуют многие предпосылки для оптимизации (повышения уровня динамизма, качества и социальной эффективности результатов) процесса формирования права, основанного на двусторонней и встречной связи власти и общества. Это можно рассматривать как определенное достижение сегодняшнего этапа развития российского государства, несколько контрастирующее с преобладающим историческим опытом, в котором, однако, также можно заметить, могут быть минимальные, но все-таки демократические традиции.
Если провести краткий исторический экскурс, для России традиция участия общества в процессах формирования актуального права (права, соответствующего насущным потребностям людей и выражающего их запросы и интересы) отличается неоднозначностью. Даже первоначальный взгляд на проблему с убедительной степенью очевидности подсказывает, что история России не знала многочисленных примеров прямого или опосредованного участия народонаселения в процессах формирования права. Это объясняется спецификой исторического опыта, особенностями соотношения государства и общества, а также степенью так называемой пассионарности (способностью к активному действованию) российского народа. Вместе с тем, неверно было бы не увидеть в истории некоторых примеров, в той или иной мере подтверждающих тезис о том, что формы влияния общества на процессы формирования права существовали и использовались. С одной стороны, традиция участия общества в процессах формирования права встречается в истории (в качестве примера можно назвать: Новгородскую феодальную республику с ее новгородским вечем; опыт формирования правовых нормативных решений в казачьих станицах на Юге России; участие советских общественных организаций в правообразовании и др.), с другой стороны, названная традиция довольно неустойчива, прерывиста, отражает далеко не все возможные формы влияния на право общественных структур либо населения в целом.
В российской политико-правовой практике, несмотря на достаточно явную незначительность, влияние народа на законотворческую деятельность все же прослеживается, что в плане сопоставления с современностью наталкивает на определенные размышления. Для наглядности обратимся к некоторым из исторических примеров участия общества в процессах выработки и принятия правотворческих решений. В частности, в ряду таких примеров можно привести, как было сказано выше, опыт Новгородской феодальной республики, непосредственно законотворческой деятельности новгородского народного собрания (новгородского вече), а также форму общественной жизни русского казачества.
Как известно, на заре складывания русского централизованного государства (XV—XVI вв.) существовало несколько основных политических форм, в которых тем или иным образом сочетались общественные элементы: 1) форма московской великокняжеской власти, которая подчиняла себе не только младших удельных князей, но и в целом все прочие общественные институты; 2) казачество; 3) вольные городские общины. Типическим представителем последней из названных форм был Новгород Великий. В Великом Новгороде, как отмечает В.О. Ключевский, как ни в какой другой области различные внутренние и внешние условия пришли в такое своеобразное сочетание, при котором бы-
1 Соколов Н.Я. Формы правотворчества в условиях общенародного государства // Советское государство и право. 1965. № 7. С. 126.
2 Мамардашвили М.К. О гражданском обществе // Мамардашвили М.К. Сознание и цивилизация. Тексты и беседы. М., 2004. С. 62—63.
3 См.: Конституция Российской Федерации 1993 года (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря. С. 3; Российская газета. 2009. 21 января. С. 1.
ли приобретены преимущества, и ставшие во многом основанием новгородской вольности, ее политической обособленности в смысле своеобразия1.
Одним из первых признаков этой политической непохожести Новгорода Великого стала сложившаяся ко второй половине XII века выборность высшей новгородской администрации, когда люди, собираясь «всем городом» на вече, решали в том числе и эти важнейшие вопросы общественнополитической жизни. По мнению российского историка В.О. Ключевского, новгородское вече было городским собранием, во многом совершенно однородным со сходами других старших городов Руси, но с более существенным политическим простором. Вече, собиравшееся из всех, «кто считал себя полноправным гражданином», наряду со всеми вопросами внешней политики и внутреннего устройства, а также суда по политическим и другим тяжким преступлениям, «ведало всю область законодательства»2.
Другой формой общественно-политической жизни средневековой Руси было казачество, полито-генез которого еще не в полной мере изучен, хотя исследования на этот счет (имеющее целью объяснение государственно-правового положения казацкой вольности) в последнее время проводятся достаточно плодотворные. Так, разбирая проблемы государственно-правового положения Земли войска Донского, А.В. Фалалеев высказывает мнение о том, что «основным процессом формирования государства на Дону было не первичное происхождение, а производное возникновение при распаде предшествующего государства» (имеется в виду кочевая золотоордынская империя. — В.Т.)3, что, по всей видимости, во многом и предопределило направленность и особенности развития этой социокультурной общности.
Для донского казачества были характерны свои способы организации политической и правовой жизни. Одной из ключевых форм в этом качестве выступали казачьи «сходы», на которых решались основные вопросы, в том числе принимались нормативные правовые решения. Исследователь историко-правовых аспектов обычно-правового регулирования имущественных отношений среди донских казаков (правда уже во второй половине XIX века) С.Ю. Краснов указывает, в частности, на особую и в каком-то смысле принципиальную роль при принятии правотворческих решений именно казачьей общины в целом, а не только какой-либо ее «верхушки» в лице атаманов, приговора схода и пр. Так, как отмечает исследователь, «если за конкретные традиционные и (или) новые нормы обычного права голосовало не большинство казаков, имеющих право голоса, то нормы, введенные в действие таким приговором, часто не исполнялись»4.
Усилилось, безусловно, влияние общества на процессы формирования права, начиная с эпохи первой русской революции 1905—1907 годов (что во многом нашло отражение в известном Манифесте 17 октября 1905 г.). Это же влияние можно обнаружить и в законотворческой деятельности Государственной Думы России (Российской Империи) первых созывов. В дополнение высказанного выше тезиса о встречающемся в истории России опыта участия общественности в выработке и принятии правотворческих решений можно привести также в пример советские времена. Участие общественных организаций в правовом регулировании (например, профсоюзным объединениям делегировалось право выработки отдельных норм права, нормативных актов) было в каком-то смысле органич-
V _ _ V _ V _ 5
ной частью советской государственной системы5.
Все эти примеры свидетельствуют, что в российской истории на отдельных этапах, при опреде-
ленных условиях складывались предпосылки для привлечения общества в процесс формирования права, что крайне важно и для самого процесса и для его итоговых результатов в виде созданной и действующей системы правовых норм. Однако рассмотренный опыт относительно ограничен, все же его недостаточно, и примеров, когда обществу навязывались «сверху» правовые правила (требования), намного больше. Однако это также исторический опыт, который нельзя не учитывать сегодня и в дальнейшем при создании и совершенствовании системы государственного управления и правового регулирования.
Современная ситуация в этой области также не отличается своей гармонией, нередко внутренне противоречива. За предыдущее время в России принято немало новых законов, постановлений, среди которых, очевидно, есть вполне достойные с точки зрения юридической (правотворческой) техники и заложенного в них правового содержания. В тот же самый момент нельзя не заметить, что в работе представительного органа — парламента — могут иметь место и довольно существенные «провалы», «маятниковые колебания» от одной стратегии правотворческих действий к другой. Не уменьшается и количество законов о внесении изменений и дополнений в ранее принятые законодательные акты.
1 См.: Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. М., 1993. Кн. 1. С. 378—379.
2 См.: Ключевский В.О. Указ. соч. С. 387—388.
3 Фалалеев А.В. Государственно-правовое положение Земли Войска Донского (конец XV — первая четверть XVIII вв.): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 9.
4Краснов С.Ю. Обычно-правовое регулирование имущественных отношений у донских казаков во второй половине XIX века (историко-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 21.
5 См. подробнее: Горшенев В.М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М., 1963.
Так, за период с 1 января по 30 сентября 2005 года было принято и подписано 115 федеральных законов, из них 85 законов (74%) — о внесении изменений в законы и о признании их утратившими силу. В 2004 году подписано 226 законов, из них 160 (71%) — о внесении изменений, приостановлении и об отмене действия законов1.
В этой связи сегодня достаточно активно обсуждаются вопросы правового мониторинга и правовой диагностики законодательного массива. Но вывод, тем не менее, можно сделать вполне однозначный: в работе представительных органов далеко не всегда в должной степени находят свое отражение юридически значимые интересы. Почему? Здесь может быть два варианта ответа. Первый: законодатель игнорирует социальные интересы либо не имеет возможности их адекватно осознать и по этой причине принимает несоответствующие им решения. Второй: сигнал от общества на осуществление тех или иных правотворческих действий является слабым и неотчетливым, и поэтому он не может быть воспринят субъектами правотворчества. Формы и способы «подачи» данного социального сигнала могут быть различны в демократическом государстве.
Сегодня в число традиционных демократических институтов, с которыми связан процесс право-формирования, входят такие институты делиберативной демократии (от англ. «deliberate» — советоваться, совместно рассматривать), как демократические выборы, референдум, публичные слушания проектов нормативных актов, институт лоббизма, народная правотворческая инициатива, формы электронной демократии и некоторые другие. Все они обеспечивают обратную связь с социальными структурами, позволяют осмыслить пределы возможностей государственной власти в создании эффективных правовых институтов и конструкций и оценить наличие компенсаторной правообразующей энергии самого общества. Однако далеко не все они находят применение в реальной практике, некоторые носят по большей части декларативный и номинальный характер, хотя именно в названных формах при должном законодательном и политически-волевом обеспечении может проявиться существенный правотворческий потенциал. В конечном итоге, если правильно и надлежащим образом наладить социально-правовой механизм обратной связи государства с обществом и поддерживать его работу без сбоев, то у правовой и политической систем будут все основания для поступательного перспективного роста за счет не только «внешних» (формализованных), но и «внутренних» (социальных) ресурсов.
Рассмотрим подробнее названные сегодняшние конституционные, законодательные и политические возможности оказывать общественное влияние на правотворческий процесс, достигать принятия согласованных с обществом правотворческих решений.
Демократические выборы «предоставляют населению возможность сформировать (выбрать) такой субъект правотворчества, чья нормотворческая деятельность будет направлена на принятие нормативных правовых актов в интересах народа и отвечающих доминирующим в обществе ценностям и представлениям о них»2.
В этом, по сути, заключается основное свойство народного представительства, способного выразить в праве насущные потребности общества. Б.Н. Чичерин по этому поводу справедливо замечал: «Никто не станет отрицать, как общее начало, что законодательство, имеющее живую связь с народом, заключает в себе гораздо более залогов силы, нежели законодательство, составленное бюрократическим путем»3.
Такой институт прямой демократии, который относится в науке к институтам, обеспечивающим прямое участие граждан в формировании системы публичной власти, как демократические выборы 4, имеет в этом плане особое значение. В ходе выборов в рамках избирательного процесса проявляется не только политическая, но и реальная правообразующая активность. На данном уровне устанавливается необходимый с точки зрения перспектив государственно-правового строительства диалог между обществом и властью, предметом которого является в том числе «право», будущие законы. В частности, на этапе выборов высших органов публичной власти объективные правообразующие факторы могут получить свое субъективное выражение в форме юридически значимых социальных интересов, как в сознании избирателей, так и в сознании избираемых во власть народных представителей, наделяемых соответствующими полномочиями для воплощения правовых идей в реальные правовые акты.
1 См.: Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 20.
2 Трусов Н.А. Современный опыт борьбы за содержание права при помощи выборов // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1. С. 11. См. также: Широбоков С.А. Механизм демократических правоотношений человека и государства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2. С. 5—8; Казакова Н.А. Правовое взаимодействие государства и общественных объединений // Общественные объединения. Вопросы права. 2002. № 2 (4). С. 63—67.
3 Чичерин Б.Н. Русское дворянство // Несколько современных вопросов. М., 2002. С. 105.
4 См.: Руденко В.Н. Методология исследования институтов прямой демократии в современном обществе // Правоведение. 2003. № 4. С. 51.
В своей докторской диссертации «О народном представительстве» Б.Н. Чичерин сформулировал эту идею народного представительства следующим образом: «Представитель не только лицо, служащее государству, но на этой службе он заступает место самих граждан, насколько они призваны к участию в государственных делах. В нем выражается их право; через него проводятся их мнения. Считаясь представителем всего народа, действуя во имя общих государственных целей, он, вместе с тем, является органом большинства, его избравшего. При выборе лица избиратели руководствуются не столько его способностями, сколько соответствием его образа мыслей и направления с их мнениями и интересами, и хотя юридически он становится независимым, общение мыслей должно сохраняться постоянно; остается зависимость нравственная. Если же связь исчезла, если представитель или сами избиратели отклонились от прежних убеждений, новые выборы дают гражданам возможность восстановить согласие, заменив прежнего представителя другим»1.
Референдум (от латинского слова ге fero, что означает «сообщаю, докладываю») — это один из способов прямой демократии, являющийся в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 3) наряду со свободными выборами высшим непосредственным выражением власти народа2. В юридической литературе референдум определяется как утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер3. Референдум (всенародный опрос, плебисцит) предполагает возможность осуществления народом непосредственного правотворчества, сущность которого состоит в том, что политически дееспособные граждане непосредственно принимают участие во внесении предложений по содержанию предполагаемого нормативного акта, а также путем голосования придают данному нормативному акту юридическую силу, возводят его в закон4.
В современных условиях в контексте взаимодействия российского гражданского общества и правового государства так называемое непосредственное правотворчество народа, которое, будучи одной из форм современного правотворчества, связано с осуществлением такой формы участия широкой общественности в делах государства как референдум — способ прямой демократии, предоставляющий гражданам выразить коллективную правотворческую волю, также имеет особое значение. Эта форма была предусмотрена в нашей стране еще в Конституции СССР 1936 года, однако по ряду причин (внешних и внутренних факторов) долгое время не находила своего полного применения.
В нашей стране данная форма правотворчества широкого распространения не имела, чаще применялась так называемая стадия консультативного референдума, когда граждане принимали участие в обсуждении проектов нормативных актов (на данной стадии референдума происходит обсуждение законопроекта, выдвигаются дополнительные предложения по его совершенствованию, по общему правилу итоговое решение (главным образом — это окончательный текст законопроекта) не носит характера завершенного акта)5. Однако и сегодня потенциал референдума как формы правообразова-ния используется не в полной мере, если не сказать, что совсем не используется, хотя применение этой формы народного волеизъявления бывает необходимо и целесообразно6.
Действующий в настоящее время Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года7 каких-либо норм, которые прямо предусматривали бы воз-
1 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 5—6.
2 «Родиной» референдума считается Швейцария. Первый референдум был проведен в кантоне Берн в 1439 г. (Здесь этот опыт используется довольно интенсивно — с 1874 по 1959 г. только по конституционным вопросам было проведено 119 референдумов). Следом по числу проводимых референдумов идет Французская республика. См. об этом, например: Крутоголов М.А. Государственный строй современной Франции (Четвертая республика). М., 1958. Активно проводятся референдумы и в других странах мира.
3 См.: КотокВ.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964. С. 5.
4 См.: О референдуме Российской Федерации: федеральный конституционный закон № 5-ФКЗ от 28 июня 2004 года (с изм. от 30.12.2006 г., 24.04.2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27, ст. 2710; 2007. № 1, ст. 2; 2008. № 17, ст. 1754.
5 В зависимости от содержания законопроекта различают конституционные и законодательные референдумы. Первые имеют учредительный характер (учреждают новую конституцию), вторые направлены на принятие обыкновенного закона, затрагивающего существенные интересы населения. В зависимости от уровня решаемых вопросов различают общегосударственные и местные референдумы. Конституционная теория подразделяет референдумы на обязательные (проводимые по указанным в конституции вопросам, которые не могут быть решены иначе как референдумом) и факультативные (проводимые по другим вопросам).
6 См.: Поленина С.В. Правовая политика — генерализующий фактор правотворчества // Государство и право. 2011. № 1. С. 96.
7 См.: О референдуме Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ (с изм. от 30.12.2006 г., 24.04.2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27, ст. 2710; 2007. № 1, ст. 2; 2008. № 17, ст. 1754. (За исключением, пожалуй, лишь того, что действующий сегодня российский закон указывает в ст. 6 перечень вопросов, которые могут выноситься на референдум, в том числе указывает в ч. 2 ст. 6 федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» вопрос о вынесении на референдум проектов нормативных актов и то, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором).
можность вынесения на референдум, инициируемый гражданами, проектов каких-либо нормативных актов или действующие акты с целью их отмены, не содержит. (Можно в этом случает провести сравнение с ранее действовавшим законом «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 года1, где прямо сказано, что референдум — это всенародное голосование по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения (ст. 1)). Такое неясное указание в законе на предмет референдума, как справедливо замечается в современной юридической литературе, влечет за собой существенное умаление вытекающего из демократической природы государства права граждан на участие в правотворческой деятельности2.
Одним из непосредственных способов волеизъявления граждан на предмет того, какой закон им в настоящее время необходим, является народная правотворческая инициатива, которая является формой осуществления власти, заключающаяся в официальном внесении во властные органы проектов нормативных правовых актов группой граждан в установленном законом порядке (ее также можно именовать петицией, которая инициирует в том числе проведение всенародного референдума). Эта форма, имеющая свою довольно давнюю историю на зарубежном уровне, в России сегодня законодательно предусмотрена для муниципального уровня (для данного уровня федеральный закон о местном самоуправлении также предусматривает проведение референдума по вопросам местного значения (ст. 22), а также такую демократическую форму как сход граждан (ст. 25, 25.1))3.
Народная правотворческая инициатива — демократическая форма непосредственного участия граждан в деле местного самоуправления. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные гражданами в органы местного самоуправления, должны быть рассмотрены на открытом заседании с участием представителей граждан, а результаты — официально опубликованы (обнародованы). Иными словами, народная (гражданская) правотворческая инициатива - это новая форма осуществления власти на местном уровне, заключающаяся в официальном внесении в органы местного самоуправления проекта правового акта по вопросам местного значения группой граждан в порядке, установленном уставом муниципального образования.
Народная инициатива как институт права граждан на обращения в органы власти имеет многовековую историю развития. Впервые эта форма волеизъявления граждан также получила одной из первых признание в Швейцарии с принятием Конституции Швейцарской Конфедерации от 29 мая 1874 года (впоследствии неоднократно пересматриваемая и дополняемая). Согласно статье 121 действующей Конституции Швейцарии «народная инициатива состоит в требовании, предъявленном 100 тыс. швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или изменении определенных статей действующей Конституции»4. При этом инициативное требование может быть представлено либо в виде предложения в общих выражениях, либо в виде подробно разработанного проекта. И даже если федеральные советы не одобряют предложенную инициативу, законодательное предложение не отклоняется, а передается на голосование народа, и именно от его решения будет зависеть, необходим ли пересмотр или нет5.
В Российской Федерации право народной (гражданской) инициативы пока не получило признание на общегосударственном уровне. Пока это уровень местных решений (муниципальный уровень). (Данную форму непосредственного осуществления населением местного самоуправления в числе системы других демократических форм предусмотрел Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 26)). Однако и здесь его использование практикуется не часто, поэтому говорить о том, что данная форма будет востребована на более широких «политических просторах», думается, преждевременно.
Согласно законодательному акту о местном самоуправлении с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом (при минимальной численности, не превышающей 3% от числа избирателей), в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Если такой акт отсутствует, применяются правила соответствующего федерального закона.
Правотворческая инициатива граждан должна быть выражена в виде проекта предлагаемого к принятию правового акта и пояснительной записки, обосновывающей необходимость принятия предлагаемого правового акта. По результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в
1 Собрание законодательства РФ. 1 995. № 42, ст. 3921.
2 См.: Брежнев О.В. Судебный конституционный контроль при реализации инициативы проведения референдума Российской Федерации и его назначении: проблемы правового регулирования // Государство и право. 2010. № 3. С. 7.
3 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Российская газета. 2003. 8 октября. С. 1—6; Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
4 Современные зарубежные конституции / сост. В.В. Маклаков. М., 1996. С. 256.
5 См. там же. С. 256—257.
письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан мотивированное решение1.
Народная правотворческая инициатива, таким образом, представляет одну из важных форм демократизации правотворческого процесса современной России, она существует, она законодательно регламентирована, она доступна и гарантирована. Вместе с тем, ее реальное применение встречается крайне редко, сам процесс претворения правотворческой инициативы граждан практически неосуществим, законов местного уровня, принятых подобным образом, очень незначительно.
В продолжение ряда демократических форм можно назвать и опыт петиции (близко, по сути, народной правотворческой инициативе), что было характерно для ряда зарубежных стран, а также государства советского времени2.
Другим условием адекватного отражения в правовых нормах требований общественных отношений и юридически значимых интересов представителей гражданского общества являются гарантии демократизации и гласности всего нормотворческого процесса. Это предполагает разработку и приведение в действие определенных механизмов, допускающих к участию в работе над созданием правовых норм (в части, например, предварительных всенародных обсуждений или так называемых публичных слушаний), прежде всего, тех, кому эти нормы предстоит использовать. Данный механизм получил закрепление в ряде законодательных актов, регулирующих отдельные вопросы общественной жизни.
Так, еще в 2001 году Независимым институтом выборов был разработан проект Федерального закона «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и вопросов, требующих законодательного решения». Этот специальный нормативный акт должен был дополнить в части установления правовых механизмов участия различных структур гражданского общества в обсуждении законодательных вопросов другой ранее спроектированный Федеральный закон «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». В частности, в качестве таких механизмов закон предусматривал создание временного коллегиального органа — так называемой Комиссии общественного обсуждения, принимающей и обобщающей поступающие в ходе всенародного обсуждения предложения3.
Однако эти достаточно интересные (даже с точки зрения инновационного развития современной российской правовой системы) законодательные предложения, закрепляющие механизмы, способные существенно усилить гарантии для максимально полного выражения и учета общественного мнения при подготовке законопроектов и в ходе их дальнейшего рассмотрения парламентом, остаются пока нереализованными.
Некоторые попытки внедрить в юридическую практику народные обсуждения или публичные слушания все же предпринимаются, и они нашли определенное законодательное закрепление. Так, Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» предполагает предварительное проведение референдумов по решаемому вопросу в рамках заинтересованных субъектов РФ (ч. 1 ст. 12)4.
Многие вопросы местного значения подлежат, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», до их принятия вынесению на публичные слушания (ч. 3 ст. 12, ч. 3, 5, 7 ст. 13, ч. 3 ст. 28, п. 2 ч. 3 ст. 31, ч. 4 ст. 44)5.
Гарантии для проведения общественных слушаний по отдельным вопросам устанавливаются также Земельным кодексом Российской Федерации (ч. 2 ст. 23)6.
Иными словами, законодательное закрепление института публичных слушаний (по крайней мере, на муниципальном уровне) существует, вместе с тем, требуется дальнейшая разработка механизмов его практического применения. Это необходимо для того, чтобы данный инструмент не сводился лишь к одному из способов «одемократизации» правотворческой деятельности и придания ей «шарма
1 См. подробнее, например: Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 12—21; Руденко В.Н. Институт народной правотворческой инициативы: зарубежный опыт и его значение для Российской Федерации и ее субъектов // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской Академии наук. Екатеринбург, 2001. Вып. 2. С. 303—342; Дьячкова О.Н. Народная правотворческая инициатива как фактор правотворчества // Актуальные проблемы гуманитарных и социальных исследований: материалы V региональной научной конференции молодых ученых Сибири в области гуманитарных и социальных наук. Новосибирск, 2007. С. 223—225.
2 См. подробнее: КотокВ.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964. С. 93—95.
3 См.: Краснова О.И. К вопросу о некоторых принципах федерального законодательного процесса России // Государство и право. 2005. № 12. С. 97—98.
4 Собрание законодательства РФ. 2001. № 52, ст. 4916.
5 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
6 Собрание законодательства РФ. 2001. № 44, ст. 4147.
подлинного народовластия», а представлял собой реальное средство привлечения граждан к участию в процессах формирования актуального права1.
Одним из действенных инструментов взаимодействия власти и общества в вопросах формирования права может также выступать институт правового лоббизма, который в ряде стран имеет легитимные (узаконенные) формы2. Законный лоббизм3 (именно — законный), имея четкие конституционно-правовые формы, способен принести пользу как инструмент выражения юридически значимых общественных интересов. При отсутствии надлежащего правового регулирования складываются ситуации, при которых заинтересованные субъекты просто вынуждены осуществлять лоббистскую деятельность, чтобы защитить определенные интересы и предотвратить негативное влияние существующих групп давления. Так, Р. Абдулатипов, являясь в свое время членом Совета Федерации, говорил: «Я считаю себя обязанным быть самым эффективным лоббистом и законодателем в Совете Фе-дерации»4.
В последнее время в связи с развитием информационных технологий стали складываться новые формы участия граждан в процессах формирования права. Главным образом, речь идет о выражении в сети Интернет волеизъявления по поводу инициации проекта нормативного решения либо сбора голосов в поддержку принятия определенного правового акта или голосов протеста против каких-либо правотворческих инициатив, а также принятых юридических решений (назовем это условно формой электронной демократии).
Возможно, недостаточный эффект от правотворческой инициативы в непосредственной плоскости правовой жизни может быть отчасти компенсирован активностью граждан в виртуальном пространстве, при помощи форм так называемой электронной демократии. Эти новые информационные формы влияния на процессы правообразования стали получать определенное легальное закрепление, правда, пока на уровне указов Президента Российской Федерации. Так, Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» предусматривает, что законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития РФ, по решению Президента РФ могут выноситься на общественное обсуждение. В этой связи федеральным государственным органам, разработавшим законопроект, вынесенный на общественное обсуждение, надлежит размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами замечаний и предложений по законопроекту. Необходимо также указывать время, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение и, кроме того, обеспечивать гражданам возможность ознакомиться с поступившими на сайт замечаниями и предложениями по законопроекту. По истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта Президенту РФ должен быть представлен доклад о его результатах5.
Рассмотренная форма уже получила апробацию в ходе обсуждения целого ряда законопроектов, в том числе таких резонансных, как проекты законов «О полиции», «Об образовании». Можно отметить, что достигнуты некоторые положительные результаты. Впрочем, немало еще предстоит сделать в плане совершенствования данных методик, а также расширения спектра соответствующих возможностей общества принять участие в процессах формирования актуального права, отвечающих информационному этапу развития российского общества.
Следует отметить, что движение в развитии подобных форм продолжается. Так, реализуя многие предвыборные обещания, вновь избранный в 2012 году на новый президентский срок В.В. Путин предпринял ряд мер по модернизации и оптимизации системы управления. Многие из них были оформлены в известном майском указе Президента Российской Федерации. Президент РФ своим Указом от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»6 в целях дальнейшего совершенствования системы государственного управления поручает Правительству Российской Федерации обеспечить достижение определенных показателей, касающихся повышения качества и доступности услуг государственной и муниципальной службы, а также налаживания обратной связи с обществом. В числе названных мер
1 См.: Роньжина О.В. Уникальные стадии правотворческого процесса (к вопросу о форме публичных слушаний) // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. С. 3—5; Очеретина М.А. Понятие и типология института публичных слушаний // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 23. С. 22—25.
2 О проблемах правового регулирования лоббистской деятельности см. подробнее, например: Малько А.В., Субо-чев В.В. Лоббизм: проблемы правового регулирования. Пятигорск, 2003.
3 Слово «лоббизм» входит в активный оборот на рубеже XVI—XVII вв. в Англии и означает поначалу «прогулочные площадки» или «прогулочные коридоры» в монастырях, а несколько позже непосредственно помещения вокруг залов заседаний английского парламента, где проходили встречи законодателей с гражданами.
4Абдулатипов Р. Я обязан быть самым эффективным лоббистом // Саратовские вести. 2001. 15 февраля.
5 См.: Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 939.
6 См.: Собрание законодательства РФ. 2012. № 19, ст. 2338.
В.В. Путин поручил Правительству Российской Федерации до 1 сентября 2012 года сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, имея в виду: создание единого ресурса в информационнотелекоммуникационной сети Интернет (далее - сеть Интернет) для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения; использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет; предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций; обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти - разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет. Кроме этого, было дано указание до 1 сентября 2012 года утвердить концепцию «российской общественной инициативы», предусматривающую: создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет с 15 апреля 2013 года; рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тысяч граждан в течение одного года, в Правительстве Российской Федерации после проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и представителей бизнес- сообщества.
Ряд из соответствующих указаний уже воплощается на практике. В частности, утверждена Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года от 23 августа 2012 года № 4368п-П16 (подписана Премьер-министром 28 августа 2012 г.). Минкомсвязи РФ подготовило документацию для проведения отбора исполнителя по реализации проекта «Российская общественная инициатива». 4 марта 2013 года Президент РФ В.В. Путин подписал Указ № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»^, по которому исполнителем проекта назначен Фонд информационной демократии. Создан портал «Российская общественная инициатива»2. Кроме того, все это время активно функционирует общественный сайт, курирующий работу с обращениями граждан в органы публичной власти3.
Однако целый ряд мероприятий еще не завершен, работа по развитию форм электронной демократии продолжается, что является оправданным, по меньшей мере, с точки зрения оптимизации населения, его привлечения к участию в управлении делами государства, в том числе в процессах формирования актуального права (права, соответствующего насущным потребностям людей и выражающего их необходимые запросы и юридически значимые социальные интересы).
В числе известных демократических форм правотворчества также можно назвать государственное санкционирование нормативных актов, выработанных общественными организациями, а также возможную особую правотворческую деятельность общественных организаций, связанную с осуществлением переданных им функций государственных органов (правотворческое делегирование4). Однако сегодня эти формы мало осуществимы по причине многообразия общественных организаций, их далеко не всегда полной лояльности к власти, да и для власти вопрос о делегировании кому-либо своих функций решается не так просто и однозначно, к тому же, думается, в чем-то утрачена сама система, механизм подобного правотворческого взаимодействия5.
Вместе с тем такой способ решения правотворческих задач как институт делегированного законодательства (законотворчества) знает практика многих демократических государств, знали его и в недалеком прошлом отечественной правовой системы6. Суть этого правотворческого института, который сегодня российская Конституция фактически обошла стороной, заключается в том, что органы исполнительной власти, общественные организации (как, например, ВЦСПС в Советском Союзе) по поручению либо с разрешения парламента имеют право издавать нормативные акты, наделяемые си-
1 См.: Собрание законодательства РФ. 2013. № 10, ст. 1019.
2 Портал расположен по адресу: www.roi.ru
3 http://democrator.ru
4 О вопросах правотворческого делегирования в свое время размышлял А.Ф. Шебанов (см.: Шебанов А.Ф. Некоторые вопросы правовой нормы нормативных актов в советском общенародном праве // Советское государство и право. 1964. № 7. С. 105—106).
5 См. о данных формах подробнее: Соколов Н.Я. Формы правотворчества в условиях общенародного государства // Советское государство и право. 1 965. № 7. С. 127 и далее.
6 См. там же. С. 18—19.
лой закона по вопросам, которые обычно регулируются законами (ст. 115 Конституции РФ прямо указывает на подзаконный характер актов Правительства).
О делегированном правотворчестве следует говорить также в случае конституционного определения исчерпывающего перечня вопросов, которые могут регулироваться только с помощью законов1, относительно актов, наделяемых высшей юридической силой по вопросам, выходящими за рамки данного перечня (например, Конституция Франции 1958 г., Конституция Португалии 1976 г.). При этом парламент и в том, и в другом варианте имеет право контроля над такими актами. Они должны представляться в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок. Этот способ законодательствования применяется в достаточно большом ряду стран. Институт делегированного правотворчества конституционно регулируется в Италии, Конституция которой предусматривает, что президент «издает декреты, имеющие силу закона» (ст. 87)2. Данный институт также конституционно закреплен в таких странах, как ФРГ, Испания, Румыния, Индия, Марокко3.
В целом, анализ перечисленных форм показывает, что вариантов выражения правообразующей активности общества немало, причем все они (или практически все) имеют в той или иной степени законодательное закрепление и могут быть при условии надлежащей готовности общества реализованы в действительности, в социально-политической и правовой практике. Однако нельзя не отметить, что сегодня многие из названных форм не реализуются либо реализуются не в полной мере. Это связано с целым комплексом причин: нет четкой и системной законодательной регламентации (законодательство, предоставляя возможности, далеко не во всем предоставляет механизмы их реализации; многие меры остаются пока на уровне указного нормотворчества и пр.); отсутствует пассионарность российского населения (о чем говорил в своем недавнем Послании Федеральному собранию РФ Президент РФ4); отсутствует должный уровень политической и правовой грамотности и др.
Проблем действительно много и о них знают, как мы видим, в том числе, и в высших эшелонах российской власти. Заметно, что предпринимаются определенные меры по устранению препятствий на пути становления и развития демократических форм участия общества во власти. Однако, безусловно, предпринимаемых шагов пока недостаточно. Но, как известно, «дорогу осилит идущий». Поэтому по пути движения к намеченным целям должны, в конечном счете, появиться и решения существующих в рассмотренном контексте задач, в том числе усилиться конструктивное влияние общества (в рамках законодательно обеспеченных демократических форм) на современный правотворческий процесс.
1 Конституция РФ не устанавливает такого перечня. См.: Aвдеенкoвa M.n., Дмитриев ЮЛ. Основы теории конституционного права. М., 2005. С. 14B.
2 См.: Современные зарубежные Конституции. Сборник документов по конституционному праву зарубежных стран / сост. В.В. Маклаков; отв. ред. БА Страшун. М., 1996. С. 124.
3 См. подробнее, например: Троицкий B.C., Moрoзoвa Л.A. Делегированное законотворчество // Государство и право. 1997. № 4. С. 91—99; Aрефинa C.И. Конституционные основы делегированного законодательства: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Aбзaлoвa Л.Ф. Делегированное законодательство // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 1. С. 16—19.
4 В.В. Путин: «Глобальное развитие становится все более неравномерным. Вызревает почва для новых конфликтов экономического, геополитического, этнического характера. Ужесточается конкуренция за ресурсы. Причем хочу вас заверить, уважаемые коллеги, и подчеркнуть: не только за металлы, нефть и газ, а прежде всего за человеческие ресурсы, за интеллект. Кто вырвется вперед, а кто останется аутсайдером и неизбежно потеряет свою самостоятельность, будет зависеть не только от экономического потенциала, но прежде всего от воли каждой нации, от ее внутренней энергии; как говорил Лев Гумилев, от пассионарности, от способности к движению вперед и к переменам». Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию. URL: http://www.kremlin. ru/transcripts/1711B
