CC BY
393
НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2012. № 1 (30). С. 170-175.
УДК 347.6
ПО МАТЕРИАЛАМ КРУГЛОГО СТОЛА «АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИСТРАЦИИ АКТОВ ГРАЖДАНСКОГО СОСТОЯНИЯ»
ON MATERIALS OF ROUNDTABLE DISCUSSION «THE ACTUAL PROBLEMS OF ACTS OF CIVIL STATUS REGISTRATION PROCEDURE»
Н. А. ТЕМНИКОВА (N. A. TEMNIKOVA)
В обзоре рассматриваются результаты обсуждения проблем законодательства о регистрации актов гражданского состояния на состоявшемся 1 ноября 2011 г. круглом столе.
Ключевые слова: акты гражданского состояния, органы записи актов гражданского состояния, регистрация брака, регистрация развода, установление отцовства, перемена имени, изменение фамилии.
In the review are considered the results of discussion of problems of the civil status acts registration legislation. That discussed on the roundtable which has taken place on November, 1st, 2011.
Key words: acts of civil status, acts of civil status Authorities, marriage registration, divorce registration, acquiring parental responsibility, change of the name, change of the surname.
В декабре 2011 г. системе регистрации актов гражданского состояния в нашей стране исполняется 94 года. Срок немалый и обзор истории становления этой системы показателен как для истории нашей страны, так и для выводов относительно перспектив развития законодательства в этой области. Изучая положения Федерального закона «Об актах гражданского состояния», можно придти к выводу о необходимости ревизии ряда норм, поскольку имеются противоречия между указанным законом и СК РФ, кроме того, требуют изменений и некоторые процедурные положения закона.
1 ноября 2011 г. кафедрой гражданского права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского был проведён круглый стол «Актуальные проблемы регистрации актов гражданского состояния». В рамках круглого стола были обсуждены вопросы совер-
шенствования законодательства об актах гражданского состояния.
В обсуждении приняли участие заместитель руководителя департамента ЗАГС Министерства государственно-правового развития Омской области В. В. Игнатова, начальник отдела организации деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния И. М. Захарченко, главный специалист-эксперт отдела по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Омской области Л. В. Кошукова, начальники Центрального, Кировского, Октябрьского отделов департамента записи актов гражданского состояния, преподаватели вузов Омска.
Открыла круглый стол заведующий кафедрой гражданского права Омского государственного университета, заслуженный
© Темникова Н. А., 2012
юрист Российской Федерации, профессор Е. Л. Невзгодина, обратившая внимание участников на необходимость устранения ряда противоречий, содержащихся в законодательстве об актах гражданского состояния. Необходимо учитывать, что борьба с правовым нигилизмом, существующим в обществе, предполагает и устранение неточностей, противоречий действующего законодательства.
В. В. Игнатова осветила основные проблемы деятельности органов ЗАГС, которые в Омской области включают 39 подразделений. С 1926 г. в архиве ЗАГС хранятся более 8 миллионов актовых записей, в настоящее время активно продолжается перевод записей в электронную форму. В выступлении были озвучены основные достижения департамента ЗАГС: улучшена материальная база, регистрация браков проводится в учреждениях культуры, разработаны программы юбилейных дат семейной жизни. Значительную часть деятельности органов ЗАГС составляет выдача повторных свидетельств и справок.
В выступлении И. М. Захарченко
«Проблемы несоответствия ряда положений Федерального закона “О регистрации актов гражданского состояния” и Семейного кодекса Российской Федерации» было отмечено, что, несмотря на то, что многие проблемы существуют в течение длительного времени, значимые изменения в него вносились в 1997 и 2009 г. В основном внесение изменений связано с переименованием государственных органов, перераспределением полномочий и т. д.
Докладчик обратил внимание, что регистрация заключения брака омрачена излишними переживаниями. Так, в статье 28 закона указано, что общая фамилия супругов, если иное не предусмотрено законом субъекта Российской Федерации, может быть образована посредством присоединения фамилии жены к фамилии мужа, в то время как ст. 32 СК РФ предусматривает возможность присоединить к своей фамилии фамилию другого супруга. Обращает на себя внимание следующее: в СК РФ использовано единственное число глагола, в связи с чем напрашивается вывод о том, что двойная фамилия может быть присвоена и только одному из супругов, в то время как Федеральный закон предусматривает, что двойная фамилия может быть только общей.
Думается, что при образовании двойной фамилии следует исходить прежде всего из благозвучности и желания супругов. Единственное ограничение, которое должно содержаться в Федеральном законе «Об актах гражданского состояния» - недопустимость соединения более двух фамилий (п. 2 ст. 28 Закона).
Нуждается в обсуждении и порядок государственной регистрации расторжения брака в ЗАГСе по основаниям, предусмотренным ст. 19 СК РФ. Закон в настоящее время не требует явки обоих супругов (их представителей) на регистрацию развода в органе ЗАГС, они должны совместно явиться либо представить заявление отсутствующего супруга с его подписью, удостоверенной нотариусом только в день подачи заявления. В то же время положение ст. 19 СК РФ требует взаимного согласия супругов на расторжение брака. Исходя из того, что сама процедура расторжения брака производится по истечении месяца после подачи заявления, если один из них в день, назначенный для расторжения брака, не явился, причиной неявки может быть и отсутствие согласия одного из супругов на расторжение брака. Думается, что, расторгая брак, орган ЗАГС в этом случае нарушает требование закона о взаимном согласии супругов.
Налицо противоречие нормы п. 4 ст. 33 Федерального закона «Об актах гражданского состояния», содержащей правило о том, что расторжение брака и государственная регистрация его расторжения производится в присутствии хотя бы одного из супругов по истечении месяца со дня подачи заявления о расторжении брака, с правилом п. 2 ст. 21 СК РФ, в соответствии с которым одним из оснований для расторжения брака в суде является уклонение от расторжения брака в органе ЗАГС, под которым понимается и нежелание явиться для государственной регистрации расторжения брака.
В то же время п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда от 5 ноября 1998 г. № 15 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел о расторжении брака» «исправляет» волю законодателя,
рассматривая как уклонение от расторжения брака отказ супруга подать совместное заявление о расторжении брака либо отдельное заявление в случае, когда он не имеет воз-
можности лично явиться в орган записи актов гражданского состояния для подачи совместного заявления. Хотя, как уже было отмечено выше, подача заявления о расторжении брака не влечёт иных правовых последствий, кроме процедурных.
Думается, что согласие супруга на расторжение брака должно наличествовать и на сам момент расторжения, а не только в день подачи заявления. Срок ожидания, предусмотренный законом, имеет целью в том числе и недопущение расторжения брака по сиюминутному порыву. Если один из супругов передумал расторгать брак, заявив об этом в ЗАГСе, либо не явился сам на регистрацию и не направил представителя, эти действия (бездействие) предполагают, что между супругами отсутствует соглашение о расторжении брака. Исходя из того, что совершение регистрационных действий возможно только при отсутствии спора, в этом случае предполагаем справедливым прекращение государственной регистрации с предложением сторонам обратиться с требованием о расторжении брака в суд.
Среди процедурных недостатков действующего закона И. М. Захарченко отметила такие, как возможность выдачи повторного свидетельства только в случае его утраты (если свидетельство о регистрации акта гражданского состояния испорчено - это не является основанием для выдачи нового в соответствии со ст. 9 закона). Закон также не предусматривает возможности выдачи справок, хотя именно выдача справок значительный объём деятельности органов ЗАГС (например, в 2010 г. в Омской области ЗАГСы ответили более чем на 39 тысяч запросов).
В выступлении было обращено внимание и на то, что в Федеральном законе «Об актах гражданского состояния» отсутствует процедура восстановления брака при наличии указания в СК РФ о возможности таковой. В соответствии со ст. 26 СК РФ в случае явки супруга, объявленного судом умершим или признанного безвестно отсутствующим и отмены соответствующих судебных решений, брак может быть восстановлен органом ЗАГС по совместному заявлению супругов, если ни один из них не вступил в новый брак. Однако в связи с отсутствием процедуры восстановления брака требования СК РФ
остаются невыполнимыми, что нарушает требования законности препятствует реализации прав и законных интересов граждан.
Л. В. Кошукова сообщила собравшимся о задачах отдела по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Омской области, проводимых проверках. В выступлении были озвучены статистические сведения, обращено внимание на отдельные результаты проверок.
Н. А. Темникова также выделила несколько направлений совершенствования законодательства об актах гражданского состояния.
Наличие в СК РФ положений, которые требуют пересмотра и изменения отношения законодателя.
Одним из таких положений является требование о необходимости получения согласия органов местного управления в случае вступления в брак несовершеннолетнего. Само это правило появилось более 80 лет назад. При принятии Кодекса законов о браке, семье и опеке [1], установившего единый брачный возраст для мужчин и женщин - 18 лет, мнения о необходимости предусмотреть основания для снижения брачного возраста разошлись. В результате к ст. 5 КЗоБСО было принято примечание, в соответствии с которым местные исполкомы имели право в исключительных случаях по отдельным ходатайствам понижать брачный возраст, но не более чем на один год [2].
Возможность снижения в отдельных исключительных случаях брачного возраста, но не более чем на два года была предусмотрена и ст. 15 Кодекса о браке и семье РСФСР [3]. Разрешение на вступление в брак несовершеннолетнего давалось исполнительными комитетами районных, городских, районных в городе Советов народных депутатов.
В СК РФ это правило сохранилось, но разрешение на вступление в брак несовершеннолетнего при наличии уважительных причин даётся органами местного самоуправления (ст. 13 СК РФ). Закон не предусматривает необходимость учёта мнения родителей (усыновителей, попечителей) для заключения брака несовершеннолетним, хотя именно родители, как правило, оказывают финансовую
помощь такой семье, решают жилищный вопрос, помогают воспитывать детей.
За рубежом в случаях, когда брак заключается несовершеннолетним, учитывается мнение родителей. Так, например, во Франции несовершеннолетние не вправе заключать брак без согласия родителей. При наличии разногласия родителей, считается, что согласие на брак имеется (ст. 148 ФГК) [4]. В Германии, Болгарии разрешение на вступление в брак до достижения совершеннолетия даёт суд по семейным делам. К рассмотрению дела обязательно привлекаются законные представители несовершеннолетнего (§ 1303 Гражданского уложения Германии, ст. 12 Семейного кодекса Республики Болгарии) [5].
В странах ближнего зарубежья разрешение на вступление в брак несовершеннолетнего даётся судом (например, ст. 23 СК Украины [6]), либо органами ЗАГС (ст. 10 Закона Республики Казахстан «О браке и семье», ст. 18 Кодекса Республики Беларусь «О браке и семье» [7]).
Несомненно, заключение брака лицом, не достигшим брачного возраста, является событием экстраординарным, что и требует соблюдения особого порядка. Вопрос состоит в эффективности применения публичноправового воздействия в этом случае. Давая согласие на заключение брака, органы местного самоуправления не обязаны, при необходимости, оказывать поддержку молодой семье, не несут никаких обязанностей и ответственности, вытекающих из выдачи такого разрешения. Закон не содержит и оснований для отказа в выдаче разрешения, кроме возраста, что необоснованно расширяет пределы усмотрения органов местного самоуправления. Зачастую для получения согласия на вступление в брак органы местного самоуправления требуют характеристику из школы и иные документы, не предусмотренные законом.
Семья находится в сфере непосредственного публично-правового интереса, поскольку государство заинтересовано в стабильности семейных отношений, воспроизводстве населения и т. д. В то же время, публично-правовое вмешательство должно быть обоснованным и целесообразным. Несомненно, в ряде случаев (наличие конфликта между ребёнком и родителями, отсутствие
родителей) следует сохранить возможность получения разрешения уполномоченного органа. Целесообразно предусмотреть, что таким уполномоченным органом является орган опеки и попечительства. Но за основу всё же следует принять усмотрение членов семьи: имеются ли исключительные обстоятельства для вступления несовершеннолетнего в брак. И. А. Михайлова справедливо отмечает: «Устанавливая подчас мелочную опеку родителей и попечителей при совершении несложных по содержанию сделок, законодатель полностью игнорирует волю названных лиц при вступлении в брак их несовершеннолетних детей» [8].
Таким образом, при наличии согласия родителей, усыновителей (либо одного из них) и уважительных причин (беременность, рождение ребёнка, угроза жизни для одного из будущих супругов) предлагаем разрешить снижать брачный возраст непосредственно загсами. В случае разногласий между родителями возможно, как и в ряде стран, например, во Франции, предполагать, что согласие получено.
Если же несовершеннолетний, собирающийся вступить в брак, относится к числу детей, оставшихся без попечения родителей, необходимо сохранить публично-правовой контроль, но в этом случае предлагаем предусмотреть необходимость получения согласия органов опеки и попечительства.
Наличие положений Федерального закона «Об актах гражданского состояния», противоречащих СК РФ.
Примером правила, противоречащего СК РФ, можно назвать возможность по желанию матери не вносить сведения об отце ребёнка в запись акта о рождении (абз. 5 п. 3 ст. 17 Закона). Абз. 2 п. 5 ст. 18 Закона предполагает, что если по желанию матери, не состоящей в браке с отцом ребёнка, сведения об отце не вносятся, отчество ребёнка записывается по указанию матери. В соответствии с абз. 5 п. 2 ст. 69 мать, не состоящая в браке, может подать заявление в ЗАГС об исключении сведений об отце ребёнка. Количество обращений об исключении сведений об отце ребёнка довольно велико, причиной тому постоянно требуемые различными органами исполнительной власти, местного самоуправления справки о рождении (ф. № 25), о внесении за-
писи об отце со слов матери. Исходя из того, что данная государственная услуга оплачивается государственной пошлиной, теряется время, этих материей можно понять. Однако ст. 51 СК РФ возможности отсутствия сведений об отце (прочерка) не предусматривает: имя, отчество отца ребёнка записывается по её указанию. Подтверждением того, что ребёнок был рождён вне брака, является удостоверение одинокой матери, решение вопроса о целесообразности получения справок не должно нарушать права ребёнка, поэтому думается, что существующие положения Федерального закона «Об актах гражданского состояния» нуждаются в корректировке.
Развитие процедурных положений закона.
(1) Существующая процедура регистрации брака предполагает личную явку хотя бы одного из будущих супругов. Если одно из лиц лично не может явиться в орган ЗАГС, волеизъявление оформляется отдельными заявлениями. Подпись этого лица должна быть нотариально удостоверена. Поскольку подача заявления - действие, носящее предварительный характер, насколько целесообразно сохранение существующей ситуации, когда невозможно представление заявлений через представителя? Часто регистрация брака производится по месту жительства родителей, что связано с тем, что именно они, как правило, несут финансовые затраты, и личная явка одного из вступающих в брак может привести к дополнительным расходам.
СК Украины в п. 3 ст. 28 предусматривает, что если женщина и (или) мужчина не могут по уважительным причинам лично подать заявление о регистрации брака в орган ЗАГС, нотариально удостоверенное заявление могут подать их представители. Полномочия представителя должны быть нотариально удостоверены.
Думается, подобное правило целесообразно предусмотреть и в российском законодательстве. Такая возможность не противоречит личному характеру самой регистрации брака, поскольку подача заявления имеет организационное значение. Нотариус, удостоверяя подпись под заявлением должен проверить наличие подтверждающих документов, а также наличие добровольного согласия на заключение брака, доверенность также должна быть de lege ferenda нотариально удостоверена.
(2) Пробельной является и ситуация, когда в брак желает вступить лицо, которое по причине физических недостатков, болезни, неграмотности не может лично подписаться под заявлением и в актовой книге. Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» (ст. 26) не содержит правил, позволяющих подать заявление о регистрации брака в таком случае, напротив, как обязательное требование указывается наличие подписи под заявлением (лица, вступающие в брак, подписывают совместное заявление, подпись лица, не имеющего возможности явиться в ЗАГС, должна быть нотариально удостоверена). Отсюда можно сделать вывод о необходимости личной подписи под заявлением. Возможность применения по аналогии правила п. 3 ст. 160 ГК РФ в этом случае спорна, поскольку, как уже указывалось ранее, подача заявления о регистрации брака не является сделкой (основанием для возникновения правоотношения), а имеет организационные последствия.
Отсутствие возможности подписи заявления рукоприкладчиком создаёт затрудненность, а порою и невозможность регистрации брака с лицом, которое по объективным причинам не может собственноручно подписаться под заявлением. Представляется целесообразным непосредственно в законе предусмотреть возможность подписания заявления рукоприкладчиком в случаях, когда лицо не может подписаться собственноручно. Подпись рукоприкладчика должна быть засвидетельствована нотариусом либо руководителем органа ЗАГС, с указанием причин, в силу которых совершающий сделку не мог подписать её собственноручно.
(3) Как уже было отмечено, при подаче заявления назначается и дата регистрации брака. В России de jure не предусмотрена возможность отложения регистрации, de facto же перенос регистрации возможен по согласованию со служащим органа ЗАГС. Исходя из наличия организационной возможности переноса регистрации брака, что подтверждается и правоприменительной практикой, следует непосредственно в Федеральном законе «Об актах гражданского состояния» предусмотреть, что по уважительным причинам регистрация брака может быть отложена.
Возможность переноса регистрации брака существует, например, в Беларуси, где Инструкцией «О порядке совершения записей актов гражданского состояния» (утверждённый Постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь 31 июля 2000 г. № 16) допускается перенос дня и времени регистрации брака по просьбе лиц, вступающих в брак, если по уважительным причинам они не могут явиться в орган ЗАГС в день регистрации брака. Причина неявки признается уважительной либо неуважительной руководителем органа ЗАГС.
СК Украины по-иному регулирует такую ситуацию, предусматривая, что заявление о регистрации брака теряет действие по истечению трёх месяцев со дня его подачи (п. 4 ст. 28 СК Украины). Предполагаем, что наличие подобного правила желательно и в российском законодательстве.
(4) Регистрация расторжения брака и выдача свидетельства о расторжении брака производится по истечении месяца после подачи заявления. Закон не предусматривает оснований ни для сокращения, ни для продления этого срока. В то же время в правоприменительной практике часто возникает следующий вопрос: если ни один из супругов не явился в день, назначенный для регистрации расторжения брака, но придя позже, предъявляет документы, подтверждающие уважительность своей неявки, возможно ли в этом случае провести регистрацию расторжения брака? Правоприменительная практика органов ЗАГС различных регионов разнится.
В Омской области неявка супругов в день, назначенный для расторжения брака, является основанием для прекращения регистрационных действий. При последующем обращении супругов им необходимо вновь подать заявление, оплатить государственную пошлину и ожидать месяц для регистрации расторжения брака.
С одной стороны, при наличии желания хотя бы одного из супругов расторгнуть брак возможна выдача доверенности, и при явке представителя, брак будет расторгнут. С другой стороны, п. 3 ст. 19 СК РФ не сформулирован как пресекательный срок, по истечении которого право на регистрацию расторжения брака и получение свидетельства о расторжении брака прекращается. Это срок
ожидания, по истечении которого возможна регистрация развода.
В литературе высказывается мнение о том, что регистрация расторжения брака должна быть произведена ровно через месяц со дня подачи заявления о расторжении брака [9]
Пути решения существующей проблемы, на наш взгляд, следующие. Необходимо включить в Федеральный закон «О регистрации актов гражданского состояния» норму, в соответствии с которой по уважительным причинам возможно отложение регистрации акта гражданского состояния. В таком случае супруг, который не может явиться в день регистрации акта гражданского состояния и не желающий прибегнуть к помощи представителя, сможет в заявлении просить отложить регистрацию.
В заключение, обсуждая высказанные замечания и предложения, участники круглого стола отметили, что озвучены далеко не все существующие проблемы, и вывод, вытекающий из вышеизложенного, следующий: с учётом современных реалий, проблем существующих правоприменительной практики необходима ревизия положений Федерального закона «О регистрации актов гражданского состояния».
1. СУ РСФСР. - 1926. - № 82. - Ст. 612.
2. См.: Свердлов Г. М. Брак и развод. - М. ; Л., 1949. - С. 31.
3. Ведомости ВС РСФСР. - 1969. - № 32. -
Ст. 1397.
4. Французский гражданский кодекс : учеб.-практ. комментарий. - М., 2008. - С. 84.
5. Гражданское уложение Германии / пер. с нем. В. Бергманн. - М., 2006. - С. 335.
6. Семейный кодекс Украины : Закон Украины № 2947-ІІІ от 10 января 2002 г. // Офіційний вісник України. - 2002. - № 7.
7. Закон Республики Казахстан «О браке и се-
мье» от 17 деабря 1998 г. № 321-І. - Алматы, 2009. - С. 6 ; Кодекс Республики Беларусь от 9 июля 1999 г. № 278-З «О браке и семье». -иКЬ: http://www.levonevski.net/pravo/
norm2009/num37/d37089/page5.html
8. Михайлова И. А. Некоторые направления дальнейшего совершенствования российского семейного законодательства // Российская юстиция. - 2009. - № 12. - С. 23.
9. Тимшина О. Л. О правовом значении государственной регистрации расторжения брака как акта гражданского состояния // Гражданское право. - 2010. - № 1. - С. 22.
