Понятие правообразующего решения государственного органа Текст научной статьи по специальности «Право»

Понятие правообразующего решения

государственного органа

Метшин И.Р.*

In this article is considered process offormation of the right as translation of objective laws of social development into language of decisions, specifications, the instructions subsequently invested with the corresponding legal form by means of creation of legal establishments.

n

01

О СЧ

О О

о

IL

ce

CQ

S H

о

0

1

о я с о m ф vo

>5

О *

О ф

У

s S

0

1

о *

о

S ф ч

я *

< s

I H

о ф

со

Одним из фактором правообразова-ния является осуществление государственной власти, как на федеральном, так и региональном уровнях. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения государственные органы являются важнейшими «проводниками» воли народа в Российской Федерации.

Правообразование — это перевод объективных законов общественного развития на язык решений, нормативов, предписаний, впоследствии облечённых в соответствующую юридическую форму посредством правотворческой деятельности. Это длительный процесс формирования правовых норм, происходящий при взаимодействии «объективных и субъективных факторов общественного развития, обусловливающих право»1.

Правообразование охватывает собой как правотворчество в собственном, буквальном смысле слова, так и законотворчество. И то, и другое, как в теоретическом, так и в практическом плане выступают составляющими элементами правооб-разования, т.к. последнее включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий, подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования подготовительного процесса обусловливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Ведь качество зависит не только, а порой и не столько от уровня самой правотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия правового акта подготовительных работ2.

Правообразование начинается с осознания необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений, изменения действующего закона, что проявляется в правовых идеях и взглядах, которые отражаются в выступ-

лениях средств массовой информации, в решениях общественных организаций, в аргументированных предложениях, которые выносятся на рассмотрение общественности и государственных органов, а также в юридической практике. В процессе правообразования условно можно выделить две фазы:

Первая — возникновение потребностей в правовом регулировании общественных отношений, а иногда и формирование самых необходимых правил поведения без участия правотворческих органов государства (объективный процесс).

Первоначально под воздействием всей системы факторов в ходе социального развития возникают новые общественные отношения, приобретающие массовый характер. Формирование права (пра-вообразование) по своим исходным началам носит объективно обусловленный, необходимый характер. Сначала люди действуют по-разному, выбирая свой вариант поведения.

Но, поскольку они живут в одинаковых социальных условиях и стараются действовать наиболее удобными, экономичными способами и, в то же время, согласовывать свои действия с другой стороной общественного отношения, то число избираемых вариантов поведения постепенно уменьшается. И, наконец, возникает какое-то общее, единое правило поведения. Такие правила могут принимать различный характер (нормы морали, обычаи и др.). Они большинством людей признаются и принимаются, т.е. становятся легитимными.

Вторая — правотворческая деятельность компетентных государственных органов (сознательно-волевой процесс)3. Аналогичной позиции придерживается А. Шохин, который говорит о том, что последний этап правообразования и есть правотворчество4. Более подробно речь о

Кандидат юридических наук.

стадиях правообразовательного процесса пойдёт в следующем параграфе.

Правообразование происходит и вне правотворчества государства, в рамках гражданского общества — в правосознании, конкретных правоотношениях, правомерном поведении, в правовых теориях, судебных прецедентах и т.д. Правооб-разование питает правотворчество новыми правовыми идеями, правилами поведения, конкретными решениями, соглашениями, которые исследуются, обобщаются, систематизируются государством, а затем формулируются в нормах права, внешне выраженных в нормативно-правовых актах. Исходя из этого можно выделить следующие уровни правообразова-ния: носеологический — зарождение и развитие права на уровне и в форме правосознания; материальный — проявление складывающегося права в виде различных общественных отношений (конкретных правовых отношений, правомерного поведения и т.п.); институциональный — отражает существование права как системы правовых норм.

Последний уровень правообразова-ния является уровнем правотворчества. Именно на этом уровне формируется правообразующее решение государственного органа.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 11) государственную власть в России осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации. Указанные институты публичной политической власти реализуют свои функции посредством осуществления правообразующей деятельности.

Специфика осуществляемой Федеральным Собранием Российской Федерации правообразующей деятельности заключается в том, что:

во-первых, вынесение правообразую-щих решений является основной функцией рассматриваемого органа государственной власти (при этом следует отметить, что данный государственный орган осуществляет также и внутренне нормотворчество);

во-вторых, в форме правообразую-щей деятельности Федерального Собрания реализуется принцип представительной демократии в государстве;

в-третьих, результатом правообразу-ющей деятельности Федерального Собрания является издание нормативно-пра-

вового акта имеющего высшую (после конституции) юридическую силу в государстве.

Перечисленные особенности позволяют рассматривать правообразующую деятельность Федерального Собрания как особый вид правотворчества — законотворчество, а само Федеральное Собрание как высший законодательный орган государства, конституирующий законодательную власть в Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, так же принимает правообразующие решения. Правительство как высший орган исполнительной власти занимается не принятием законов, как законодательные органы, а организацией их исполнения. При этом основным средством осуществления этого вида деятельности служат правовые нормы, закрепляемые в актах носящих подзаконный характер. Так на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации — это государственный орган ин сти-туирующий исполнительную власть и потому представляющий собой высший орган исполнительной власти в России. Осуществление государственного управления — это его основная задача. В связи с этим необходимо отметить, что исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти и поэтому по Конституции Российской Федерации органы исполнительной власти наделены широким кругом полномочий самостоятельной правообразующей деятельности.

Вопрос об отнесении судебных органов России к числу субъектов, осуществляющих правообразующую деятельность, является дискуссионным в отечественном правоведении.

Акты судебных органов весьма разнообразны. Конституционный суд РФ принимает решения в форме постановлений, заключений либо определений. Иные федеральные суды при рассмотрении дел в первой инстанции вправе выносить приговоры, решения и определения. Суды, пересматривающие дела в апелляционном, кассационном порядке и в порядке надзора, выносят постановления. Верхов-

ен

О!

О СЧ

О

о о а

с[ со

I-

О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

Ч

я *

<

I I-

О ф

со

CO

Ol

О CJ

О

о о

IL

CQ

S H

о

0

1

о я с о m ф vo

>5

О *

О ф

У

s S

0

1

о *

о

S ф ч

я <

s

X I-

о ф

со

ления. Верховный суд РФ и Высший Арбитражный суд РФ наделены также правом дачи разъяснений по вопросам судебной практики. Все эти акты по своей природе являются правовыми. Особый интерес поэтому представляет вопрос о нормативности актов судебной власти. Проблема судебного правотворчества для Российской Федерации не является новой, однако подходы к ней в последнее время изменились достаточно радикально. В отечественной теории права долгие годы превалировала точка зрения, согласно которой суды могли осуществлять лишь официальное толкование закона, не создавая новых норм, поскольку они не наделены действующим законодательством нормотворческой функцией и являются по своей природе органами правоприменительными, а создание норм согласно классическим канонам теории разделения властей, лежащей в основе государственного устройства Российской Федерации, остается прерогативой законодательных органов. Вместе с тем никто не отрицает права органов исполнительной власти издавать нормативные акты, несмотря на то, что это также противоречит данной теории.

Общеобязательным (нормативным) характером обладают и такие акты органов судебной власти, как решения Конституционного суда РФ, постановления пленумов Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ, подлежащие соблюдению всеми субъектами права. Все это подтверждает невозможность абсолютного разделения различных ветвей власти исходя из критерия нормотворчества.

Многие российские ученые и практики заявляют о необходимости официального признания права судебных органов создавать нормы5. Однако в большинстве работ, как правило, рассматриваются либо отдельно взятые аспекты данной проблемы (например, исследование деятельности конкретного судебного органа или значения судебной практики в отдельно взятой отрасли права), либо приводятся только факты нормотворческой деятельности судов без надлежащего теоретического обоснования. Вместе с тем, очевидно, что данный вопрос может быть урегулирован на законодательном уровне лишь в отношении судебной системы в целом, так как это связано с коренным изменением принципов, на которых строится судебная власть в России. Поэтому сегод-

ня весьма актуально выявить общие закономерности в нормотворческой деятельности различных судебных органов для формирования новых принципов.

Особенности правообразующей деятельности президента государства определяются спецификой его конституционного статуса главы государства. Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президент оказывает существенное влияние на пра-вообразующую деятельность Правительства и Парламента.

Правообразование — форма деятельности государства, направленная на создание условий для существования и воспроизводства самого общества. Правооб-разующая деятельность государственных органов реализует поиск правовых процедур своего осуществления, которые бы максимально возможно обеспечивали равновесное состояние общества. Такая деятельность характеризуется по мнению A.B. Малько тем, что «представляет собой активную, творческую, государственную» деятельность, основная продукция его «юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах (кроме этого, в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах)», оно важнейшее «средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения», а уровень и «культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов, — это показатель»6 цивилизованности и демократии общества.

Правообразующую деятельность можно рассматривать как одну из форм государственного руководства обществом состоящую во властно — организующем воздействии на управляемых субъектов. Такое воздействие невозможно без использования права и правовых форм, нормативных правовых актов. Основным импульсом к созданию нормативного правового акта, как уже отмечалось ранее, служит общественно значимая проблема, острая социальная ситуация, нерешённый вопрос, имеющий значение для большого числа людей, для государства в целом. Искусство нормотворца в том и состоит, чтобы, во-первых, вовремя, а, во-вторых, точно, адекватными правовыми средствами реагировать на общественный «вызов», «снять» остроту ситуации.

Сущность правообразования в демократическом обществе заключается и в том, что это выражение общей воли граждан, которые вправе принимать участие лично или через своих представителей в создании законов. Правообразующая деятельность государства является выражением воли либо отдельных должностных лиц, либо государственных органов, в том числе и судебных, органов местного самоуправления (например, акты Президента, Правительства, министерств, ведомств, администраций и глав муниципальных образований, судов — при вынесении решений, имеющих нормативное значение т.п.), либо представителей отдельных государств или государственных образований (например, при заключении нормативных договоров), а также администраций предприятий, учреждений, организаций при создании корпоративных нормативных актов. Конституция Российской Федерации 1993 года сама являясь актом волеизъявления российских граждан конституировала в ст. 3, что высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы.

Правообразование — это деятельность, направленная на выявление и реализацию в правовых формах социальных интересов. Известно, что законодатель, стремящийся решить ту или иную социальную проблему, как правило, оказывается в эпицентре столкновения противоборствующих социальных интересов, претендующих на законодательное признание и закрепление. Эти интересы обнаруживают себя в деятельности лоббистских групп в парламенте и за его пределами — в активности политических партий и течений, имеющих своих представителей в законодательном корпусе, во вне-

парламентских формах воздействия на законодателя.

Основная цель правообразующей деятельности — закрепить установление, адекватно отвечающее требованиям и чаяниям общества, которые нуждаются в едином решении — в том «конечном пункте», где сходятся, переплетаясь, интересы многих социальных сил.

Правообразующая деятельность становится ареной острой социальной борьбы, столкновений и компромиссов разных социальных сил, разных политических, экономических интересов. Объективно, что каждая отдельная задача, обусловленная назначением правообразова-ния, имеет свои трудности к осуществлению. Однако есть и общие трудности, присущие всему перечню задач, характеризующиеся в основном некоторым столкновением интересов, возможно противоборством. Поскольку функционирование правового государства имеет целью формирование правовой конструкции в государственно-организованном обществе, а правообразование выступает в качестве формы деятельности, направленной на регулирование взаимоотношений, то показателем ее эффективности и качества может выступить нормативно-правовое «долженствование» в общественных отношениях. Воплощение деятельности в действительных правовых отношениях свидетельствует о возможном наличии критерия, по которому можно будет определять эффективность и качество право-образования.

Таким образом, правообразующее решение государственного органа можно рассматривать как объективированную форму выражения социально-обусловленных интересов, обличенных в правовое предписание нормативного характера.

Литература и примечания

1. Ленчик В.А. Правотворчество в Российской Федерации./Труды Академии управления: Актуальные вопросы российской государственности. — М.: Академия Управления МВД России, 2001. С. 59.

2. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. — М.: Проспект, 2001. С. 661.

3. Лазарев C.B., Липень C.B. Теория государства и права. — М., 1998. С. 242.

4. Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. — М., 1997. С.4.

5. Иванов С. А. Трудовое право переходного периода: новые источники // Государство и право. 1996. № 1. С. 43—52; Жуйков В. М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997; Судебная практика как источник права. М., 1997; Ржевский В. А., Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. М., 1998, и др.

6. Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах: 3-е изд. — М.: Юристь, 2001. С. 144.

СО

OI

О CJ

О

о о

CL

ce

CQ s

H

о

0

1

о я с о

m ф

VO >5

о *

о ф

У

s

s

0

1

о *

о

s

ф

ч

Я <

s

I H

о ф

со