CC BY
71
Повышение правовой культуры участников выборов как практическая задача избирательной комиссии субъекта Российской Федерации: концептуальный взгляд
Барежев В. А.
Проблемное поле
П
Виктор Александрович Барежев — кандидат философских, наук, профессор Северо-Западной академии государственной службы.
ожалуй, самой острой проблемой сегодняшней электоральной практики в Рос-.сии является низкий уровень участия избирателей в выборах и прежде всего в муниципальных и региональных, а также абсентеизм значительной массы молодых избирателей. Успокаивать себя тем, что это обычная практика многих развитых стран, честно говоря, не хочется. Хотя бы потому, что, в конце концов, хватит сверять свою жизнь по западным меркам, «по их часам». Тем более что в некоторых зарубежных странах законодательство предусматривает, по сути, 100-процентную явку, требуя от избирателей обязательного участия в голосовании.
Думается, что вопросы, связанные с политическим волеизъявлением граждан, их участием в государственном строительстве — а именно
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
“К
^ {С
75
3/2005
м к
О 5 ^ I О < м ес
»- о
м £т < < 2
76
3/2005
так и следует рассматривать выборы в органы государственной власти и местного самоуправления — нельзя сводить к количественной стороне дела. Равно как и недооценивать ее, т. е. явку избирателей, поскольку при незначительном участии избирателей в выборах последние теряют свой смысл и ценность как институт демократии, обеспечивающий формирование и легитимацию власти по результатам выбора народного большинства. Но этот выбор, очевидно, должен быть как минимум свободным и осознанным, чего не может дать тотальное и механическое голосование из-под палки. В то же время полноценные демократические выборы (в отличие от политической игры и манипуляции сознанием) предполагают и такое их свойство, качество, которое реализуется в обдуманном, компетентном и ответственном выборе электорального большинства. Потому-то, установив принцип свободного и добровольного участия российских граждан в выборах и референдумах, законодатель закрепил за их организаторами — избирательными комиссиями — обязанность вести разностороннюю информационную работу с избирателями. Не принуждать их к участию или неучастию в выборах и референдуме, а, как гласит статья 45 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», информировать избирателей, участников референдума «о ходе подготовки и проведения выбо-ров,референдумов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, действий по участию в рефе-
рендуме, о законодательстве Российской Федерации о выборах и референдумах, о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках». В этом же законе, по сути, установлена и цель информационного обеспечения выборов и референдумов — способствовать «осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов» (ст. 44), и требование ко всем участникам этого процесса, наделенным правом информирования избирателей, соблюдать объективность и достоверность содержания распространяемых ими информационных материалов» (п. 2 ст. 45).
Одновременно закон возложил на ключевые звенья системы избирательных комиссий — Центральную избирательную комиссию (ЦИК) РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации (ИК СРФ) — обязанность обеспечивать реализацию мероприятий, связанных с «правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции» (п. 9 ст. 21; п. 10, ст. 23). В п. 9 ст. 26 данного закона установлено, что и территориальные избирательные комиссии (ТИК) так же должны заниматься мероприятиями в области правового обучения избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов.
Фактически речь идет о широком спектре информационно-образовательной и просветительской деятельности избирательных комиссий, об их участии в процессе формирования
правосознания и правовой культуры субъектов избирательного процесса, о работе с массовым политическим сознанием. Однако при всей необходимости и очевидности целей и средств этой деятельности существует немало сложных вопросов концептуального, методического и организационного характера, от решения которых зависят результаты и эффективность всех усилий. Иными словами, что и как конкретно следует делать избирательным комиссиям, на каких принципах строить свою работу, какие формы и методы следует использовать для решения стоящих задач, какие и как использовать средства и механизмы коммуникации, каким образом преодолевать те трудности, негативные и деструктивные явления, с которыми сталкиваются в своей работе? Такие, например, как отсутствие интереса к выборам и политической жизни вообще, низкая электорально-правовая культура, недоверие к институтам государства и разочарование в демократических ценностях и т. п.
Представляется, что в этой ситуации следует избегать двух крайностей. С одной стороны, пассивной позиции и пессимизма: мол, ну, что тут сделаешь, такой у нас народ, ему демократические выборы дали, а он их игнорирует, что ж, его право — хочет участвует, хочет нет. А чтобы не было срыва выборов, порог явки надо снять, как во многих западных государствах.
Думается, что это неверная позиция, не соответствующая роли, которую призваны выполнять избирательные комиссии. Это еще и нежелание разбираться в данной ситуации и находить выход. Конечно, решение мно-
гих проблем, вызванных системным общественным кризисом, лежит за пределами возможностей избирательных органов. Но с них никто не снимает обязанностей в сфере информационной и образовательной деятельности, правового обучения избирателей, что, при качественной постановке дела, несомненно, дает положительные результаты.
Есть и другая крайняя позиция по рассматриваемому вопросу. Она — в непродуманных, бессистемных, часто амбициозных и масштабных, но не имеющих нужного эффекта мероприятиях. Зачастую для отчета, «для галочки», ради самих этих мероприятий. Позиция сродни персонажу грибоедовской комедии «Горе от ума» Загорецкому — «поспорим, пошумим и разойдемся». Понятно, что такая деятельность малополезна и ущербна с точки зрения подлинных задач информационно-просветительской работы с участниками выборов.
Рассуждая о том, что и как нужно делать избиркомам, где находится баланс больших и малых дел, мероприятий «сверху» и инициатив «снизу», следует признать, что чудодейственных рецептов, универсальных решений здесь нет. Самый правильный путь — системный и творческий подход к стоящим задачам, обмен опытом, освоение всего ценного, что накоплено избирательными комиссиями регионов в деле информационного обеспечения выборов, повышения правовой культуры их участников. В этом плане весьма интересны и полезны материалы, регулярно публикуемые в «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федера-
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
“К С
77
3/2005
ции»1, что побуждает поделиться и собственными размышлениями, связанными с анализом работы Санкт-Петербургской избирательной комис-
сии в области повышения правовой культуры избирателей и профессиональной подготовки организаторов выборов.
Концептуальные подходы и конкретные решения
В течение последнего десятилетия Санкт-Петербургская избирательная комиссия в соответствии с решениями ЦИК РФ2 вела целенаправленную и разностороннюю информационную, а также просветительскую работу по правовому образованию участников выборов и референдумов, профессиональной подготовке членов избирательных комиссий. В этой области получены положительные результаты, накоплен значительный позитивный опыт работы, апробированы ее разнообразные формы и методы, освоены современные технологии обучения, налажено конструктивное сотрудничество со СМИ, образова-
тельными и аналитическими учреждениями города, а также с общественными и политическими организациями.
Вместе с тем задача повышения электорально-правовой культуры, гражданской активности и ответственности участников избирательного процесса (равно как и проблема формирования кадров избирательных комиссий и повышения их квалификации) в Санкт-Петербурге продолжает оставаться весьма актуальной и достаточно сложной. Причем таковой она является не только в настоящий момент, но и сохранится в ближайшей перспективе в силу следующих обстоятельств.
См., например: Молодежь и выборы — опыт России (проблемы участия, правовой культуры, развития гражданского общества) // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2004. № 13; О практике информационного обеспечения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации в 2003-2004 годах // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2004. № 14; О работе клубов ^ < молодых избирателей в Белгородской области // Вестник Центральной избирательной комиссии
^ О Российской Федерации. 2004. № 16; Правовое обучение избирателей: взаимодействие избира-
тельных комиссий субъектов Российской Федерации с учреждениями культуры // Вестник ЦентР ральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2000. № 17.
< 2 См.: Федеральная целевая программа повышения правовой культуры избирателей и организа-
торов выборов в Российской Федерации // Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. № 3; Постановление Центральной избирательной комиссии Россий-О ской Федерации от 20 октября 2000 года № 113/1176-3 «О комплексе мер по повышению профес-
сиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому обучению избирателей в Российской Федерации на 2000-2005 годы» // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2000. № 17.
78
3/2005
Во-первых, данные электоральной статистики и социологических исследований свидетельствуют о сохранении негативных тенденций в общественном сознании и поведении: низкая явка избирателей, абсентеизм, протестное голосование, недоверие к результатам выборам, деятельности избирательных органов и т. п.
Во-вторых, как показывает анализ, не только названные негативные тенденции, но и нарушения избирательного законодательства со стороны участников выборов, ошибки в работе избиркомов порой прямо или опосредованно связаны с неудовлетворительным состоянием информационного обеспечения и гражданско-правовой культуры участников выборов. Причем как рядовых избирателей,так и партийно-политического актива и самих организаторов избирательного процесса.
В-третьих, как известно, произошли существенные изменения в избирательном законодательстве на федеральном и региональном уровнях, связанные, в частности, с переходом к пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ и депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга. А это, в свою очередь, требует масштабной и продуманной работы информационного, разъяснительного и обучающего характера.
Таким образом, перед нами проблемная ситуация, требующая системного анализа, позволяющего выстроить иерархию целей и задач, средств и методов, а также определить принци-
пы информационно-образовательной и просветительской работы. Такой анализ позволяет сформулировать концепцию и программу работы в области повышения правовой культуры избирателей и роста профессиональной квалификации организаторов выборов, увязать решение текущих задач с перспективными, предусмотреть преемственность и комплексность в работе, разработать комплекс взаимосвязанных планов стратегического (перспективного), тактического (текущего, годового) и оперативного(ситуативного, проблемного) характера.
Изложим ключевые концептуальные подходы и конкретные решения, которые могут быть положены в основу программы избирательной комиссии субъекта РФ в области правового образования участников выборов.
Целеполагающей и функционально определяющей основой такой региональной программы является социально-политическая миссия избирательной комиссии субъекта РФ как органа, осуществляющего подготовку и проведение выборов, обеспечивающего реализацию и защиту избирательных прав граждан на территории данного субъекта Федерации3. Это обстоятельство, а также названные выше информационно-просветительские обязанности регионального избиркома обусловливают признание его ведущей роли в деле правового образования участников выборов. Но это не только не исключает, но прямо предполагает активное участие в данной работе других
См.: статья 20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
“к
^ ь-
С
44
79
3/2005
3
м к
О 5 ^ I О < м ес
р- о
м £т < < 2
80
3/2005
социальных субъектов — государственных, политических и общественных организаций и их ответственность за состояние и результаты этой работы.
В контексте сказанного стратегическими задачами являются:
■ обеспечение высокого уровня профессиональной компетенции кадров избирательных комиссий в соответствии с установленными критериями;
■ формирование у основной массы активного электората адекватных представлений об избирательном процессе;
■ овладение молодежным сегментом избирателей (в первую очередь студентами) основами избирательного законодательства;
■ повышение заинтересованного отношения избирателей к выборам в органы законодательной (представительной) власти.
В качестве базовых принципов работы в этой сфере устанавливаются принципы системности, комплексности, интерактивности и программно-целевой ориентации, что означает следующее:
- во-первых, активное участие в достижении стоящих целей и задач органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления, учреждений образования и культуры, политических партий и общественных объединений, а также других заинтересованных сторон;
- во-вторых, организация взаимодействия и сотрудничества названных выше участников образовательных проектов при координирующей роли избирательной комиссии субъекта РФ
в рамках общих программ и планов работы;
- в-третьих, разработка и реализация комплексных программ и планов работы, а также отдельных целевых информационных и просветительских проектов;
- в-четвертых, охват электоральноправовым просвещением и обучением всех категорий субъектов избирательного процесса, а также старшеклассников;
- в-пятых, осуществление системы образовательных, разъяснительных, издательских, рекламно-информационных, а также исследовательских мероприятий оперативного и долгосрочного характера;
- в-шестых, придание процессу правового образования, обучения и повышения квалификации участников выборов непрерывного и постоянно действующего характера.
Основными и приоритетными направлениями работы по достижению стоящих целей и задач являются такие, как:
■ профессиональная подготовка и переподготовка действующего состава организаторов выборов — членов избирательных комиссий;
■ формирование и обучение кадрового резерва избирательных комиссий из среды заинтересованной общественности, студенчества, актива политических и общественных организаций, клубов избирателей и т. п.
■ повышение правовой культуры различных возрастных групп избирателей; формирование усло-
вий, обеспечивающих развитие заинтересованности, активности и самореализации граждан в электорально-правовой сфере;
■ информирование и консультирование представителей средств массовой информации всех уровней, занимающихся освещением избирательного процесса; привлечение их к сотрудничеству в реализации образовательных проектов;
■ создание системы информационного, педагогического и научно-методического обеспечения просветительско-образователь-ного процесса посредством ско-ординированныхусилий всехза-интересованных организаций и структур;
■ поддержание диалога и конструктивного сотрудничества между организаторами данной работы, включая регулярный обмен информацией, совместные семинары-совещания и консультации.
К числу конкретных мероприятий ключевого характера, составляющих основу годового или среднесрочного плана ИК СРФ и призванных обеспечить названные цели и направления деятельности, можно отнести нижеследующие мероприятия.
1. Принятие общей для всех объективно заинтересованных в этом организаций и учреждений субъекта Федерации региональной программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов, что должно найти отражение в соответствующих решениях (распоряжениях, постановлениях) как ИК СРФ, так и высшего органа
региональной исполнительном власти.
Разработка и реализация целевых программ (проектов) в области повышения правовой культуры и профессиональной квалификации таких категорий участников выборов, как члены избирательных комиссий различного уровня, молодежь, педагоги-обществоведы, журналисты, актив политических партий, а также комплексных целевых программ в связи с предстоящими выборами в федеральные органы государственной власти. В этом контексте центральное значение имеют проекты, стимулирующие развитие правосознания, электоральную активность и другие конвенциональные формы политического участия молодежи. Создание регионального Клуба избирателей при соответствующей избирательной комиссии, что даст правовую возможность осуществлять финансирование его работы из целевых бюджетных средств. Организация на базе Клуба избирателей постоянно действующих форм правового образования (циклы лекций, учебные и методические семинары, общие и специализированные консультации, дискуссии, конкурсы, олимпиады и т. п.), а также политического общения активных граждан между собой и общения с государственными и политическими деятелями, депутатами, партийными лидерами и др. Активизация участия территориальных избирательных комиссий в работе по правовому просвещению населения, создание под их
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
“К С
44
81
3/2005
3
4
м к
О 5 ^ I О < м ес
»- о
м £т < < 2
82
3/2005
эгидой и на их базе районных клубов избирателей.
5. Проведение ежегодных конкурсов, олимпиад, викторин по избирательному праву, предвыборным технологиям и истории выборов среди студентов и учащихся.
6. Создание под эгидой или при непосредственном участии ИК СРФ регионального центра правовой культуры участников выборов, как непосредственного организатора и исполнителя образовательных проектов, и обеспечение активного участия такого центра в информационно-просветительской деятельности.
7. Содействие проведению региональных, районных (муниципальных) и вузовских научно-практических конференций и круглых столов по выборной тематике и участие в таких мероприятиях членов избирательных комиссий.
8. Включение в работу по правовому просвещению населения учреждений культуры (библиотек, домов культуры, культурно-досуговых центров и т. п.) и организация на этой базе регулярных просветительских мероприятий различного формата по вопросам избирательного права и процесса для широкой общественности.
9. Целенаправленная издательская работа для обеспечения информационно-справочными и учебно-методическими материалами участников образовательных проектов. Содействие в комплектовании районных, вузовских и школьных биб-лиотеклитературой по избирательному праву.
10. Формирование и обновление информационного банка данных о педагогическом потенциале в области преподавания и изучения избирательного права, выборов, избирательных технологий и т. п. в учебных заведениях с целью оптимального использования данного потенциала в работе с избирателями, налаживания профессионального сотрудничества, обмена мнениями и оказания методической помощи.
11. Разработка и использование дистанционных методов просвещения и обучения с использованием современных информационных (компьютерных) технологий, позволяющих охватить соответствующей работой все избирательное пространство и всех потенциальных участников выборов.
12. Создание информационно-справочных материалов и учебно-методических пособий на электронных носителях, предназначенных для избирательных комиссий, образовательных и учебных заведений, библиотек и различных категорий участников выборов.
13. Организация на базе избирательных комиссий производственной и преддипломной практики студентов гуманитарных факультетов вузов.
14. Совместная работа в рамках заключенных соглашений о сотрудничестве с социологическими центрами, организациями, группами, которые занимаются опросами населения и исследованиями в этой области.
В заключении хочется чуть подробнее рассказать о пилотном молодежном проекте «Наш выбор — выбо-
ры!», реализованном в июне - октябре 2005 года совместными усилиями Санкт-Петербургской избирательной комиссии и Северо-Западной академии государственной службы.
Главная цель этого проекта заключалась в том, чтобы апробировать новые формы повышения правовой культуры молодых избирателей и организаторов выборов, новые способы ротации кадров избирательных комиссий, сделав акцент на вовлечении в эти процессы активного сегмента студенческой молодежи. Замысел состоял в привлечении студентов-волонтеров петербургских вузов к обучению и последующей профессиональной работе на выборах.
Обучение предусматривало комплексную и качественную подготовку студентов для работы в качестве членов участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса и наблюдателей на выборах, освоение ими нормативно-правовых, технологических и социально-психологических знаний, необходимых для эффективного выполнения своей роли.
По сути и содержанию данный проект носил не только инновационный, но и беспрецедентный характер, а потому потребовал значительного интеллектуального, ресурсного и организационного обеспечения. С этой целью был заключен соответствующий договор между комиссией и академией, который, в частности, предусматривал организацию и финансирование обучения группы студентов до 40 человек по 72-часовой двуединой программе: «Член участковой избирательной комиссии», «Наблюдатель на выборах». Были отработаны административноорганизационные и учебно-методиче-
ские вопросы (менеджмент проекта, материально-техническая база, учебно-тематический план, методический комплекс, преподавательский состав и т. д.), сформирована группа студентов различных вузов города.
Особое внимание было уделено вопросам информационно-рекламного и PR-обеспечения проекта (публикации в городской и вузовской прессе, в специальных изданиях, выступления на студенческих научных конференциях, презентация проекта), результатом чего стало большое число желающих участвовать в проекте «Наш выбор — выборы!», значительный общественный интерес и резонанс позитивного характера.
Сам проект длился в течение месяца и предусматривал освоение не только теоретического курса посредством различных форм учебных занятий (лекции, семинары, ролевые и деловые игры), работу с избирательными документами, но и реальное участие в работе участковых избирательных комиссий в день голосования. Такая возможность представилась благодаря довыборам в Законодательное собрание Санкт-Петербурга по одному из избирательных округов. И надо сказать, что со всеми своими задачами студенты-участники проекта, блестяще справились, получив в итоге как заслуженную награду сертификат Северо-Западной академии госслужбы о прохождении обучения. Что же касается Санкт-Петербургской избирательной комиссии, то она получила новый и весьма ценный опыт работы с молодежью, а также квалифицированное пополнение корпуса членов участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса.
м к
О 5 ^ I О < м ес
о
“к
^ ь-
С
44
83
3/2005
