CC BY
194
УДК 34.342 ББК 67.300
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ И НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ
АРТУР ЛЕВОНОВИЧ МИРОНОВ
кандидат юридических наук, доцент Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс;
муниципальное право E-mail: [email protected]
Citation-индекс е электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Предлагаются критерии оценки эффективности государственного управления в сфере законодательной, исполнительной и судебной власти. Выявлены недостатки в системе государственного управления федеральных органов государственной власти. Предлагаются основные направления реформирования и развития государственного управления.
Ключевые слова. Государственное управление, государственная власть, государственные органы
Annotation. Criteria of an assessment of efficiency of public administration in the sphere of legislative, executive and judicial authority are offered. Shortcomings of system of public administration of federal public authorities are revealed. The main directions of reforming and development of public administration are offered.
Keywords. Public administration, government, government bodies
Анализ состояния законности и исполнительской дисциплины показывает, что наиболее остро нуждаются в государственном регулировании такие области правоотношений, как финансовая, кредитно-банков-ская, управление и распоряжение государственной собственностью, налоги, бюджет. Именно эти сферы в силу их прямого воздействия на социально-экономические основы государства должны стать объектами особого внимания контролирующих органов.
Многочисленные материалы органов государственного управления свидетельствуют о том, что в их работе имеют место недостатки при сборе и анализе информации, реализации полученных сведений о правонарушениях, уровень информационного обмена между различными проверяющими органами в сферах их компетенции крайне низок. Функции многочисленных государственных органов управления нередко дублируются. В акте проверяющего органа нередко документируются нарушения законов, выявленные предыдущей проверкой, проведенной иным исполнительным государственным контролирующим
органом. В результате намеченные цели и задачи государственного управления зачастую не достигаются, а недостатки так и остаются неустраненными. Тем самым дискредитируется сама идея государственного управления, а в проверяемых организациях создается атмосфера нервозности и напряженности1.
Проблема повышения эффективности государственного управления в сфере исполнительной власти требует решения двух групп вопросов:
а) определение критериев эффективности государственного управления в сфере исполнительной власти;
б) определение на основе данных критериев основных направлений повышения эффективности государственного управления в сфере исполнительной власти.
Автор на основе анализа многолетней практики государственного ведомственного управления предлагает оценивать эффективность управления в сфере государственной власти на основе ряда позиций (положений), которые можно условно назвать критериями.
1. Для обеспечения высокой эффективности
управления большое значение имеет качество, полнота и достоверность информации, поступающей в контрольные органы. Для решения этой задачи необходимо использовать современные автоматизированные информационные системы, новые информационные технологии, обеспечивающие сбор, обработку, хранение и оперативное представление разнообразной информации. Информация должна содержать: юридические аспекты контроля соблюдения законов, нормативных правовых актов; сведения о законности принятия управленческих решений, их целесообразности, соответствия поставленным целям.
2. Необходимо обеспечивать организационными мерами своевременность государственного управления. Управление наиболее эффективно лишь тогда, когда у государственного органа еще есть возможность вмешаться в ход исполнения, когда еще есть время для устранения ошибок и корректировки действий.
3. Необходимо обеспечивать регулярность и системность государственного правления. Эпизодическое управление не позволяет контрольному органу определить тенденции в содержании работы подконтрольного объекта, дать обоснованные рекомендации по исправлению положения, вскрыть основные причины нарушений.
4. Управление должно быть объективным, оно должен быть направлено не на поиски формальных причин невыполнения различных правовых актов, решений руководства государства, а на вынесение объективной оценки фактов их неисполнения.
5. Система государственного управления не должна быть громоздкой.
6. Система государственного управления не должна порождать дублирование функций государственных органов.
7. Управление должно быть оперативным и гласным (публичным). В ходе оперативных проверок, сбора и анализа информации обеспечивается принятие своевременных мер реагирования. Гласность государственного управления достигается с помощью средств массовой информации и доведения необходимых сведений об итогах контроля до общественности.
Выделение вышеперечисленных позиций, необходимых для оценки эффективности государственного управления в сфере законодательной, исполнительной и судебной власти, позволяет автору перейти к определению направлений повышения эффективности управления в данной сфере.
Это, прежде всего, оптимизация функций и полно-
мочий органов, осуществляющих управление в сфере государственной власти Российской Федерации, что означает уточнение конкретных полномочий данных органов, установление точной ответственности подконтрольных органов за исполнение решений, а также укрепление финансовой и организационной базы контрольных органов исполнительной власти для эффективного выполнения своих функций.
Очевидно, что без ликвидации дублирования (параллелизма) и повышения эффективности взаимодействия контрольных органов нельзя будет решить такую важнейшую государственную задачу, как борьба с коррупцией. Это становится особенно актуальным именно сейчас, когда взят курс на профилактику и пресечение коррупционных проявлений, обеспечение прозрачности отношений должностных лиц органов исполнительной власти с деловым сообществом и гражданами. Представляется, что реализация такого курса стала бы важным шагом на пути профилактики коррупции среди самих контролеров. Как показывает практика контроля чрезмерная свобода в выборе объектов проверки, а также нечеткая формулировка ее конечной цели и задач создают среди проверяющих атмосферу безответственности и бесконтрольности.
Важной проблемой, от решения которой в решающей степени зависит повышение эффективности государственного управления, становится кадровая проблема. Необходимы профессиональные государственные служащие для работы в контрольных органах, осознающие, при этом, важность соблюдения государственных интересов. Определенное значение в связи с этим имеет принятие Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В связи с его принятием в научной литературе появились предложения о подготовке кадров контролеров в специальных вузах. Но такое решение кадровой проблемы вряд ли приемлемо. Эффективно осуществлять контроль могут только люди, обладающие достаточными знаниями и опытом в конкретной сфере деятельности.
Одним из направлений повышения эффективности государственного контроля является разработка нормативно закрепленного механизма взаимодействия органов контроля. Возможности усиления взаимодействия органов контроля определяются целостностью системы контроля и равномерным развитием ее блоков: правового, информационного, институционального, коммуникативного, организационного и мето-
дического. Следует также отметить, что усилению взаимодействия контрольных органов в сфере исполнительной власти препятствует неразвитость правового и методического блоков системы государственного контроля. Для развития правового блока необходимо принятие нормативного правового акта Президента Российской Федерации, содержащего основополагающие принципы президентского и правительственного контроля в сфере исполнительной власти.
Методический блок должен быть представлен современными стандартизированными и алгоритмизированными методическими рекомендациями по проведению контроля в сфере исполнительной власти и оформлению его результатов, оценке деятельности контрольных органов.
Развитие правового и методического блоков системы государственного контроля в сфере исполнительной власти также требует развития информационного, институционального и коммуникативного блоков системы данного контроля: информационного — за счет возможности унификации исходной и конечной информации при стандартизации и алгоритмизации методических рекомендаций; институционального — за счет законодательного закрепления институтов государственного контроля; коммуникативного — за счет развития всех остальных блоков.
Фактором обеспечения процесса взаимодействия контрольных органов в сфере исполнительной власти является стандартизация, которая создает организационно-методическую основу их специализации и кооперирования, придает их системе свойства самоорганизации. Общие стандарты государственного контроля в сфере исполнительной власти должны включать в себя стандарты контрольных мероприятий, проводимых контрольными органами, и процедур, необходимых для осуществления контрольной деятельности. Эти стандарты следует объединить в группы: планирования и подготовки контрольных мероприятий; взаимоотношений проверяющих и проверяемых; проведения контрольных мероприятий; оформления результатов и реализации материалов контрольных мероприятий; оценки деятельности контрольных органов.
Региональные и внутренние стандарты контрольной деятельности органов исполнительной власти должны быть разработаны на основе территориального и отраслевого принципов. Региональные стандарты обеспечивают создание на территории субъектов Российской Федерации единых требований к организации и осуществлению контроля: региональными органами
исполнительной власти. Внутренние стандарты контроля детализируют и регламентируют единые общие процедурные стандарты контроля в соответствии со спецификой каждого конкретного контрольного орга-на2.
Проведенный анализ системы государственного управления федеральных органов государственной власти, мнения ученых по этому вопросу3, позволяют выявить ряд недостатков этой системы:
1. Отсутствует методологическая база государственного управления,
2. Не сформулированы общие правила системного государственного управления,
3. Отсутствует стандартизация и повторяемость государственного управления.
4. Не применяются опробованные, современные информационные технологии управления.
5. Не рассматриваются новые подходы к приоритетам и направлениям деятельности органов государственного управления.
6. Отсутствует надежная правовая, материально-техническая и социальная основа деятельности государственных управленческих органов.
7. Существующая система отчетности большинства государственных органов не позволяет судить о реальном исполнении ими своих функций.
8. Не определено достаточно четко место и роль каждого субъекта государственного управления в целостной системе государственного управления, что порождает многочисленные коллизии, перекладывание ответственности с одного контролирующего органа на другой.
9. Отсутствует разграничение сфер деятельности субъектов управления, имеет место нерациональное разделение обязанностей между ними.
10. Деятельность государственных структур в значительной мере дублируется, происходит пересечение направлений их управленческой деятельности, что без соответствующей координации порождает неоправданный параллелизм4.
Вышесказанное можно проиллюстрировать примером. Так, в результате ряда изменений, проведенных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в настоящее время государственный земельный контроль не осуществляет ни один из федеральных органов исполнительной власти. Исключение составляет Федеральная служба по экологическому, технологическому
и атомному надзору, осуществляющая надзор за соблюдением требований градостроительного и жилищного законодательства5. То есть земля — важнейший экономический ресурс, составляющий основу национального богатства страны, оказался вне поля зрения федеральных органов государственной власти, вне государственного контроля. Можно привести и другие примеры.
Это свидетельствует о том, что субъекты и объекты контроля, признаки системы контроля, а именно — средства контроля, включающие в себя организационную структуру, формы, методы и процедуры его осуществления, а также правила (нормы) взаимодействия субъектов и объектов контроля, установленные государством, определены недостаточно четко.
Очевидно, что решением вышеперечисленных проблем и выходом из ситуации, связанной с отсутствием нормативного регулирования государственного контроля является необходимость законодательного оформления Доктрины государственного контроля, которая предполагает закрепление сущностных характеристик государственного контроля, определения системы, видов и форм государственного контроля, его целей и задач, установления полномочий контрольных органов, объема представляемой и оцениваемой информации.
Кроме того, для того чтобы государственное управление в Российской Федерации было действительно эффективным и соответствовало уровню экономически развитых государств, необходимо провести существенные преобразования. В научной литературе предлагаются следующие основные направления реформирования и развития государственного управления6:
• приведение методологической основы государственного управления в соответствие с со-
временными условиями;
• реформирование организационных структур государственного управления;
• формирование системно завершенной нормативной правовой базы государственного управления;
• формирование системы процедур государственного управления;
• создание современной научно-исследовательской и учебной базы государственного управления, формирование системы кадрового обеспечения управления;
• организация адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры государственного управления;
• материально-техническое и финансовое обеспечение функционирования системы государственного управления.
1 См.: Совещание по вопросам совершенствования системы государственного контроля в Российской Федера-ции // Президентский контроль. 2007. № 11. С. 3-5.
2 См.: Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти / Дисс. ...канд. юрид. наук. — М., 2009. — С. 12.
3 См.: Бурцев В. Развитие государственного финансового контроля в России // Лудит. 1999. № 12. С.32.
4 См. подробнее: Маилян С.С., Миронов А.Л. Некоторые вопросы по повышению эффективности государственного управления // Вестник Московского университета МВД России. 2014. №9. С. 194-195.
5 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 180 «Вопросы Федеральной службы по технологическому надзору» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 15. Ст. 1473.
6 См.: Бурцев В.В. Система государственного контроля // Финансы. 2000. № 9. С. 47-49.
