CC BY
19УДК 340 © Д. В. Вечерникова, 2013
Правоохранительная деятельность вневедомственной охраны полиции при реализации контрольно-надзорных функций по инспектированию юридических лиц с особыми уставными задачами
Д.В. Вечерникова *
В статье рассматриваются некоторые вопросы правоохранительной деятельности вневедомственной охраны полиции, исследованы и проанализированы проблемные аспекты правового регулирования такой деятельности и практической реализации контрольно-надзорных функций при инспектировании юридических лиц с особыми уставными задачами.
Ключевые слова: контрольно-надзорные функции, инспектирование, вневедомственная охрана полиции,
правоохранительная деятельность.
Правоохранительная форма управленческой деятельности при проведении инспекторских проверок связана с контрольно-надзорной функцией . Государство, передав часть своих полномочий по обеспечению общественной безопасности, охраны общественного порядка, защиты жизненно важных интересов личности, общества и страны от внутренних угроз государственным и негосударственным структурам, подразделениям охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, регламентирует процессы оборота источников повышенной опасности . Деятельность данных структур направлена на защиту общества и государства путем предупреждения, своевременного выявления и нейтрализации
этих источников, ликвидации возникших последствий (включая восстановление нарушенных прав) . В специальной литературе под формой реализации функций понимается однородная деятельность органов внутренних дел . Выделяют две формы реализации функций: организационную и правовую. Первая, как правило, связана с подготовительными мерами, планированием, материально-техническим обеспечением и т. д . Ко второй относятся деятельность правотворческая, правоприменительная и правоохранительная . Защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного по-
В нашем журнале публикуется впервые .
*
рядка, собственности и обеспечение общественной безопасности (согласно ст. 1 Федерального закона «О полиции») являются целью правоохранительной деятельности и включают: борьбу с преступностью, обеспечение общественного порядка, конституционного строя, государственной безопасности, охрану различных прав, в том числе защиту прав и законных интересов, включая поддержание здоровья, безопасной экологии и многое другое 1 .
Исследование показало, что понятие правоохранительной деятельности законодательно не закреплено. Проект федерального закона «О правоохранительной службе» так и не принят. Тем не менее в юридической литературе существует ряд определений такой деятельности и ее составляющих По мнению профессора А. Б. Сахарова, правоохранительная деятельность подразделяется на правоприменительную и правообеспечивающую. В первом случае это деятельность по поводу конкретных правонарушений, а во втором — по выявлению обстоятельств, способствующих совершению правонарушений (контроль, надзор), а также непосредственной охране общественного порядка и общественной безопасности, профилактике совершения правонарушений 2. Н. В. Витрук и И . В. Ростовщиков связывают правоохранительную деятельность только с устранением уже наступивших негативных последствий, а предупреждение и профилактику правонарушений относят к самостоятельному виду 3 . Нам близка позиция, заявленная А . М . Тарасовым: «...это деятельность правоохранительных органов, суда, прокуратуры, направленная на поддержание законности и порядка и, в первую очередь, на борьбу с преступностью Названная деятельность регулирует поведение людей и организаций В целом правоохранительная деятельность многоаспектна Она включает в себя охрану любых законных прав и интересов граждан, государства, общественных организаций во всех сферах жизни общества» 4. Многие авторы отождествляют правоприменительную и правопринудительную деятельность Ведь правоохранительные органы имеют возможность действовать методом принуждения (в случае ненадлежащего исполнения субъектами своих обязанностей) . И . Л . Петрухин и В. Д. Адаш-кин считают, что правоохранительная деятельность включает принудительное поддержание правопорядка Принуждение, по их мнению, не только основывается на применении прямых форм воздействия, выражающихся в выдаче односторонних безоговорочных предписаний, но и выражается через опосредованные формы воздействия: различные проверки, запреты, ограничения, взыскания и т д
А . Н. Харитонов полагает, что одна из ключевых дефиниций англосаксонской теории и практики law enforcement, переводимых в юридической литературе
как «правоохранительная деятельность» или «правоприменение» в строгом переводе означает «правопринудительная деятельность» 5 . Другими словами, в специальной литературе содержание правоохранительной деятельности не нашло однозначного подхода . Л . С. Явичем правоохранительная деятельность сводится лишь к изданию правоприменительных актов путем применения санкций правовых норм 6 . Понятие «правоохранительная деятельность» К . С. Бельский дает только через правоприменительную 7. В. М . Горшенев, И. Б. Шахов подразделяют правоохранительную деятельность на три составляющие:
— правообеспечение;
— рассмотрение правовых споров и дел о правонарушениях;
— применение государственного принуждения 8 .
С. М. Зырянов дает классификацию способов
правоохранительной деятельности:
1) установление правовых норм для общественных отношений, нуждающихся в правовой охране;
2) создание административно-правовых режимов;
3) учет потенциально опасных объектов;
4) разрешение отдельных видов деятельности, представляющих опасность, при условии обеспечения безопасности;
5) контроль и надзор в широком понимании;
6) применение санкций правовых норм (в случае их нарушения);
7) принудительное восстановление нарушенного права
Ставя на первое место правоустановле-ние, С. М. Зырянов поддерживает О. С. Иоффе и М . Д . Шаргородского 9 . Уточняя свое понятие правоохранительной деятельности, А . М. Тарасов дает определение как государственной деятельности, осуществляемой специально уполномоченными государственными правоохранительными органами, направленной на охрану права, установленного законами правопорядка, с использованием соответствующих юридических мер воздействия к нарушителям в строгом соответствии с законом и соблюдением определенных законом правил (процедур) 10 .
В юридической литературе ведутся споры по вопросам субъектного состава правоохранительной деятельности Одни авторы рассматривают ее исключительно как деятельность органов государственной власти, другие — как деятельность государственного так и негосударственного характера . По нашему мнению, она универсальна и, соответственно, не может иметь только субъектный состав Универсальность такой деятельности проявляется как в охране общественного порядка (и его защите при уже совершенных правонарушениях), так и в создании необходимых условий для реализации правовых норм .
26 декабря 2008 г. был принят системообразующий нормативный акт в сфере осуществления функций контроля и надзора — Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» п. В нем четко определены права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц, порядок взаимодействия при проведении проверок (плановых, внеплановых, документарных и выездных) Важным событием стало определение роли прокуратуры в осуществлении контроля (надзора) Прокуратура (в соответствии с Конституцией РФ и Законом «О прокуратуре РФ» 12 (ст. ст. 1, 2)) осуществляет прокурорский надзор, являясь независимым государственным контрольным органом, в том числе и за правоохранительной деятельностью, при этом не входит ни в одну ветвь власти, которые перечислены в ст. 10 Конституции Российской Федерации К компетенции прокуратуры отнесены: подготовка сводного плана контрольных мероприятий, включающего и комплексные проверки, согласование деятельности контролирующих органов (вневедомственная охрана полиции, лицензионно-разрешительные органы), а также сам контроль за законностью деятельности контролирующих органов . На Минэкономразвития РФ возложены обязанности по:
— мониторингу за соблюдением сводного плана контрольных мероприятий;
— разработке мер, которые будут направлены на совершенствование проверок;
— подготовке предложений по усовершенствованию законодательства о контроле
Предметом нашего исследования является правоохранительная деятельность, относящаяся к исполнительной власти и деятельности специальных органов, осуществляющих ее, т е деятельности вневедомственной охраны полиции при реализации контрольно-надзорных функций, осуществляемых методом инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами
Инспектирование (в зависимости от стадии деятельности подконтрольного объекта) различается на предварительное, текущее и последующее
Предварительное инспектирование происходит на стадии принятия решения о выдаче лицензий и разрешений на осуществление деятельности, связанной с оборотом, хранением и применением оружия как источника повышенной опасности Рассмотрение таких материалов о выдаче лицензий предполагает срок до одного месяца, а о выдаче разрешений — до двух недель со дня подачи заявления 13.
Текущее инспектирование проводится в ходе охранной деятельности юридических лиц с особыми уставными задачами, представляет комплекс мер, направленных на недопущение нарушений различных правил, норм, стандартов и различных требований, закрепляющих и охраняющих отношения, возникающие при пользовании, хранении и распоряжении таким источником повышенной опасности, как оружие, и патронов к нему Проверки могут проводиться в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в документарной и выездной формах Существует четыре вида проверок юридических лиц с особыми уставными задачами:
1) плановая выездная проверка;
2) плановая документарная проверка;
3) внеплановая выездная проверка;
4) внеплановая документарная проверка
Проводится на основании сводного ежегодного плана, утвержденного МВД России Для полноты и объективности данных предполагается, что при проведении планового инспектирования целесообразно подвергнуть проверке минимум 50% объектов, охраняемых подразделением охраны
Последующее (контрольное) инспектирование осуществляется при проведении контроля за устранениями выявленных нарушений, допущенных в ходе плановых проверок и отраженных в выданных предписаниях по их устранению Проводится в форме внеплановой проверки, а также при поступлении информации о причинении (или возникновении угрозы причинения) вреда жизни, здоровью граждан — на основании приказа, изданного в соответствии с поручением или указанием Президента РФ или Правительства РФ
Предмет внеплановой проверки подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами — соблюдение (при осуществлении охранной деятельности) обязательных требований и предписаний, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение ранее выданных инструкций, проведение мероприятий не только по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, но и по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда
Законодателем предусмотрен и ряд проверок юридических лиц с особыми уставными задачами, которые проводятся полицией 14.
В ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря
2012 г. В . В . Путин поручил Правительству РФ внести предложения по изменению самих принципов работы контрольных органов, отметив, что «контроль — это, безусловно, важнейшая функция государства, но недопустимо вместо результата показателем деятельности контрольных органов брать число проверок, создавая классическую „палочную“ систему» 15 . Для этого необходимо ввести публичную отчетность контрольно-надзорных органов как по итогам проверок, так и о затраченных на их проведение финансовых и людских ресурсах.
Законодательство, связанное с правоохранительной (контрольной) деятельностью, постоянно меняется . 18 июля 2011 г. был принят Закон № 242-ФЗ 16, которым внесены изменения в федеральные законы (свыше 60), регламентирующие порядок осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отдельных сферах общественной жизни (энергетика, связь, транспорт, оборот определенных видов продукции и т д )
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р 17 была одобрена концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 г (далее — Концепция) В Концепции предусмотрено институциональное преобразование в системе контроля (надзора), которое включает сокращение количества контрольных и надзорных мероприятий, снижение издержек, связанных с этими мероприятиями, ужесточение санкций в отношении сотрудников контрольных и надзорных органов, допускающих нарушение порядка проведения проверок, признание недействительными результатов проверок в случае грубых нарушений их проведения и значительное сокращение внепроцессуальных проверок со стороны правоохранительных органов.
Правоохранительная форма деятельности вневедомственной охраны полиции, осуществляемая при реализации контрольно-надзорных функций на основе инспектирования, является непрерывной, согласованной по целям, формам и методам, направлена на профилактику и выявление правонарушений в области оборота оружия, борьбу с совершаемыми правонарушениями в целях их предупреждения, ликвидацию их последствий, восстановление нарушенных прав и применение в отношении виновных мер административной ответственности
1 О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // Рос. газета. 2011 . 10 февр.
2 Сахаров А. Б. Правоохранительная деятельность и преступность // Сов . гос-во и право . 1986. № 1 . С. 83-85.
3 Витрук Н. В., Ростовщиков И. В. Профилактика в системе обеспечения прав и свобод граждан // Правовые проблемы профилактики правонарушений : труды Академии МВД СССР. М. , 1985. С 32.
4 Тарасов А. М. Правоохранительная деятельность: ее понятие, сущность, правовые аспекты контроля . URL: http:// www. consultant . ru/popular (дата обращения: 26.08. 2013) .
5 Харитонов А. Н. Контроль над преступностью в России: теория и практика. М. , 2012. С. 146 .
6 Явич Л. С Общая теория права . Л . , 1976. С. 230.
7 Бельский К. С Феноменология административного права Смоленск, 1995, С 95-98
8 Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности . М . , 1987. С. 20-21 .
9 Зырянов С. М. Административный надзор органов исполнительной власти : дис . ... д-ра юрид . наук . М . , 2010 . С. 203.
10 Тарасов А. М. Правоохранительная деятельность: ее понятие, сущность, правовые аспекты контроля . URL: http:// www. consultant . ru/popular (дата обращения: 26.08. 2013) .
11 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [Электронный ресурс] : федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 02.07.2013). Доступ из справ, -правовой системы «КонсультантПлюс».
12 О прокуратуре Российской Федерации [Электронный ресурс] : федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1. Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс»
13 Инструкция по организации работы ОВД по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ [Электронный ресурс] : приказ МВД России от 12 апреля 1999 г. № 288. Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс»
14 Об утверждении административного регламента исполнения МВД России государственных функций по контролю за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия, патронов к оружию, сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во временном пользовании у граждан и организаций, а также за соблюдением гражданами и организациями законодательства РФ в области оборота оружия [Электронный ресурс] : приказ МВД России от 29 июня 2012 г. № 646. Доступ из справ, -правовой системы «Консультант-Плюс»
15 Послание Президента Российской Федерации В. В . Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. URL: http://www. rg. ru/2010/11/30/poslanietekst .htm (дата обращения: 26.08.2013) .
16 О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [Электронный ресурс] : федеральный закон от 18 июля 2011 г № 242-ФЗ Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс»
17 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс»
