CC BY
539
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
ПОВЫШЕНИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬСКОЙ ДИСЦИПЛИНЫ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ КАК НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ЕЕ ОПТИМИЗАЦИИ
Гончаров Виталий Викторович, к.ю.н., директор Научно-исследовательского института проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества, профессор кафедры конституционного и муниципального права.
Место работы: Научно-исследовательский институт проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества.
Контакты автора: [email protected]
Аннотация. Настоящая статья посвящена исследованию повышения исполнительской дисциплины как основного условия оптимизации исполнительной власти в Российской Федерации. Обоснована необходимость оптимизации системы государственного управления, даны авторские определения понятий оптимизации исполнительной власти; уровня исполнительской дисциплины. В работе проведен анализ причин и условий повышения исполнительской дисциплины, исследованы проблемы связанные с осуществлением данного процесса. Обосновывается необходимость внедрения комплексного аудита эффективности деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц как основного условия повышения уровня исполнительской дисциплины в государственном управлении. Исследуются проблемы, препятствующие реализации внедрения аудита эффективности на федеральном и региональном уровне единой системы исполнительной власти в России, разработан комплекс мероприятий по их преодолению.
Ключевые слова: исполнительная власть; государственный механизм; оптимизация; исполнительская дисциплина; контрольно-счетные органы; Президент; аудит эффективности; Счетная палата; ответственность; органы государственного управления; мероприятия; проблемы.
INCREASE OF PERFORMING DISCIPLINE IN EXECUTIVE POWER SYSTEM AS A NECESSARY CONDITION OF ITS OPTIMIZATION
Goncharov Vitaly Viktorovich, The candidate of jurisprudence, The professor of chair of the constitutional and municipal right.
Place of employment: Scientific research institute of problems of globalisation, economy and development of a civil society.
Contacts of the author: [email protected]
Annotation. The present article is devoted research of increase of performing discipline as basic condition of optimisation of executive power in the Russian Federation. Necessity of optimisation of system of the government is proved, author's definitions of concepts of optimisation of executive power are given; level of performing discipline. In work the analysis of the reasons and conditions of increase of performing discipline is carried out, problems connected with realisation of the given process are investigated. Necessity of introduction of complex audit of efficiency of activity of enforcement authorities and their officials as basic condition of increase of level of performing discipline in the government is proved. The problems interfering realisation of introduction of audit of efficiency at federal and regional level of uniform system of executive power in Russia are investigated, the complex of actions for their overcoming is developed.
Keywords: executive power; a machinery of government; optimisation; performing discipline; control счетные bodies; the President; efficiency audit; Audit Chamber of the Russian Federation; responsibility; state bodies; actions; problems.
Исполнительная власть в Российской Федерации представляет собой самостоятельную и независимую в рамках принципа разделения властей ветвь государственной власти, носящую всеобъемлющий, предметный и организующий характер, структурированную в единую систему органов исполнительной власти, обеспечивающих исполнение и реализацию законов в законно установленных формах, порядке и методами в пределах своих полномочий.
Как и любая социальная система, исполнительная власть нуждается в постоянной модернизации, так как она является частью сложнейшего и достаточно динамично развивающегося социального механизма - государственной власти. Причем данные изменения должны вносить улучшения в саму сущность формирования, функционирования и развития системы исполнительной власти, то есть оптимизировать ее. В этой связи, ученые-филологи рассматривают оптимизацию в качестве процесса создания для какого-либо явления наиболее благоприятных условий существования и развития, соответствующих окружающей действительности, а также в виде изменения принципов формирования и функционирования явления, процесса или системы в целях улучшения их свойств и качеств, преодоления проблем, препятствующих, или затрудняющих их организацию, деятельность и развитие. [1]
Систему исполнительной власти в нашей стране необходимо оптимизировать по ряду причин: во-первых, механизм государственного управления нуждается в восстановлении властной вертикали и проведении дальнейшей централизации во избежание нарастания центробежных тенденций и роста сепаратизма региональных элит; во-вторых, практика организации и деятельности системы исполнительной власти показала недостаточность реализации на практике принципов ее формирования и функционирования, отражающих основные функции, цели и задачи исполнительной власти в Российской Федерации (законности; ответственности; федерализма; коллегиальности и единоначалия; эффективного сочетания централизма и децен-
трализации в работе органов государственного управления; гласности в деятельности государственных служащих исполнительной власти; достижения ими высокого уровня профессионализма и соблюдения морально-этических правил поведения); в-третьих, принявший затяжной характер мировой экономический кризис диктует необходимость создания в России достаточного жесткого и сбалансированного государственного механизма, как необходимого условия преодоления его последствий и обеспечения поступательного развития российской государственности.
Оптимизация системы исполнительной власти как социально-политического и правового института предполагает собой улучшение, дополнение и развитие принципов организации и деятельности всей структурированной совокупности государственных органов исполнительной власти, приведение практики ее формирования и функционирования в соответствие с действующим законодательством, которое, в свою очередь, должно отражать объективные изменения общественных отношений в области государственного управления. Таким образом, исполнительная власть должна постоянно совершенствоваться для того, чтобы одновременно обладать признаками легитимности и легальности, [2] обладая оптимальным набором принципов своей организации и деятельности.
В любом случае оптимизация представляет собой динамично развивающийся процесс, основными участниками и движущейся силой которого являются сами государственные чиновники. Успех осуществления мероприятий по оптимизации системы исполнительной власти зависит, прежде всего, от того, как правильно определены цели и задачи оптимизации, насколько четко и точно разработана методология процесса улучшения организации и деятельности системы органов государственного управления, подведены ли необходимые для этого финансовые и организационно-технические ресурсы. Однако немаловажную роль в достижении эффективности и результативности оптимизации системы исполнительной власти играет то обстоятельство, насколько четко выполняются и быстро оптимизационные мероприятия.
Таким образом, основным фактором оптимизации выступает субъективный (человеческий), под которым следует понимать наличие аппарата государственных служащих исполнительной власти, обладающих высоким уровнем профессионализма и высокими морально-этическими качествами. Определенной квинтэссенцией данных качеств выступает высокий уровень исполнительской дисциплины государственных служащих системы исполнительной власти, который одновременно является и основным и незаменимым условием реализации оптимизации.
Уровень исполнительской дисциплины в государственном аппарате является оценочной категорией, под которой следует понимать одновременное достижение в организации и деятельности государственных служащих исполнительной власти ряда показателей:
1) качества реализуемых услуг населению;
2) оперативности в принятии решений;
3) своевременности выполнения руководящих решений вышестоящих органов исполнительной власти и их должностных лиц;
4) результативности в деятельности.
Действующее законодательство не содержит определения понятия уровня исполнительской дисциплины в государственном управлении, отсутствует единый механизм его анализа и оценки. В тоже время феде-
ральное и региональное законодательство о государственной службе содержит целые главы, посвященные вопросам исполнительской дисциплины. [3; 4] Большое внимание достижению высокого уровня исполнительской дисциплины в системе государственного управления из года в год уделяется в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Так, в своем Послании Российскому парламенту в 1999 году глава государства отмечал, что повышение исполнительской дисциплины представляет собой одну из основных проблем государственного строительства и построения исполнительной вертикали власти в стране. [5] Именно Президент страны, пользуясь своим положением органа государственной власти, фактически возглавляющего единую систему исполнительной власти в России, является постоянным инициатором проведения мероприятий по повышению уровня исполнительной дисциплины в государственном механизме, принимая соответствующие указы, и акцентируя внимание на указанную проблему в средствах массовой информации. [6; 7]
Глава государства осуществлет меры по обеспечению высокого уровня исполнительской дисциплины и на региональном уровне путем осуществления президентского контроля. [8; 9]
В тоже время, в рамках единой системы исполнительной власти в Российской Федерации на федеральном уровне ведомственные акты предусматривают различные критерии оценки уровня исполнительской дисциплины должностных лиц министерств, федеральных служб и агентств, существенно отличается порядок и условия проведения подобной оцен-ки.[10; 11]
Однако, частными хозяйствующими субъектами основное внимание уделяется не формальному подходу к соблюдению исполнительской дисциплины работниками, а качественной составляющей их деятельности. Проводится анализ и оценка эффективности и результативности выполняемых должностных обязанностей, исследуются обстоятельства, влияющие на увеличение, либо снижение производимого прибавочного продукта в зависимости от уровня исполнительской дисциплины работников. Таким образом, оценка уровня исполнительской дисциплины в частных хозяйствующих субъектах отличается от аналогичной оценки в органах государственного управления тем, что большой внимание в ней уделяется исследованию экономических показателей деятельности работников. Например, деловые качества офисных работников могут оцениваться по балльной или балльно-рейтинговой системе на основе исследования уровня исполнительской дисциплины, показателей их трудовой и творческой активности. [12]
Непонятно почему в органах исполнительной власти до сих пор не проводится изучение насколько эффективно государственными служащими было произведено оказание публичных услуг населению и как много бюджетных средств при этом было потрачено. В частных компаниях четко следят за тем, чтобы рост производительности труда опережал рост заработной платы работников. В противном случае - любое предприятие разорится, не говоря уже о получении прибыли. В качестве основной цели деятельности большинства юридических лиц выступает извлечение прибыли в кратчайшие сроки и с наивысшим результатом. Анализ же показателей расходования средств федерального бюджета показывает, что из года в год растет уровень бюджетных расходов на государственное управление.
Это происходит, прежде всего, за счет увеличения числа государственных служащих и роста величины их заработной платы. По некоторым оценкам к январю 2008 года до 30 процентов федерального бюджета в той или иной степени расходовалось на заработную плату бюджетникам и обслуживание деятельности органов государственной власти. [13]
Представляется, что российские налогоплательщики имеют право на получение объективной и достоверной информации о том, насколько эффективно и результативно органами государственного управления осуществляется оказание публичных услуг населению, какова стоимость указанных услуг для бюджета, имеются ли резервы уменьшения бюджетных затрат без ущерба качеству предоставляемых публичных услуг.
Необходимость повышения уровня исполнительской дисциплины в единой системе органов исполнительной власти обусловлена рядом причин: во-первых, ростом бюрократического аппарата государственного управления, который объективно усложняет, с одной стороны, управляемость его со стороны главы государства и Правительства Российской Федерации, а с другой стороны, затрудняет контроль за проверкой качественных и количественных показателей его деятельности; во-вторых, увеличением масштабов коррупции в среде исполнительной власти, особенно на региональном уровне, а также в правоохранительных органах (причем высокий ее уровень стал возможен вследствие ослабления общественного контроля за властью, а также безответственности последней); в-третьих, падением валового внутреннего продукта и объемов доходной части российского бюджета, начиная с 2010 года, когда неэффективное расходование бюджетных средств и большие масштабы коррупции будут являться уже непозволительной «роскошью» для нашего государства и чреваты окончательным развалом экономики и системы государственного управления (конечным результатом данных процессов станет распад Российской Федерации с исчезновением ее с политической карты мира в качестве суверенного и независимого государства).
Представляется, что повышение уровня исполнительской дисциплины в единой системе органов исполнительной власти в Российской Федерации следует осуществлять путем реализации ряда мероприятий.
Прежде всего, необходимо ужесточить требования к кандидатам на должности государственной службы при приеме на нее: а) путем повышения квалификационных показателей (стажа работы по специальности, установления в качестве обязательного условия опыта руководящей работы); б) с помощью установления запрета на занятие должностей государственной гражданской и военной службы для лиц, ранее осужденных за совершение экономических преступлений, либо тяжких или особо тяжких преступлений.
Следует усовершенствовать контроль за работой действующих чиновников:
а) с помощью ужесточения дисциплины в системе органов государственного управления;
б) путем установления универсальных требований к качеству работы в различных органах исполнительной власти;
в) посредством постоянного контроля соблюдения государственными служащими исполнительной власти высоких стандартов морально-этического поведения их как на службе, так и в быту, с тем, чтобы не допустить дискредитации высокого звания государственного служащего;
г) путем ужесточения аттестационных и квалификационных испытаний государственных служащих системы исполнительной власти.
Любой внутренней контроль за уровнем исполнительной дисциплины в системе государственного управления представляется неэффективным без создания внешней системы ее анализа, оценки и контроля, которая должна включать следующие направления:
1) Мониторинг соблюдения законодательства о государственной службе в системе исполнительной власти (к нему должны быть подключены органы прокуратуры Российской Федерации, соответствующие контрольные органы Администрации Президента Российской Федерации и Правительства страны).
2) Анализ и оценку эффективности использования бюджетных средств при оказании публичных услуг населению. Эти полномочия следует законодательно закрепить за контрольно-счетными органами государственной власти. В нашей стране система данных органов представлена Счетной палатой Российской Федерации (конституционно установленным органом), а также контрольно-счетными палатами субъектов России (установленными региональными конституциями и уставами).
3) Возможность адекватного и быстрого реагирования вышестоящих органов исполнительной власти и правоохранительных структур в случае обнаружения нарушений действующего законодательства и неэффективного использования бюджетных средств должностными лицами органов государственного управления.
В связи с этим, представляет большой интерес предложения ряда ученых о внедрении в Российской Федерации опыта зарубежных государств в части проведения аудита эффективности органов государственного управления и их должностных лиц. Эта разновидность управленческого аудита давно применяется в большинстве высокоразвитых стран мира в качестве основного типа государственного аудита и предусматривает, прежде всего, оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы, причем его главной целью является повышение эффективности управления общественными ресурсами. [14] Представляется, что именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц, позволит определить насколько эффективны, результативны и экономичны были произведенные затраты, были ли достигнуты ли поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного аппарата управления.
Однако повышение в нашей стране исполнительской дисциплины в органах государственного управления посредством осуществления эффективного финансово-экономического контроля деятельности органов государственного управления осложнено рядом проблем: во-первых, в законодательстве и научной литературе на сегодняшний день не разработан единый понятийный аппарат, который может быть использован в процессе проведения финансово - экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления; во-вторых, не закреплена система
мер ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств; в-третьих, отсутствуют реальные полномочия контрольных органов по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов; в-четвертых, не разработаны действенные и результативные процедуры понуждения контрольными органами органов исполнительной власти в части повышения уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышения эффективности расходования бюджетных средств; в-пятых, не разработан механизм оценки эффективности и результативности участия самих контрольных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти; в-шестых, слабо используется зарубежный опыт по участию контрольно-счетных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти.
Представляется, что решение проблем внедрения аудита эффективности деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц на федеральном и региональном уровне (как основного условия повышения исполнительской дисциплины в системе государственного управления) потребует реализации ряда мероприятий:
1) разработки понятийного аппарата повышения исполнительской дисциплины органов исполнительной власти в Российской Федерации, например, финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления;
2) закрепления в действующем законодательстве за контрольно-счетными органами полномочий в части проведения аудита эффективности деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, в том числе по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов;
3) разработки механизма взаимного контроля должностных лиц и органов государственной власти, ответственных за реализацию мероприятий по повышению исполнительской дисциплины путем осуществления финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления.
Список литературы:
1. Ушаков, Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка [Текст] - Можайск: Издательство «Буколика», «Издательство РООССА», 2008. - С. 615-616.
2. Чиркин, В.Е. Легализация и легитимация государственной власти [Текст] / В.Е. Чиркин // Государство и право. - 1995. - №8. - С. 65, 66.
3. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 2004. - №31.- Ст. 3215.
4. Закон Краснодарского края от 31 мая 2005 г. № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края» [Текст] // Кубанские новости. - 2005. -№ 80.
5. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 марта 1999 г. «Россия на рубеже эпох» (О положении в стране и основных направлениях политики Россий-
ской Федерации) [Текст] // Российская газета. - 31 марта 1999 г.
6. Указ Президента Российской Федерации от 6 ноября 1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 1996. - №46. - Ст. 5241.
7. Об усилиях Президента Российской Федерации по
повышению исполнительской дисциплины [Электронный ресурс]. Режим доступа:
Іійр://ммм6Ьиго.ги/іпсІех.рІір?раде_ісІ=41&д_ісМ=1040 &с_ісІ_1=5934.
8. Указ Президента Российской Федерации от 7 августа 1992 г. № 828 «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций» [Текст] // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1992. - № 7. - Ст. 385.
9. Тарасов, А.М. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования [Текст] / А.М. Тарасов // Журнал российского права. - 2002. - № 5.
10. Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 06 февраля 2006 г. № 38 «Об оценке деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний при инспектирования» [Текст] // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. - 2006. - № 4.
11. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 июня 2007 г. № 413 «Об утверждении и введении в действие Методических указаний по оценке деятельности проверяемых территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» [Текст] // Система «Гарант».
12. Хныкин, Г.В. Локальные нормативные акты об аттестации работников [Текст] / Г.В. Хныкин // Законодательство. - 2006. - № 3.
13. Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ (в ред. от 23 ноября 2007 г.) «О федеральном бюджете на 2007 год» [Текст] // Российская газета. -2006. - № 289.
14. Цуциев, М. Внешний финансовый контроля - необходимый атрибут государства (интервью с Н. Столяровым, ответственным секретарем Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР) [Текст] / М. Цуциев // Бюджет. 2007. № 7.
