CC BY
60
Вечерникова Дина Васильевна
адъюнкт кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка Академии управления МВД России (e-mail: dinvech2@yahoo.com)
Некоторые аспекты контрольно-надзорной деятельности при инспектировании подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами
В статье автором рассмотрено понятие контрольно-надзорной деятельности при инспектировании подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами.
Ключевые слова: контроль, надзор, юридические лица с особыми уставными задачами.
D.V. Vechernikova, Adjunct of the Chair of Management Activities to Ensure Public Order of the Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: dinvech2@yahoo.com
Some aspects of the control and supervisory activities, while inspecting the guard units of legal entities with special statutory tasks
In the article the author considers the approach to the understanding of regulatory activities under the inspection of the guard units of legal entities with special statutory tasks. Key words: control, supervision, legal entities with special statutory tasks.
В Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы [1] была отмечена необходимость детализации законодательства Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в части установления перечня всех видов государственного контроля (надзора)и муниципального контроля в законодательных актах. Несмотря на произошедшие позитивные сдвиги в данной сфере (ведется работа по принятию Концепции повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на 2014-2018 годы), сегодня остаются пока недостаточно четко сформулированными правовые основы разграничения указанной деятельности на контрольную и надзорную.
В специальной литературе отмечается, что стабильность власти напрямую зависит от эффективности государственного контроля (надзора) [2, с. 34]. Именно поэтому государство оставляет за собой право осуществления контроля и надзора с целью обеспечения защиты жизненно важных интересов общества, граждан и юридических лиц. Такая деятельность является правоохранительной [3, с. 429]
и направлена на предупреждение правонарушений, их пресечение, прогнозирование и своевременное выявление причин и условий, способствовавших их наступлению, ликвидацию возникших последствий и принятие восстановительных мер.
Соотношение понятий контроля и надзора является достаточно дисскусионным вопросом в юридической литературе. Это связано с многомерностью понятия контроля. С одной стороны, он представляет организационно-правовой способ обеспечения законности, с другой - является видом управленческой деятельности государственной власти. Соответственно, контроль нуждается в оценке с позиции эффективности, экономичности и результативности деятельности органов исполнительной власти (см., например, Указ Президента РФ от 10 сентября 2012 г. № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности») [4]. В данном случае этот вид контроля будет существенно отличаться от таких видов, как муниципальный, судебный, финансовый, лицензионный, общественный и т.д.
252
Правовое насыщение, формы и методы контроля зависят от конкретного предметного содержания, области осуществления контрольной деятельности, места органа, осуществляющего контрольные полномочия, в общей системе государственного механизма. Автор согласен с мнением профессора В.Е. Чиркина, что контроль может осуществляться в двух формах: в форме государственного контроля и в форме государственного надзора [5, с. 34]. В настоящее время законодатель не дает отдельных понятий «контроль» и «надзор» [6; 7]. Вместе с тем, необходимость разграничения таких дефиниций отражалась еще в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах [8]. В данной Концепции надзор рассматривался как деятельность специально уполномоченных государственных органов, а контроль - как функция по проведению испытаний, экспертиз, измерений, переданная аккредитованным в органах исполнительной власти субъектам рынка. Такая трактовка дефиниций, безусловно, не отражала их правовой сущности, но разграничивала их понятия.
В теоретическом «классическом» понимании контроль представляет собой проверку деятельности функционально подчиненного субъекта с правом вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность, отмены решений последнего исходя из эффективности и целесообразности осуществления деятельности, с правом применения к виновным мер дисциплинарной ответственности. Что касается надзора в деятельности государственных органов, надзор сопоставим с административным надзором, где это деятельность в отношении неподчиненных граждан и юридических лиц за соблюдением закрепленных в законодательстве различного рода общеобязательных правил, нормативов, стандартов, технических норм и правил, выявления и пресечения правонарушений с применением мер административного принуждения [3, с. 525-530]. Понимание контроля и надзора в сфере охранной деятельности в последнее время претерпело существенные изменения. Ранее одним из существенных отличий контроля от надзора являлось то, что у надзирающего субъекта отсутствовало право вмешательства в осуществляемую хозяйственную деятельность [9]. В настоящий момент существует не только возможность, но и обязанность проверяющих органов вмешиваться в
организационно-хозяйственную деятельность и привлекать юридические лица и (или) должностных лиц к административной ответственности. Так, согласно ч. 2 ст. 20.8 КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ за грубое нарушение лицензионных требований и условий производства, продажи, хранения или учета оружия и патронов к нему, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, применяется такая мера административной ответственности, как дисквалификация должностных лиц на срок от шести месяцев до одного года, а также административное приостановление деятельности юридических лиц на срок от десяти до шестидесяти суток; согласно ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на юридическое лицо или должностных лиц либо дисквалификацию должностного лица на срок до трех лет [10]. Приостановление деятельности юридического лица как вид административного наказания уже само по себе является вмешательством в организационно-хозяйственную деятельность, т.к. практически парализует определенный участок работ; дисквалификация должностного лица влечет отстранение его от должности и назначение иного лица, что также является вмешательством в организационно-хозяйственную деятельность. Следовательно, одним из критериев отличия административного надзора от контроля является целенаправленное воздействие на проверяемый субъект. К примеру, административный надзор инспекторской комиссии (в состав которой в обязательном порядке включаются представители вневедомственной охраны и подразделений лицензионно-разрешительной работы) за подразделениями охраны юридических лиц с особыми уставными задачами с целью охраны защищаемых интересов общества и государства. Соответственно, целенаправленным воздействием комиссии по инспектированию является недопущение (предупреждение) наступления общественно опасных последствий. Это положение не противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в которой отражено, что права и свободы могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов дру-
253
гих лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [11].
По мнению Д.Н. Бахраха, Б.В. Россинского и Ю.Н.Старилова, в зависимости от объема и происходит разделение на, собственно, контроль, в процессе которого осуществляется проверка не только законности, но и целесообразности деятельности подконтрольных объектов, и надзор, при котором проверяется только законность действий [12, с. 744]. Поэтому можно сделать вывод, что на первый план отличительных признаков надзора от контроля выдвигается уже целевое назначение надзора -обеспечение безопасности.
Рассматривая контроль и надзор со стороны управленческой функции, следует обратить внимание на игнорирование законодателем «условных» границ между ними [6; 7]. Вместе с тем, такое положение, во-первых, подтверждает тезис о том, что контрольная функция реализуется в форме надзора, т.е. они соотносятся как часть и целое (надзор представляет «суженный контроль») [3, с. 525-530; 13, с. 18-19], в рассматриваемом сегменте надзор выступает лишь в качестве самостоятельного направления деятельности органов исполнительной власти. Во-вторых, все это свидетельствует об изменившихся правоотношениях между субъектами, осуществляющими определенные виды управленческой деятельности, а соответственно, расширении функций надзора за счет постепенного сужения контроля. Так, в КоАП РФ правонарушения, предусмотренные ст. 19.4 (неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), ст. 19.4.1 (воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), ст. 19.5 (невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), отнесены в Особенной части кодекса к главе «Административные правонарушения против порядка управления» [10]. Таким образом, административный надзор является способом реализации контрольной функции управления, направленной на соблюдение законности и обеспечения безопасности общества. Данный вывод автора подтверждается и мнением А.В. Мартынова, который указывает, что контроль и надзор следует рассматривать как два взаимосвязанных способа реализации контрольной власти [14, с. 270].
В соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» [15] и п. 2 Правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны [16] на полицию возложена обязанность по проведению плановых и внеплановых проверок охранной деятельности вышеуказанных субъектов. Вместе с тем, в законе отсутствует закрепление данного вида деятельности в качестве государственного контроля (надзора) в отличие, например, от пп. 19, 24, 26 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в редакции от 4 февраля 2014 г.) «О полиции» [15], что требует внесения изменений в соответствующий нормативно-правовой акт, т.к. фактически осуществляется деятельность по контролю (надзору).
Рассматривая административную деятельность вневедомственной охраны по инспектированию подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, автор пришел к выводу, что контроль и надзор -это взаимосвязанные, но различающиеся по своей правовой структуре элементы. Такой вид инспектирования, как инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, представляет собой сложную правовую конструкцию. С одной стороны, это деятельность, реализуемая в форме административного надзора в составе инспекторских комиссий (подразделений вневедомственной охраны, подразделений лицензионно-разрешительной службы) в ходе плановых (внеплановых) проверок на соответствие осуществляемой охранной деятельности обязательным нормативным требованиям, стандартам и правилам в отношении неподчиненных подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, с правом применения мер административного принуждения. С другой стороны, это внутренняя контрольная деятельность МВД России, направленная на выявление нарушений в работе структурных подразделений полиции, ответственных за данное направление работы с правом применения к виновным лицам мер дисциплинарной ответственности. Например, если при формировании сводного плана проведения МВД России плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на следующий год выявляются факты
254
ненадлежащего исполнения нормативно установленных требований (например,требований постановления Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [17]), приведшие к отказу в согласовании соответствующих проектов ежегодных планов с территориальными органами прокуратуры, либо отсутствия информации о наличии судимости у действующих работников в ранее проверенных подразделениях охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и т.д. Если данные нарушения повлекли к признанию акта инспектирования по формальным основаниям недействительным, инспекторской комиссией может инициироваться назначение служебной проверки. По результатам данной служебной проверки виновные лица в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные зако-
нодательные акты Российской Федерации» [18], а также Дисциплинарным уставом органов внутренних дел могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности [19]. Таким образом, по мнению автора, инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами представляет собой форму контроля и отвечает всем признакам контрольной деятельности: правом привлечения к дисциплинарной ответственности; определения эффективности осуществления инспекторской деятельности на внутриведомственном уровне и т.д.
Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что вопрос о соотношении в понимании контроля и надзора,об их употреблении в нормотворческой и правоприменительной деятельности остается открытым. В сложившейся ситуации необходима законодательная регламентация и унификация подходов к разграничению и определению понятий контроля и надзора для устранения проблем при осуществлении государственными органами контрольно-надзорной деятельности на федеральном уровне.
1. Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р. URL: http://www. garant.ru/products/ipo/prime/doc, 07.04.2014.
2. Хомерики Г.В. Вопросы совершенствования организации государственного контроля за производством и реализацией алкогольной продукции в Российской Федерации: дис. ... д-ра экон. наук. М., 2001.
3. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право России: учеб. 4-е изд., пересмотр. и доп. М., 2010.
4. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc, 03.03.2014.
5. Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008.
6. О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ. URL: http://base/consultant. ru, 08.02.2014.
7. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. URL: http://base/consultant.ru, 02.02.2014.
8. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 го-
1. Resolution of the Government of the Russian Federation of June 10, 2011 № 1021-p. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc, 07.04.2014.
2. Khomeriki G.V. Questions to improve the organization of state control over the production and sale of alcoholic beverages in Russia: diss. ... Dr of Economics. Moscow, 2001.
3. Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Russian administrative law: textbook. 4th ed., rev. and add. Moscow, 2010.
4. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc, 03.03.2014.
5. Chirkin V.E. Control power. Moscow, 2008.
6. On the protection of legal entities and individual entrepreneurs in the state control (supervision) and municipal control: fed. law of Dec. 26, 2008. № 294-FL URL: http://base/consultant.ru, 08.02.2014.
7. On the system and structure of federal bodies of executive power: decree of the President of the Russian Federation of March 9, 2004 № 314. URL: http://base/consultant.ru, 02.02.2014.
8. On the Concept of administrative reform in the Russian Federation in 2006-2010: resolution of the Government of the Russian Federation of
255
дах: распоряжение Правительства РФ от 25 окт. 2005 г. № 1789-р. URL: http://www. garant.ru/products/ipo/prime/doc, 07.04.2014.
9. Погодина Н.А., Карелин К.В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Рос. юстиция. 2012. № 3.
10. URL: http://base/consultant.ru, 08.02.2014.
11. URL: http://base/consultant.ru, 12.03.2014.
12. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Стари-лов Ю.Н. Административное право России: учеб. для вузов. М., 2005.
13. Студеникина М.С. Государственный контроль и применение административной ответственности как формы государственного регулирования экономическими процессами / Административно-правовое регулирование в сфере экономики (по материалам пятых «Лазаревских чтений») // Государство и право. 2001. № 12.
14. Мартынов А. В. Административный надзор как способ осуществления контрольной власти // Административный надзор. 2009. № 2.
15. URL: http://base.garant.ru, 06.03.2014.
16. Постановление Правительства РФ от 16 апр. 2011 г. № 274. URL: http://www. garant.ru/products/ipo/prime/doc, 07.04.2014.
17. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc, 07.04.2014.
18. URL: http://base/consultant.ru, 02.02.2014.
19. О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 14 окт. 2012 г. № 1377. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc, 12.04.2014.
Oct. 25, 2005 № 1789-r. URL: http://www.garant. ru/products/ipo/prime/doc, 07.04.2014.
9. Pogodina N.A., Karelin K.V. The ratio of control and supervision in the Russian legal system // Russian justice. 2012. № 3.
10. URL: http://base/consultant.ru, 08.02.2014.
11. URL: http://base/consultant.ru, 12.03.2014.
12. Bachrach D.N., Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Russian administrative law: textbook for high schools. Moscow, 2005.
13. Studenikina M.S. State control and the use of administrative responsibility as a form of state regulation of economic processes / Administrative and legal regulation of the economy (based on the fifth «Lazarevskye readings») // State and law. 2001. № 12.
14. MartynovA.V. Administrative supervision as a way to exercise control authority // Administrative supervision. 2009. № 2.
15. URL: http://base.garant.ru, 06.03.2014.
16. Resolution of the Government of the Russian Federation of Apr. 16, 2011 № 274. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc, 07.04.2014.
17. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc, 07.04 .2014.
18. URL: http://base/consultant.ru, 02.02.2014.
19. On the Disciplinary code of the bodies of internal affairs of the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation of Oct. 14, 2012 № 1377.URL: http://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc, 12.04.2014.
256
