CC BY
84
в.в. гончаров
директор Научно-исследовательского института проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества, к.ю.н., профессор кафедры конституционного и муниципального права, г. Краснодар
участие контрольно-счётных органов в повышении исполнительской дисциплины органов государственного управления: проблемы и перспективы
Важную роль в обеспечении эффективности функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации играет последовательное повышение исполнительской дисциплины на всех её уровнях. Это представляется особенно актуальным вследствие постоянного роста численности служащих в системе государственного управления. На данное обстоятельство неоднократно обращали внимание руководители нашей страны. Так, В.В. Путин в своём Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. указал на недобросовестность и неэффективность бюрократии, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. Глава государства определил в качестве основной задачи государственного аппарата повышение эффективности государственного управления посредством соблюдения чиновниками законности и предоставления ими качественных публичных услуг населению [1, с. 6].
Действительно, назрела необходимость не только обеспечивать законность в деятельности аппарата государственного управления, поддерживать его высокий профессионализм и нравственный облик чиновников, но и оценивать эффективность деятельности государственных служащих единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Критерием оценки является уровень исполнительской дисциплины в государственном аппарате, под которым следует понимать одновременное достижение в организации и деятельности государственных служащих ряда
показателей: 1) качества реализуемых услуг населению; 2) оперативности в принятии решений; 3) своевременности выполнения решений вышестоящих органов исполнительной власти и их должностных лиц; 4) результативности деятельности.
Действующее законодательство не содержит определения понятия уровня исполнительской дисциплины в государственном управлении, отсутствует единый механизм его анализа и оценки. Так, в рамках различных министерств, федеральных служб и агентств на федеральном уровне оценка деятельности территориальных органов и их государственных служащих производится на основании ведомственных актов, которые предусматривают различные критерии и подходы при проведении процедуры оценки [2; 3]. В то же время, данный вопрос тщательно урегулирован в локальных правовых актах, где, например, деловые качества работника могут оцениваться по балльной системе на основе уровня исполнительской дисциплины, трудовой и творческой активности [4].
Главным в оценке уровня исполнительской дисциплины в частных хозяйствующих субъектах (в отличие от системы государственных органов) является то, что основным критерием при этом считается анализ финансово-экономических результатов деятельности работников. Это, несомненно, обусловлено во многом тем, что в качестве основной цели деятельности большинства юридических лиц выступает извлечение прибыли в кратчайшие сроки и с наивысшим резуль-
татом. Однако и финансирование деятельности многочисленных государственных органов лежит тяжким бременем на государственном бюджете и обходится налогоплательщикам в огромную сумму (только в последнем экономически благополучном 2007 г. эти показатели составляли до 30 % федерального бюджета) [5]. Следовательно народ, осуществивший делегирование наиболее важных своих полномочий органам исполнительной власти, к тому же оплачивающий её организацию и деятельность за счёт собственных средств, вправе рассчитывать не только на создание эффективной системы реализации своих прав, свобод и законных интересов, в том числе и посредством предоставления ему публичных услуг органами государственного управления, но и на то, что осуществляемая исполнительной властью деятельность будет максимально эффективной и адекватной произведённым на неё расходам.
Наиболее компетентной группой органов государственной власти, способной осуществлять эффективный финансово-экономический контроль и оценку деятельности органов исполнительной власти, являются контрольно-счётные органы. В нашей стране система данных органов представлена Счётной палатой Российской Федерации (конституционно установленным органом) [6, с. 16], а также контрольно-счётными палатами субъектов России (установленными региональными конституциями и уставами).
Представляется, что осуществление в Российской Федерации эффективного финансово-экономического контроля требует расширения полномочий контрольно-счётных органов за счёт предоставления им прав по анализу и оценке эффективности использования бюджетных средств органами исполнительной власти. В настоящее время на федеральном и региональном уровнях полномочия контрольно-счётных органов сводятся, в основном, к количественному и временному контролю использования средств государственного бюджета, выражающемуся, например, на федеральном уровне: в организации и осуществлении контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объёмам, структуре и целевому назначению; оценке их обоснованности и анализе выявленных отклонений; контроле за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов [7].
В свою очередь, возможности контрольно-счётных органов по оценке качества и анализу эффективности использования бюджетных средств системой органов исполнительной власти ограничены. Например, на федеральном уровне ре-
ально качественную составляющую в финансовом контроле несёт предусматриваемая статьёй 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счёт средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
В связи с этим, совершенно справедливо мнение некоторых учёных, что в Российской Федерации слабо развит аудит эффективности, который давно применяется в большинстве высокоразвитых стран мира в качестве основного типа государственного аудита и предусматривает, прежде всего, оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению государственных функций, использованию государственных ресурсов, а также принятие рекомендаций по совершенствованию их работы, причём его главной целью является повышение эффективности управления общественными ресурсами [8]. Ведь именно аудит эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, а также их должностных лиц, позволит определить насколько эффективны, результативны и экономичны были произведённые затраты, были ли достигнуты поставленные цели финансирования, а также выявить необходимость и обоснованность существования отдельных элементов государственного аппарата управления.
Опираясь на зарубежный опыт формирования и функционирования контрольно-счётных органов, необходимо именно данным органам предоставить полномочия по проведению аудита эффективности исполнительной власти: во-первых, потому что они образуются законодательной властью и подотчётны только ей (и, следовательно, максимально независимы от органов исполнительной власти); во-вторых, вследствие высокой квалификации и профессионального опыта государственных служащих, входящих в их состав (например, даже на региональном уровне руководители и члены контрольно-счётных палат должны иметь высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики и финансов, как правило, от пяти до десяти лет) [9]; в-третьих, в силу того, что осуществление данного вида деятельности является основным для контрольно-счётных органов.
В Российской Федерации участие контрольно-счётных органов в повышении исполнительской дисциплины единой системы исполнительной власти посредством осуществления эффектив-
ного финансово-экономического контроля деятельности органов государственного управления осложнено рядом проблем: а) действующее законодательство не определяет роли и места контрольно-счётных органов в процессах повышения исполнительской дисциплины федеральных и региональных органов исполнительной власти; б) в законодательстве и научной литературе не разработан единый понятийный аппарат, который может быть использован в процессе проведения финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления; в) отсутствует легальный механизм осуществления данной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровне; г) не закреплена система мер ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств; д) отсутствуют реальные полномочия контрольно-счётных органов по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов; е) не разработаны действенные и результативные процедуры понуждения контрольно-счётными органами органов исполнительной власти в части повышения уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышения эффективности расходования бюджетных средств; ж) не разработан механизм оценки эффективности и результативности участия контрольно-счётных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти; з) на региональном уровне не закреплены гарантии неприкосновенности должностных лиц контрольно-расчётных органов; и) на федеральном уровне отсутствует механизм привлечения к ответственности руководителей Счётной палаты Российской Федерации, а также её аудиторов, за ущерб, причинённый органам государственной власти и хозяйствующим субъектам в результате неправомерных действий, за недостоверность результатов инициированных ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, за разглашение государственной или иной охраняемой законом тайны; к) слабо используется зарубежный опыт по участию контрольно-счётных органов в повышении исполнительской дисциплины органов исполнительной власти.
Представляется, что для разрешения проблем участия контрольно-счётных органов в повышении исполнительской дисциплины единой системы исполнительной власти посредством осуществления эффективного финансово-экономического контроля деятельности органов государственного управления, а также определения роли и места
контрольно-счётных органов в данном процессе, следует провести ряд последовательных мероприятий.
Необходимо закрепить в действующем законодательстве место и роль контрольно-счётных органов в процессе повышения исполнительской дисциплины федеральных и региональных органов исполнительной власти: во-первых, в связи с тем, что в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в стране, следует законодательно определить и утвердить систему контрольно-счётных органов в нашей стране, тем более, что само понятие системы контрольно-счётных органов достаточно часто употребляется в нормативно-правовых актах Президента и Правительства Российской Федерации [10]; во-вторых, значительную роль в определении места и роли контрольно-счётных органов (особенно регионального уровня) в контроле исполнительной дисциплины органов исполнительной власти, повышении их статуса и значимости в данном процессе может сыграть принятие Федерального закона «О системе контрольно-счётных органов в Российской Федерации», в котором необходимо закрепить систему взаимоотношений Счётной палаты России с контрольно-счётными органами власти в субъектах Российской Федерации в рамках единой системы контрольно-счётных органов страны, определить правовые основы деятельности регионального уровня системы контрольно-счётных органов (для унификации их правового статуса по всем регионам России); в-третьих, значительное усиление роли контрольно-счётных органов в повышении исполнительской дисциплины в органах государственного управления возможно лишь посредством увеличения объёма их реальных полномочий.
Следует разработать в правовой науке и легализовать единый понятийный аппарат участия федерального и регионального уровней системы контрольно-счётных органов в процессе проведения финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов государственного управления. Унификации понятийного аппарата в данной сфере будет способствовать принятие вышеназванного Федерального закона «О системе контрольно-счётных органов в Российской Федерации», в соответствие с которым следует привести понятийный аппарат, используемый в федеральном и региональном законодательстве, регулирующий организацию и деятельность Счётной палаты России и контрольно-счётных палат субъектов Российской Федерации.
Так, оценку эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти контрольно-счётными органами, опираясь на понятийный аппарат, разработанный отечественными учёными-филологами [11,с.20,377, 660,904,1235], можно будет определить как специальную деятельность контрольно-счётных органов Российской Федерации по определению соотношения качества оказываемых населению органами исполнительной власти публичных услуг к стоимости расходов на их содержание с учётом реализации поставленных перед ними действующим законодательством целей и задач.
В свою очередь, анализ контрольно-счётными органами эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти можно понимать как проведение системного исследования контрольно-счётными органами деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации целей и задач, поставленных перед ними действующим законодательством, с использованием совокупности количественных и качественных методов исследования.
Понятие финансово-экономического контроля контрольно-счётных органов следует определить через призму осуществления постоянного и систематического наблюдения за деятельностью органов исполнительной власти с целью проверки соблюдения ими действующего законодательства и осуществления эффективного и результативного оказания публичных услуг населению.
Необходимо детализировать и усовершенствовать механизм осуществления федеральными и региональными контрольно-счётными органами государственной власти деятельности по проведению финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации: во-первых, следует наделить Счётную палату Российской Федерации значительными полномочиями по контролю и координации деятельности региональных контрольно-счётных органов (это обусловлено тем, что зачастую реализация на уровне субъектов России тех или иных государственных региональных мероприятий и программ, требующих бюджетного финансирования, осуществляется с привлечением средств федерального бюджета, либо в рамках делегированных Центром полномочий, и контроль качества работы региональных контрольно-счётных органов со стороны Счётной палаты России будет выступать в роли гарантии эффективности, законности и результативности данной деятельности); во-вторых, необходимо обязать контрольно-счётные органы субъектов Российской Федерации осу-
ществлять проведение контрольных, надзорных и иных мероприятий в части проверки эффективности и результативности работы региональных органов исполнительной власти, координируя свою деятельность со Счётной палатой России в тех случаях, если это затрагивает интересы Российской Федерации; в-третьих, следует разработать на федеральном уровне систему мер по улучшению финансово-экономического обеспечения работы единой системы контрольно-счётных органов в стране; в-четвёртых, необходимо закрепить в действующем законодательстве, регулирующем деятельность государственных органов исполнительной власти, систему норм, обязывающих органы государственного управления осуществлять содействие контрольно-счётным органам в проведении мероприятий финансово-экономического контроля, анализа и оценки эффективности и результативности функционирования органов, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Следует разработать систему мер ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, материально-правовой) должностных лиц органов исполнительной власти за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств. Так, главу 30 Уголовного кодекса Российской Федерации (преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления) можно дополнить рядом статей, предусматривающих уголовную ответственность за неэффективное и расточительное использование бюджетных средств в крупном и особо крупном размере в виде лишения свободы и штрафа, соразмерных величинам, предусмотренным в статьях 285.1 и 285.2 Уголовного кодекса. Ввиду особой общественной опасности подобных преступлений, следует восстановить ранее отменённый вид наказания в виде конфискации имущества, применяя его в качестве основного и дополнительного вида наказания (в отличие от специфики использования конфискации имущества как принудительного безвозмездного обращения по решению суда в собственность государства имущества, полученного в результате совершения преступления, предусмотренного главой 15.1 Уголовного кодекса (конфискация имущества) [12]. Данные меры позволят, с одной стороны, возместить экономический ущерб от деятельности государственных служащих исполнительной власти, повлёкшей неэффективное и расточительное использование бюджетных средств в крупном и особо крупном размере, а с другой стороны, выступят в роли серьёзного побудительного мотива для них в части повышения исполнительной дисциплины. В случае, если в результате
деятельности чиновников органов государственного управления был причинён государственному бюджету ущерб в размерах меньших, чем это будет предусмотрено Уголовным кодексом, данные правонарушения следует наказывать в административном порядке, внеся соответствующие изменения в Кодекс об административных правонарушениях и региональное законодательство об административных правонарушениях. Действующее законодательство о государственной службе также следует дополнить нормами, предусматривающими дисциплинарную ответственность (вплоть до увольнения) за совершение государственными служащими органов исполнительной власти правонарушений в связи с неэффективным и расточительным использованием бюджетных средств.
Необходимо наделить контрольно-счётные органы на федеральном и региональном уровне реальными полномочиями по предупреждению и пресечению неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов (например, по внесению представлений в органы исполнительной власти об устранении причин и условий, порождающих и способствующих снижению уровня исполнительской дисциплины в части неэффективного использования средств федерального и региональных бюджетов, по обращению в суд с исками и заявлениями относительно признания незаконными актов и действий должностных лиц органов исполнительной власти, которые повлекли неэффективное использование бюджетных средств).
Следует разработать механизм принуждения органов исполнительной власти контрольно-счётными органами к повышению уровня исполнительской дисциплины, оптимизации и повышению эффективности расходования бюджетных средств. В качестве подобных мер может выступить обнародование в официальных средствах массовой информации фактов неэффективного использования бюджетных средств и низкого уровня исполнительской дисциплины, выявленных контрольно-счётными органами в результате проведения контрольно-финансовых проверок, анализа и оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти. Кроме того, внесение контрольно-счётными органами представлений в органы исполнительной власти, касающихся вышеупомянутых фактов, должно служить основанием для проведения ведомственных проверок, устранения нарушений с обязательным уведомлением контрольно-счётных органов о принятых мерах.
Необходимо разработать механизм оценки эффективности и результативности участия контрольно-счётных органов в повышении исполни-
тельской дисциплины органов исполнительной власти. Проведение данной оценки следует поручить законодательным (представительным) органам государственной власти, образующим контрольно-счётные органы соответствующего уровня. Если по результатам проведения подобной оценки будут выявлены факты неэффективного исполнения должностными лицами контрольно-счётных органов своих должностных обязанностей, это должно служить основанием для их немедленного увольнения (с последующим назначением нового состава контрольно-счётного органа).
Следует закрепить на региональном уровне гарантии неприкосновенности (иммунитета) должностных лиц контрольно-расчётных органов с учётом правовых гарантий, предусмотренных статьей 29 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Так, например, привлечение к уголовной и административной ответственности руководителей и аудиторов контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации можно осуществлять исключительно с санкции Генерального прокурора Российской Федерации или руководителя Следственного комитета России (либо их заместителей) с последующим уведомлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, назначившего данное должностное лицо, а также Счётной палаты России.
Необходимо разработать в вышеназванном Федеральном законе механизм привлечения к правовой ответственности руководителей Счётной палаты Российской Федерации, а также её аудиторов, за ущерб, причинённый органам государственной власти и хозяйствующим субъектам в результате неправомерных действий, за недостоверность результатов инициированных ими проверок и ревизий, представляемых в государственные органы или предаваемых гласности, за разглашение государственной или иной охраняемой законом тайны. Современная редакция данного Федерального закона в статье 28 прямо предусматривает и детально регулирует лишь ответственность инспекторов Счётной палаты Российской Федерации, в то время как ответственность её аудиторов и руководителей носит скорее политический характер (статья 29).
Следует использовать в организации и деятельности контрольно-счётных органов в нашей стране в части повышения исполнительской дисциплины органов исполнительной власти опыт их зарубежных коллег.
Так, например, интересен в этой области опыт функционирования Государственной Счётной палаты Венгрии, которая проверяет обоснованность
представляемого Правительством проекта государственного бюджета, необходимость и целесообразность государственных расходов, контрасиг-нует договоры, относящиеся к получению бюджетных кредитов, осуществляет предварительный надзор за законностью использования бюджетных средств, проверяет составленный Правительством отчёт об исполнении государственного бюджета. Палата контролирует использование государственного имущества, экономичность деятельности предприятий, находящихся в государственной собственности, выполняет прочие задачи, предусмотренные законом. О результатах своих прове-
рок она информирует Государственное собрание, причём отчёты подлежат опубликованию [13]. Проверка экономности расходования бюджетных средств вменена в обязанность Федеральной счётной палаты Германии [14]. Во Франции Счётный суд Республики (аналог Счётной палаты России) обладает огромными полномочиями: он помогает Парламенту и Правительству контролировать исполнение финансовых законов; в случае серьёзных нарушений Счётный суд привлекает виновных к ответственности (причём его постановления могут быть обжалованы только в Государственный совет) [15].
ЛИТЕРАТУРА
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. [Текст] // Российская газета, 2005. № 86.
2. Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 06 февраля 2006 г. № 38 «Об оценке деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний при инспектировании» [Текст] // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, 2006. № 4.
3. Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 июня 2007 г. № 413 «Об утверждении и введении в действие Методических указаний по оценке деятельности проверяемых территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» [Текст] // Система «Гарант».
4. Хныкин Г.В. Локальные нормативные акты об аттестации работников [Текст] / Г.В. Хныкин // Законодательство, 2006. № 3.
5. Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ (в ред. от 23 ноября 2007 г.) «О федеральном бюджете на 2007 год» [Текст] // Российская газета, 2006. № 289.
6. Андреев В. Конституционный статус Счетной палаты Российской Федерации [Текст] / В. Андреев // Российская юстиция, 1999. № 3.
7. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г.) «О Счетной палате Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ, 1995. № 3.
8. Цуциев М. Внешний финансовый контроль - необходимый атрибут государства (интервью с Н. Столяровым, ответственным секретарем Ассоциации контрольно-счетных органов России (АК СОР) [Текст] / М. Цуциев // Бюджет, 2007. № 7.
9. Закон Краснодарского края от 6 февраля 1997 г. № 64-КЗ (в ред. от 28 июля 2006 г.) «О Контрольно-счетной палате Краснодарского края» [Текст] // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края, 2006. № 45 (116).
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 (в ред. от 15 августа 2006 г.) «О федеральной целевой программе «Электронная Россия» (2002-2010 годы)» [Текст] // СЗ РФ, 2002. - № 5.
11. Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. [Текст] / Можайск: Издательство «Буколика», Издательство «РООССА», 2008.
12. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2007 г.) [Текст] // СЗ РФ, 1996. № 25.
13. Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник. - 3-е изд., перераб. и доп. [Текст] / отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А.Я. Сухарев. - М: Издательство НОРМА, 2003.
14. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. Пер. с нем. [Текст] / Под ред. Ю.П. Урьяса. - М., 1991.
15. Франция. Конституция и законодательные акты. Пер. с фр. [Текст]. - М., 1989.
