CC BY
17
предил чиновник, заявив, что все расходы федерального бюджета должны ориентироваться на конкретный результат1. Таким образом, ошибки в сфере реализации антикризисного управления должны быть учтены как в управленческой практике сегодняшнего дня, так и при разработке долгосрочной стратегии реформирования сельского хозяйства страны.
Твердов И.В., соиск. СКАГС
ОТНОШЕНИЕ РОССИЯН К ИЗМЕНЕНИЮ РОЛИ СТРУКТУР ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В СФЕРЕ ГОСДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Новый государственный менеджмент, возникший примерно в середине 80-х годов нацелен на повышение эффективности государственного сектора, на его соответствие новым требованиям. Отличительную особенность этого направления составляют новые акценты, новые технологии, заимствованные из менеджмента коммерческих организаций, ориентированные на результат2. В рамках указанного направления государство все чаще привлекает независимых экспертов из числа представителей НКО и академической науки к анализу процессов повышения эффективности использования интеллектуальных ресурсов.
Для того, чтобы оценить потенциал востребованности обществом новых форм партнерства государства и гражданского общества, обратимся к данным исследований общественного мнения. В результате исследования Социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС) в 2005 году было выявлено, что 46,9% опрошенных считают, что они вынуждены приспосабливаться к действиям властей, в то время как 27,2% вообще стараются держаться от властей в стороне. Сами чиновники, опрошенные в качестве экспер-
1 Цит. по: Киличев А., Анищенко С. Эти деньги надо отдавать: Аграриям больше нравится прямая господдержка, чем льготные кредиты // Новые известия. 2006. 5 июля.
2 Котельникова В.Н. Модель государственного служащего XXI века: подходы и пути формирования // Сб. докладов республиканской научно-практич. конф. Сыктывкар, 2000. С.123.
тов, также считают, что власть действует сама по себе, без учета интересов граждан: 65,5% выразили мнение, что население вынуждено приспосабливаться к действиям власти, а 53,3% экспертов заявили, что в политическом руководстве страной преобладает администрирование чиновников1.
Таблица 12
Распределение ответов по вопросу наиболее значимых недостатков работников аппаратов государственного органа,
в % от количества опрошенных
Некомпетентность 39,5
Уход от ответственности 31,5
Коррупция, взяточничество 28,0
Оторванность от проблем населения 27,5
Отсутствие должной реакции на обращения граждан 21,0
Незнание законов 19,5
Закрытость государственного органа 11,0
Другое 6,0
В июне 2005 г. Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) провел исследование «Отношение общества к проблемам детской беспризорности и безнадзорности. Информационное обеспечение проблем сиротства и беспризорности»3. Указанная проблема как никакая другая требует скоординированных действий государства и общественности. В рамках упомянутого исследования изучались формы участия общественности в контроле за ситуацией с неблагополучными семьями и
1 Результаты выборочного опроса Социологического центра РАГС: «Открытость государственной гражданской службы и взаимосвязь с институтами гражданского общества». Опрошены 2012 человек в возрасте от 18 лет и старше в 24 субъектах Российской Федерации по общероссийской репрезентативной выборке. Опрос проведен с 10 по 17 ноября 2005 г.
2 Социологический опрос экспертов «Государственная служба и гражданское общество в условиях проведения административной и судебноправовой реформ». Проведен в сентябре 2006 г. Социологическим центром РАГС. Опрошены 200 человек в 20 субъектах Федерации.
3 Всероссийский опрос ВЦИОМ проведен 11-12 июня 2005 г. Опрошено 1592 человека в 153 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%.
детьми россияне считают наиболее эффективными, их отношение к предложениям создать для контроля ситуации должность независимого уполномоченного по правам ребёнка и смешанных общественно-государственных советов.
Решение проблем детской беспризорности и безнадзорности многими видится в целенаправленной государственной политике. Причем, реализация такой политики невозможна, по мнению россиян, без активного участия общественности. Отметили, что этими вопросами должно заниматься только государство около трети опрошенных (36%); тех, кто считает более эффективной общественно-государственные формы контроля за этой ситуацией, несколько больше. Около четверти опрошенных (23%) видят необходимость в создании смешанного общественногосударственного совета. Еще 11% считают эффективной мерой создание общественного совета в каждом муниципалитете с наделением его правами административных решений. Наблюдательный совет, который бы осуществлял контроль над органами опеки, считают эффективной формой контроля 8% опрошенных. Столько же россиян (8%) отмечают независимого уполномоченного по правам ребенка.
Именно отсутствие сегодня активной и четкой позиции государства по решению проблем детской беспризорности и социального сиротства формирует и достаточно низкие оценки эффективности решения этих проблем отдельными социальными институтами. Россияне видят решение этих проблем в четко сформулированной позиции государства по этим вопросам, реализовать которую возможно посредством введения должности Уполномоченного по правам ребенка и создания местных общественно-государственных Советов (см. таблица 2).
На прямой вопрос о том «Может ли улучшить ситуацию с неблагополучными семьями и детьми введение должности независимого Уполномоченного по правам ребенка?», около половины опрошенных (47%) ответили положительно (таблица 3). Причем, среди тех, кто уже усыновил ребенка или потенциально к этому готов, доминируют более позитивные оценки. Создание такой должности считает необходимым 58% среди тех, кто уже усыновил, 66% среди тех, кто думает об усыновлении ребенка.
Более половины опрошенных (52%) считают, что создание смешанных общественно-государственных советов, контролирующих ситуацию с неблагополучными семьями в каждом муниципалитете, сможет улучшить положение детей-сирот и несо-
вершеннолетних в неблагополучных семьях. Противоположной точки зрения придерживается четверть опрошенных (25%)1.
Таблица 2
Как Вы думаете, может ли общество заменить государство в контроле за ситуацией с неблагополучными семьями и детьми? Если да, то какие формы участия общественности Вы считаете наиболее эффективными?
Смешанный общественно-государственный совет, контролирующий ситуацию с неблагополучными семьями и детьми 23
Общественный совет в каждом муниципалитете с наделением его правами административных решений 11
Наблюдательный совет, осуществляющий контроль над органами опеки 8
Независимый Уполномоченный по правам ребенка 8
Считаю, что этими вопросами должно заниматься только государство 36
Затрудняюсь ответить 14
Таблица 3
Как, по Вашему мнению, может ли улучшить ситуацию с неблагополучными семьями и детьми создание должности независимого уполномоченного по правам ребёнка?
Скорее «да» Скорее «нет» Затрудняюсь ответить
Всего опрошенных 47 29 24
Мы уже усыновили ребёнка (детей) 58 29 13
Да, я/мы хотели бы усыновить ребёнка (детей) 50 30 20
Может быть, я/мы подумаем об этом через некоторое время 64 21 15
У нас в семье есть разногласия по этому вопросу 37 53 10
Нет, мы не собираемся этого делать 46 30 24
Затрудняюсь ответить 44 21 35
1 На пути решения проблем детской беспризорности и безнадзорности // Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ), Пресс-выпуск N° 277, 25 августа 2005 г.
Как Вы считаете, создание смешанных общественно-государственных Советов, контролирующих ситуацию с неблагополучными семьями и детьми в каждом муниципалитете сможет улучшить положение детей-сирот и несовершеннолетних в неблагополучных семьях?
Скорее «да» Скорее «нет» Затрудняюсь ответить
Всего опрошенных 52 25 23
Мы уже усыновили ребёнка (детей) 57 33 10
Да, я/мы хотели бы усыновить ребёнка (детей) 59 27 14
Может быть, я/мы подумаем об этом через некоторое время 66 20 14
У нас в семье есть разногласия по этому вопросу 63 33 5
Нет, мы не собираемся этого делать 51 25 25
Затрудняюсь ответить 33 33 35
Как видно из приведенных выше результатов опросов, большая часть населения положительно относится к усилению общественного контроля над деятельностью чиновников, видя в этом инструмент решения актуальных жизненных проблем. Автором настоящей статьи был проведен в мае-июле 2007 года опрос населения Ростовской области в котором приняло участие 175 респондентов1. Ответы на вопрос «Что препятствует откры-
тости и прозрачности государственной службы?» табл. 5. приведены в Таблица 5
(в %)
Нежелание высших чиновников 34,4
Отсутствие демократических ценностей в сознании чиновников 37,8
Пассивность граждан и их объединений 32,5
Не заинтересованность групп лоббирования 17,1
1 Сумма ответов превышает 100%, так как по методике опроса можно было выбрать несколько вариантов. Погрешность опроса 3%.
Отсутствие политической воли у высшего руководства страны 14,1
Отсутствие материально-технической базы, финансирования 8,4
Другое 9,2
Таким образом, из данных таблицы следует, что основной причиной продолжающейся закрытости органов власти и управления выступает нежелание чиновников изменить паттерны взаимодействий с обществом. Достаточно низкую оценку дали респонденты и деятельности общественных структур, способных повлиять на открытость власти.
В рамках проведенного исследования выяснялись и причины, в соответствии с которыми плохо развиваются отношения общественных организаций с органами власти (табл. 6).
Таблица 6
(в %)
Это не нужно органам власти 17,2
Это не нужно отдельным чиновникам 15,5
Общественные организации затрудняют деятельность власти 9,3
Общественные организации не умеют строить отношения с властью 24,4
Причина в амбициях лидеров общественных организаций 15,5
Общество в целом еще не созрело для этого 26,3
Иное 3,8
Приведенные данные свидетельствуют: несмотря на позицию руководства страны ориентирующего региональные органы власти на сотрудничество с общественными организациями, на практике чиновники саботируют желание граждан в той или иной мере повысить эффективность функционирования государственного аппарата. В ходе исследования выяснялось отношение граждан к общественно-консультативным советам созданным при региональных структурах федеральной власти. Ни один из респондентов ничего не смог сказать о деятельности такого рода
форм взаимодействия государства и общества. Люди просто не информированы о деятельности указанных советов.
Сказанное отнюдь не означает отсутствие в обществе желания принять участие в общественной деятельности. У активной части социума такой подход проявлялся как во времена СССР, так и в постсоветской России. В этой связи процитируем мнение профессора Института социологии РАН О.Н. Яницкого: «Чтобы сравнить «тогда» и «сейчас», попытаюсь изложить собственное понимание гражданского общества. Мой главный тезис состоит в том, что оно - это прежде всего люди, их моральные устои, мотивация, профессиональные качества, а потом уже институты и организации. Образованные и самостоятельные люди всегда сконструируют нужную им организацию. Россия, с ее огромными пространствами и не менее амбициозными социальными проектами, всегда отличалась самостоятельными и ищущими людьми с некоторой толикой авантюризма. Ресурсы для жизни, государственного строительства, войн, обороны и обживания новых земель надо было добывать. А полученные в ходе этих дел знания и опыт - применять в новых сферах и пространствах. Социальный потенциал подобных знающих и ответственных людей накапливался, особенно в относительно спокойный период»1.
Столь высокая оценка потенциала активной части гражданского общества отнюдь не означает восприятие населением этих акторов как реальной альтернативы существующей элите. На вопрос: Способны ли общественные организации взять на себя часть функций органов власти? были получены следующие ответы (см. табл. 7).
Таблица 7
в %
В целом способны 15,2
В основном не способны 42,9
Они не должны этого делать 40,0
Другое 1,9
Неспособность гражданского общества принять на себя часть функций органов власти свидетельствует о существенных
1 Яницкий О.Н. Длинные 1970-е: гражданское общество тогда и сейчас // Неприкосновенный запас, 2007, №2(52).
отличиях России в этом вопросе от стран с развитыми демократиями. В развитых странах в развитии госслужбы доминируют совсем иные тенденции: традиционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступеней уменьшается, расширяются возможности альтернативных путей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллектуальное движение, амбициозно именующее себя "административной'' или "постбю-рократической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной лестницы1.
Подводя итоги необходимо признать, что хотя в обществе и существует социальный заказ на повышение роли общественности в реализации функций государства, реальной базы для изменения управленческого дискурса на практике нет. Структуры гражданского общества далеки от ориентации на рост квалификации своих участников в вопросах госуправления, а власть не желает какой-либо конкуренции в этой сфере.
1 Государственная служба (комплексный подход) /Под ред. А.В. Оболонского. -М., 1999. С.311.
