CC BY
18
ОТНОШЕНИЕ РОССИЯН К ИЗМЕНЕНИЮ РОЛИ СТРУКТУР ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА ВО ВЗАИМОДЕЙСТВИИ СО СФЕРОЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В последние годы в современной России происходит изменение моделей взаимодействия структур гражданского общества с государством. Если во время президентства Б.Н. Ельцина государство практически не обращало внимания на деятельность НКО, то при В.В. Путине положение изменилось. Эти изменения обусловлены общей трансформацией управленческой парадигмы.
Новый государственный менеджмент, возникший примерно в середине 80-х годов нацелен на повышение эффективности государственного сектора, на его соответствие новым требованиям. Отличительную особенность этого направления составляют новые акценты, новые технологии, заимствованные из менеджмента коммерческих организаций, ориентированные на результат1. В рамках указанного направления государство все чаще привлекает независимых экспертов из числа представителей НКО и академической науки к анализу процессов повышения эффективности использования интеллектуальных ресурсов.
Как пишет в одной из статей академик РАН, известный отечественный политик Е.М. Примаков, «демократия по-гречески -народовластие. Народ в той или иной форме всегда участвовал в общественном развитии, но в настоящее время это отнюдь не означает сращивание его с властью, с государством, как было, например, в Древних Афинах, где на общенародном собрании избирались должностные лица и принимались законы. В сегодняшнем понимании демократия - это определенное состояние общества, при котором власть (государство) осуществляет и гарантирует равенство всех граждан, главенство Закона, наделение всех членов
1 Котельникова В.Н. Модель государственного служащего XXI века: подходы и пути формирования / Человек XXI века: индивидуальные и социальные аспекты (в рамках республиканской программы «На пути к культуре мира» проект ЮНЕСКО «Культура мира») // Сборник докладов Республиканской научно-практической конференции. - Сыктывкар, 2000. С. 123.
общества политическими и социальными правами и свободами, подчинение меньшинства большинству. Это отражается не только в выборности основных органов государства и должностных лиц, но и их подконтрольности и подотчетности избирателям - не на бумаге, на деле»1 . Одной из форм реализации указанного Примаковым политического принципа как раз и является создание общественно-государственных институтов.
Для того, чтобы оценить потенциал востребованности обществом новых форм партнерства государства и гражданского общества, обратимся к данным исследований общественного мнения. В результате исследования Социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС) в 2005 году было выявлено, что 46,9% опрошенных считают, что они вынуждены приспосабливаться к действиям властей, в то время как 27,2% вообще стараются держаться от властей в стороне. Сами чиновники, опрошенные в качестве экспертов, также считают, что власть действует сама по себе, без учета интересов граждан: 65,5% выразили мнение, что население вынуждено приспосабливаться к действиям власти, а 53,3% экспертов заявили, что в политическом руководстве страной преобладает администрирование чиновников 2.
1 Примаков Е. Чем создается демократия Полемические заметки об идеологии и политической культуре // Независимая газета. 2007. 24 августа.
2 Результаты выборочного опроса Социологического центра РАГС: «Открытость государственной гражданской службы и взаимосвязь с институтами гражданского общества». Опрошены 2012 человек в возрасте от 18 лет и старше в 24 субъектах Российской Федерации по общероссийской репрезентативной выборке. Опрос проведен с 10 по 17 ноября 2005 г.
Таблица11
Распределение ответов по вопросу наиболее значимых недостатков работников аппаратов государственного органа, в
% от количества опрошенных
Некомпетентность 39,5
Уход от ответственности 31,5
Коррупция, взяточничество 28,0
Оторванность от проблем населения 27,5
Отсутствие должной реакции на обращения граждан 21,0 Незнание законов 19,5
Закрытость государственного органа 11,0
Другое 6,0
В июне 2005 г. Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) провел исследование «Отношение общества к проблемам детской беспризорности и безнадзорности. Информационное обеспечение проблем сиротства и беспризорно-
25
сти» . Указанная проблема как никакая другая требует скоординированных действий государства и общественности. В рамках упомянутого исследования изучались формы участия общественности в контроле за ситуацией с неблагополучными семьями и детьми россияне считают наиболее эффективными, их отношение к предложениям создать для контроля ситуации должность независимого уполномоченного по правам ребёнка и смешанных общественно-государственных советов.
Решение проблем детской беспризорности и безнадзорности многими видится в целенаправленной государственной политике. Причем, реализация такой политики невозможна, по мнению
1 Социологический опрос экспертов «Государственная служба и гражданское общество в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ». Проведен в сентябре 2006 г. Социологическим центром РАГС. Опрошены 200 человек в 20 субъектах Федерации.
2 Всероссийский опрос ВЦИОМ проведен 11-12 июня 2005 г. Опрошено 1592 человека в 153 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%.
россиян, без активного участия общественности. Отметили, что этими вопросами должно заниматься только государство около трети опрошенных (36 %); тех, кто считает более эффективной общественно-государственные формы контроля за этой ситуацией, несколько больше. Около четверти опрошенных (23 %) видят необходимость в создании смешанного общественногосударственного совета. Еще 11%) считают эффективной мерой создание общественного совета в каждом муниципалитете с наделением его правами административных решений. Наблюдательный совет, который бы осуществлял контроль над органами опеки, считают эффективной формой контроля 8 % опрошенных. Столько же россиян (8%) отмечают независимого уполномоченного по правам ребенка.
Именно отсутствие сегодня активной и четкой позиции государства по решению проблем детской беспризорности и социального сиротства формирует и достаточно низкие оценки эффективности решения этих проблем отдельными социальными институтами. Россияне видят решение этих проблем в четко сформулированной позиции государства по этим вопросам, реализовать которую возможно посредством введения должности Уполномоченного по правам ребенка и создания местных общественногосударственных Советов (см. табл. 2).
На прямой вопрос о том «Может ли улучшить ситуацию с неблагополучными семьями и детьми введение должности независимого Уполномоченного по правам ребенка?», около половины опрошенных (47 %) ответили положительно (таблица 3). Причем, среди тех, кто уже усыновил ребенка или потенциально к этому готов, доминируют более позитивные оценки. Создание такой должности считает необходимым 58 % среди тех, кто уже усыновил, 66% среди тех, кто думает об усыновлении ребенка.
Более половины опрошенных (52 %) считают, что создание смешанных общественно-государственных советов, контролирующих ситуацию с неблагополучными семьями в каждом муниципалитете, сможет улучшить положение детей-сирот и несовершеннолетних в неблагополучных семьях. Противоположной точки зрения придерживается четверть опрошенных (25 %)ь
1 На пути решения проблем детской беспризорности и безнадзорности // Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИ-
Распределение ответов на вопрос: «Как Вы думаете, может ли общество заменить государство в контроле за ситуацией с неблагополучными семьями и детьми? Если да, то какие формы участия общественности Вы считаете наиболее эффективными?
Смешанный общественно-государственный совет, контролирующий ситуацию с неблагополучными семьями и детьми 23
Общественный совет в каждом муниципалитете с наделением его правами административных решений 11
Наблюдательный свет, осуществляющий контроль над органами опеки 8
Независимый Уполномоченный по правам ребенка 8
Считаю, что этими вопросами должно заниматься только государство 36
Затрудняюсь ответить 14
Таблица 3
Распределение ответов на вопрос: «Как, по Вашему мнению, может ли улучшить ситуацию с неблагополучными семьями и детьми создание должности независимого уполномоченного по правам ребёнка?»______________________________________________________
Скорее да Скорее нет Затруд- няюсь ответить
Всего опрошенных 47 29 24
Мы уже усынов или ребёнка (детей) 58 29 13
Да, я/мы хотели бы усыновить ребёнка (детей) 50 30 20
Может быть, я/мы подумаем об этом через некоторое время 64 21 15
У нас в семье есть разногласия по этому вопросу 37 53 10
Нет, мы не собираемся этого делать 46 30 24
Затрудняюсь ответить 44 21 35
ОМ), Пресс-выпуск № 277, 25 августа 2005 г.
Таблица 4
Распределение ответов на вопрос: « Как Вы считаете, наличие смешанных общественно-государственных Советов, контролирующих ситуацию с неблагополучными семьями и детьми в каждом муниципалитете, сможет улучшить положение детей-сирот и несовершеннолетних в неблагополучных семьях?»
Скорее да Скорее нет Затрудняюсь ответить
Всего опрошенных 52 25 23
Мы уже усыновили ребёнка (детей) 33 10
Да, я/мы хотели бы усыновить ребёнка (детей) 27 14
Может быть, я/мы подумаем об этом через некоторое время 20 14
У нас в семье есть разногласия по этому вопросу 33 5
Нет, мы не собираемся этого делать 51 25 25
Затрудняюсь ответить 33 33 35
Как видно из приведенных выше результатов опросов, большая часть населения положительно относится к усилению общественного контроля над деятельностью чиновников, видя в этом инструмент решения актуальных жизненных проблем. Автором настоящей статьи был проведен в мае-июле 2007 года опрос населения Ростовской области в котором приняло участие 175 респондентов1 . Ответы на вопрос: Что препятствует открытости и прозрачности государственной службы? приведены в табл. 5.
Таким образом, из данных таблицы следует, что основной причиной продолжающейся закрытости органов власти и управления выступает нежелание чиновников изменить паттерны взаимодействий с обществом. Достаточно низкую оценку дали респонденты и деятельности общественных структур, способных повлиять на открытость власти.
1 Сумма ответов превышает 100%, так как по методике опроса можно было выбрать несколько вариантов. Погрешность опроса 3%.
Таблица 5
Распределение ответов на вопрос: Что препятствует открытости и прозрачности государственной службы?»
(в %)
Нежелание высших чиновников 34,4
Отсутствие демократических ценностей в сознании чиновников 37,8
Пассивность граждан и их объединений 32,5
Не заинтересованность групп лоббирования 17,1
Отсутствие политической воли у высшего руководства страны 14,1
Отсутствие материально-технической базы, финансиро- 8,4
Другое 9,2
В рамках проведенного исследования выяснялись и причины, в соответствии с которыми плохо развиваются отношения общест-
венных организаций с органами власти (табл. 6).
Таблица 6
(в %)
Это не нужно органам власти 17,2
Это не нужно отдельным чиновникам 15,5
Общественные организации затрудняют деятельность власти 9,3
Общественные организации не умеют отроить отношения с властью 24,4
Причина в амбициях лидеров общественных организа- 15,5
Общество в целом еще не созрело для этого 26,3
Иное 3,8
Приведенные данные свидетельствуют: несмотря на позицию руководства страны ориентирующего региональные органы власти на сотрудничество с общественными организациями, на практике чиновники саботируют желание граждан в той или иной мере повысить эффективность функционирования государственного аппарата. В ходе исследования выяснялось отно-
шение граждан к общественно-консультативным советам созданным при региональных структурах федеральной власти. Ни один из респондентов ничего не смог сказать о деятельности такого рода форм взаимодействия государства и общества. Люди просто не информированы о деятельности указанных советов.
Сказанное отнюдь не означает отсутствие в обществе желания принять участие в общественной деятельности. У активной части социума такой подход проявлялся как во времена СССР, так и в постсовременной России. В этой связи процитируем мнение профессора Института социологии РАН О.Н. Яницко-го, утверждающего: «Чтобы сравнить «тогда» и «сейчас», попытаюсь изложить собственное понимание гражданского общества. Мой главный тезис состоит в том, что оно - это прежде всего люди, их моральные устои, мотивация, профессиональные качества, а потом уже институты и организации. Образованные и самостоятельные люди всегда сконструируют нужную им организацию. Россия, с ее огромными пространствами и не менее амбициозными социальными проектами, всегда отличалась самостоятельными и ищущими людьми с некоторой толикой авантюризма. Ресурсы для жизни, государственного строительства, войн, обороны и обживания новых земель надо было добывать. А полученные в ходе этих дел знания и опыт - применять в новых сферах и пространствах. Социальный потенциал подобных знающих и ответственных людей накапливался, особенно в относительно спокойный период»1 .
Столь высокая оценка потенциала активной части гражданского общества отнюдь не означает восприятие населением этих акторов как реальной альтернативе существующей элите. На вопрос: Способны ли общественные организации взять на себя часть функций органов власти?, были получены следующие ответы (см. табл. 7).
Таблица 7
(В «/о)
В целом способны 15,2
В основном не способны 42,9
Они не должны этого делать 40,0
Другое 1,9
1 Яницкий О.Н. Длинные 1970-е: гражданское общество тогда и сейчас // Неприкосновенный запас, 2007, №2(52).
Неспособность гражданского общества принять на себя часть функций органов власти свидетельствует о существенных отличиях России в этом вопросе от стран с развитыми демократиями. В развитых странах в развитии госслужбы доминируют совсем иные тенденции: традиционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступеней уменьшается, расширяются возможности альтернативных путей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллектуальное движение, амбициозно именующее себя "административной" или "постбю-рократической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной лестницы1 .
Подводя итоги необходимо признать, что хотя в обществе и существует социальный заказ на повышение роли общественности в реализации функций государства, реальной базы для изменения управленческого дискурса на практике нет. Структуры гражданского общества далеки от ориентации на рост квалификации своих участников в вопросах госуправления, а власть не желает какой-либо конкуренции в этой сфере.
1 Государственная служба (комплексный подход) /Под ред. А.В. Оболонского. -М., 1999. С.311.
